何翔舟

(浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，杭州310018)

關(guān)于政府成本理論與政府成本研究中的問題

何翔舟

(浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，杭州310018)

本文所討論的問題是，在合理界定政府成本概念的基礎(chǔ)上建立科學(xué)的政府成本理論，并分析當(dāng)前政府成本領(lǐng)域研究中存在的諸如概念模糊、研究理念相對陳舊、研究范圍狹窄、研究方法與研究工具單一等問題。將突破傳統(tǒng)地把行政管理建立在單一的政治學(xué)范疇，進(jìn)一步拓寬到包括政治學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等在內(nèi)的研究領(lǐng)域，并取得在政府決策、和諧社會建立、提升政治文明以及在同等資源情況下最大限度地改善公眾福利的效果。

政府成本;政府成本研究;存在問題

隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，政府成本已經(jīng)成了不能回避的重大社會問題。近年來，人們都把建設(shè)和諧社會看成是研究公共管理的最重要內(nèi)容，如果仔細(xì)分析，其實和諧社會建設(shè)與政府成本之間存在著非常密切的關(guān)系，和諧社會的建設(shè)需要一個低成本的政府，同時，低成本運轉(zhuǎn)的政府是實現(xiàn)和諧社會的前提。本文就政府成本與建設(shè)和諧社會的有關(guān)問題進(jìn)行探討。

一、關(guān)于政府成本

如何理解政府成本與和諧社會的關(guān)系，是理論研究與實踐上必須澄清的問題。因為，認(rèn)識方面的偏頗，很大程度上影響公共管理與決策，給公眾造成無形的損失，也因為政府成本對社會的影響程度越來越大，所以，人們對政府成本的重視程度也越來越高，近年在研究政府成本方面也取得了不少成果?，F(xiàn)在的問題是，如何界定政府成本、研究政府成本的范圍怎樣確定還很不明確。隨著現(xiàn)代政府管理與執(zhí)政績效觀念的改變，如果不從根本上研究解決政府成本問題，必然影響到政府的執(zhí)政能力、和諧社會的構(gòu)建以及重塑公共管理的基本職能等事關(guān)戰(zhàn)略全局問題。毛澤東在《矛盾論》中指出，“生產(chǎn)力、實踐、經(jīng)濟基礎(chǔ)，一般表現(xiàn)為主要的決定的作用……然而，生產(chǎn)關(guān)系、理論、上層建筑這些方面，在一定條件之下，又轉(zhuǎn)過來表現(xiàn)其為主要的作用，這也是必須承認(rèn)的”。①參見毛澤東：《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1995年版，第325頁。政府成本作為上層建筑領(lǐng)域的問題，雖然對社會造成了普遍意義上的危害，由于它具有非常強的公共性特征，公眾普遍存在“搭便車”的思想，同時，由于政府管理的特殊性，政府成本大都是轉(zhuǎn)嫁給公眾或后繼政府承擔(dān)［1］，因此，人們對于政府成本的研究與治理欲望大大降低了。但是，到了現(xiàn)代公共管理時代，這一課題已經(jīng)是無法回避的問題。自20世紀(jì)40—70年代，公共選擇理論(Public Choice)學(xué)派，英國北威爾士大學(xué)的鄧肯·布萊克、詹姆斯·布坎南和戈登·塔洛克等針對“政府過于龐大，效率低下”現(xiàn)象，創(chuàng)造了公共選擇理論，從官僚體制上解釋了政府成本居高不下的主要原因。新制度經(jīng)濟學(xué)理論(The New Institutional Economics)的代表R·H·科斯、A·A·阿爾欽、H·登姆塞茨、張五常、E·G·菲呂博滕等，從委托代理理論(產(chǎn)權(quán)理論)和交易成本理論涉足政府成本，試圖從制度的角度論述政府成本問題。20世紀(jì)70年代以來，為擺脫傳統(tǒng)福利國家的困境，西方發(fā)達(dá)資本主義國家普遍興起了一場轟轟烈烈的新公共管理運動，形成了新公共管理理論(The New Public Management)。這一理論的實質(zhì)與核心是在公共部門領(lǐng)域內(nèi)引入私營部門的管理方法和管理技術(shù)，創(chuàng)建一個企業(yè)化的政府，以改善公共部門的管理績效，這為政府成本概念的提出并深入研究提供了理論基礎(chǔ)［1］。進(jìn)入20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初，美國人保羅．納特出版了《決策之難－15個包括政府重大決策失誤案例分析》，應(yīng)該說從真正意義上開了研究政府成本問題的先河。該研究對政府在有形公共產(chǎn)品決策的成本問題進(jìn)行了深入討論，但是就政府成本問題存在的原因沒有深入研究?？偟膩砜?，國際上也有許多從外圍研究政府成本的理論成果，也解決了許多實踐中的問題，但還是沒有把政府成本問題不斷膨脹的原因直接提出來進(jìn)行深入解剖，政府成本膨脹的趨勢遠(yuǎn)沒有遏制［2］。其根本原因是，一方面既往的研究雖然也在一定范圍涉及到與政府成本相關(guān)的問題，但研究的切入點就政府成本并不明確;另一方面，在政府成本理念的界定上還存在一定的偏頗。①有些研究并沒有明確提出政府成本理念，而有的研究把政府成本僅僅局限于有形的公共產(chǎn)品領(lǐng)域。這樣，政府在重大戰(zhàn)略決策以及社會經(jīng)濟發(fā)展方面的綜合問題都被掩蓋了。

在傳統(tǒng)的政府管理思維中，政府成本指的是政府最終消費支出，其實，政府成本與政府最終消費支出這兩者并不等同。政府最終消費支出是指各級政府一年內(nèi)購買、使用、消費的全部產(chǎn)品和服務(wù)的價值。盡管各國列入政府最終消費支出的內(nèi)容不完全相同，但其主要內(nèi)容一般包括政府雇員的報酬、公路、橋梁、醫(yī)院、學(xué)校等的建筑費用和購買軍用物資、進(jìn)行科學(xué)技術(shù)研究等開支，以及一些專項撥款如教育補助撥款等。有的國家(如美國)還把各級政府對企業(yè)的投資也包括在政府最終消費支出中。這樣，無論政府最終消費支出包括的項目多少，它都只是政府成本中的一部分，而不等同于政府成本。政府成本不僅應(yīng)當(dāng)包括政府最終消費支出，更主要的應(yīng)包括政府決策和政府行為引起的政治文化、社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境等方面的成本。分析這部分成本比分析政府最終消費支出更為重要［3］。不規(guī)范的決策和行為在各級政府中大量存在，不僅造成直接資源的大量浪費，而且破壞長遠(yuǎn)的社會經(jīng)濟、生態(tài)平衡，其成本代價十分巨大，也在一定意義上遏制了政治文明的發(fā)展。這種成本代價是傳統(tǒng)的政府最終消費支出理念所不能界定和涵蓋的，表面上是社會問題，而實質(zhì)上體現(xiàn)的是政府執(zhí)政能力問題。

在中國，由于政府決策和政府行為的失誤曾經(jīng)使我們支付了昂貴的“學(xué)費”，既損害了人民群眾當(dāng)期的生活福利，又大大影響了后來的社會生活效應(yīng)。如“大躍進(jìn)”、“文化大革命”之類的重大失誤性決策所造成的直接和間接的經(jīng)濟損失及資源浪費，不可能直接反映在政府最終消費支出的會計帳務(wù)上，但可作為政府管理決策活動中的機會成本或風(fēng)險成本來考察。由于政府管理決策的一般都是影響社會的重大問題，因此，政府成本在這一領(lǐng)域所表現(xiàn)的問題也更加重要。過去人們大都看到并在乎的問題是表現(xiàn)在有形產(chǎn)品或者政府的直接消費支出，而不大關(guān)注無形的政府成本問題。這是因為，政府的直接消費支出是公眾的直接負(fù)擔(dān)，政府決策所造成的各類無形成本或無形損失，并沒有直接兌現(xiàn)在公眾個人支出中。但是，隨著現(xiàn)代社會的進(jìn)步，這一問題日益凸現(xiàn)出來了，公眾也從社會的循環(huán)經(jīng)濟、可持續(xù)發(fā)展、和諧社會建立等體會出政府決策失誤的嚴(yán)重性。這樣，政府成本理論的提出與深入研究也成了社會重大課題。所以政府成本提出的一個假設(shè)是，在政府決策和政府行為活動中，除了政府最終消費支出外，肯定還存在給社會和公眾帶來的負(fù)擔(dān)或成本。這種因政府決策和政府行為引起的社會負(fù)擔(dān)和社會成本問題，當(dāng)今的一些理論將其歸屬于可持續(xù)發(fā)展問題，我們認(rèn)為這種歸屬缺乏相應(yīng)的理論針對性。當(dāng)量化的分析無從著手時，定性的一般理性分析在解決具體問題時必定疏漏許多重要的分析依據(jù)。政府成本范圍的界定不僅利于社會公眾監(jiān)督政府，而且利于政府自身控制不規(guī)范行為。只有從理論上確立政府成本概念，才能就政府決策和政府行為對社會、經(jīng)濟、生態(tài)等方面的發(fā)展所帶來的效應(yīng)做出正確評估。

由此，對政府成本做出如下定義：政府成本是政府及其行政過程中所發(fā)生的各種直接費用和開支，以及其所引發(fā)的現(xiàn)今和未來一段時期內(nèi)社會的間接性負(fù)擔(dān)，這些直接的或間接的費用開支和負(fù)擔(dān)是可以通過優(yōu)化決策和優(yōu)化行政行為加以適當(dāng)控制的。政府成本概念，使人們對于約束政府行為、規(guī)范公共管理以及提高政府公共服務(wù)能力等有了可供操作的判斷依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)。

二、政府成本與建立和諧社會

和諧社會的內(nèi)涵是什么?與政府成本之間究竟是一種什么關(guān)系?我們認(rèn)為，和諧就其本質(zhì)講是陰陽結(jié)構(gòu)對稱，是陰陽流行運作，是轉(zhuǎn)化革新。這就是說，所謂的和諧社會，必須體現(xiàn)在社會政治、經(jīng)濟和文化結(jié)構(gòu)的對稱性和開放性的構(gòu)建上，同時，這些對稱和開放的社會運作體系的動力源不是來自于官方的主觀意志，而是來自于公眾社會主體、人類與自然之間的和平發(fā)展，是社會應(yīng)該不斷革新那些不符合以人與自然和諧生存、人類內(nèi)在間和諧生存為中心的社會結(jié)構(gòu)。帕森斯認(rèn)為，政治、經(jīng)濟、社會、文化四個子系統(tǒng)，共處于一個大系統(tǒng)之中，功能互補，良性互動，那不就是“和諧社會”嗎?現(xiàn)在提“和諧社會”是有針對性的，是針對現(xiàn)階段頻發(fā)的各種不和諧現(xiàn)象、各種社會失衡甚至社會沖突來談的，因此其內(nèi)涵，應(yīng)特別強調(diào)兩個層面。一個層面是經(jīng)濟和社會的關(guān)系，這兩者要找到一個均衡點;一個是社會內(nèi)部的各種群體之間的關(guān)系，也就是如何達(dá)成使不同的利益群體能夠和諧共處，使他們之間能夠達(dá)成權(quán)利的均衡而非失衡。

無論是就人與自然的和諧，還是人類社會內(nèi)在的和諧，政府成本的影響是不能忽略的。首先，從人與自然和諧分析，各級政府的政策選擇一定程度上決定著諸如循環(huán)經(jīng)濟問題、可持續(xù)發(fā)展問題等和諧社會內(nèi)容。例如，我國20世紀(jì)80年代以來在某些領(lǐng)域的盲目開發(fā)，造成了社會資源的大量浪費，破壞了自然生態(tài)的平衡，這不能不說是政府在決策方面沒有機會成本或風(fēng)險成本問題。這種政府成本，人們一旦忽略，就會對社會造成不可估量的危害，我國近年來的GDP增長率基本在8%～9%左右，而由于循環(huán)經(jīng)濟問題所造成的成本損失也占這個數(shù)字，這還沒有考慮到由于循環(huán)經(jīng)濟問題所影響未來社會經(jīng)濟發(fā)展方面的問題。其次，就人類內(nèi)在和諧分析，由于政府成本(或有形公共產(chǎn)品生產(chǎn)活動中的成本，或者無形公共產(chǎn)品生產(chǎn)活動中的政府成本①我們把政府在基本建設(shè)項目方面的產(chǎn)品稱為有形的公共產(chǎn)品，把政府在管理活動中包括決策產(chǎn)生的政策、工作過程中處理的問題等，稱為無形的公共產(chǎn)品。)直接造成社會、政治、經(jīng)濟、文化等方面發(fā)展的不和諧，例如，城市與農(nóng)村的差別、不同集團之間的利益差別、行業(yè)之間的差別，以及公眾當(dāng)前與未來時期的基本福利預(yù)期的減少等［4］。一般地講，政府成本在人與自然和諧以及人類內(nèi)在之間的和諧是不能分割的。這樣，人們可以從中找到政府成本與建立和諧社會的關(guān)系，就這一角度認(rèn)識政府成本問題，其所應(yīng)有的意義非常深遠(yuǎn)了。如果把政府成本與建立和諧社會割裂開來，就會掩蓋政府成本對社會的危害性，也會在和諧社會制度建立方面出現(xiàn)“播龍種、產(chǎn)跳蚤”的狀況。因此，必須認(rèn)識到政府成本與和諧社會建立之間是一種制約互動的關(guān)系，才能從根本上控制政府成本的膨脹。

三、政府成本研究中最主要的問題

在政府成本問題的研究方面存在許多問題，諸如研究方法問題、研究范圍問題、研究思路與研究程序等方面的問題。但是，從目前看，許多學(xué)者及其從事政府管理工作的人，把政府成本的概念僅僅局限于政府最終消費支出或者財政支出問題上，是有失偏頗的。我們不能說政府的最終消費支出不是政府成本，但它是政府成本的一部分而不是政府成本的全部，也僅僅是政府成本的小部分而不是政府成本的大部分。當(dāng)然它是從一個方面統(tǒng)計政府成本的，可以概述為政府的消費成本或者是體現(xiàn)在政府管理活動中的直接成本。但是這種界定政府成本最大的缺陷是掩蓋了更大意義上的政府成本。

我們不妨把政府作為一個普通組織來考慮，由于這個組織的龐大是其他任何社會組織無法比擬的，一個組織在活動過程中都將產(chǎn)生成本或效應(yīng)［5］。在一個組織的活動中，既有具體的活動工作，也有決策及其因決策所產(chǎn)生在未來執(zhí)行期間并更長時期的工作，而政府是以決策為主要職能的組織，所以政府工作最主要的成本應(yīng)該是決策活動給社會帶來的成本，而不僅僅是最終消費支出所造成的成本。無論是菲爾麥皇權(quán)神受式的政府，還是封建世襲式的政府，(或者)現(xiàn)代合法型政府，其最為主要的職能是決策其管轄區(qū)域的包括社會發(fā)展、政治文明、文化發(fā)展等方面的大事。例如，在上古時代人們評價的是大禹治水這種決策大事，在我國封建時代所器重的是都江偃、大運河的決策以及制度變遷等影響社會經(jīng)濟發(fā)展的重大舉措，現(xiàn)代人最為關(guān)注的是改革開放、社會經(jīng)濟發(fā)展、和諧社會建立等。如果研究政府成本的立足點不能從戰(zhàn)略規(guī)劃與決策方面來考慮，就會造成人們觀念與實踐中的研究抓芝麻丟西瓜的可能，真正意義上的政府成本不能得到理論與實踐的重視，政府的績效問題是難以科學(xué)評價的。事實已經(jīng)雄辯地告訴我們，政府在重大決策中由于缺乏科學(xué)性所造成的成本是政府最終消費支出這種成本無法比擬的?，F(xiàn)代循環(huán)經(jīng)濟問題、人與自然的和諧等成本對社會、公眾的影響是非常大的。大躍進(jìn)、文化大革命影響中國的成本是社會經(jīng)濟發(fā)展倒退幾十年，循環(huán)經(jīng)濟問題、人與自然的和諧問題已經(jīng)屬于全球性問題，其成本是不可估量的。一項好的戰(zhàn)略決策可以把一個國家或地區(qū)引導(dǎo)到嶄新的境界，同樣，一個違背科學(xué)規(guī)律的政府戰(zhàn)略可以把一個國家或地區(qū)推向深淵。因此，研究政府成本的核心是要抓住政府的基本職能，根據(jù)政府在社會中的角色定位來研究，通過主觀概率方法、趨勢外推方法以及公共管理理論與邏輯推理方法進(jìn)行深層次分析，才能徹底透析政府成本的內(nèi)涵，在政府成本研究的重大問題上取得突破。

四、現(xiàn)代管理活動中政府成本的影響范圍

政府是現(xiàn)代公共管理的主體，是社會委托的管理者。政府既然管理社會，理所當(dāng)然地要產(chǎn)生成本，無論是合理的成本，還是不合理的成本，都必須客觀存在。研究控制政府成本，必須首先弄清政府成本的影響范圍，從現(xiàn)代政府管理的職能與角色出發(fā)，政府成本的影響范圍可大體歸納如下：

一是影響社會發(fā)展的政府成本。目前從國際范圍的情況看，影響社會發(fā)展的政府成本主要是和諧社會問題，特別是人與自然的和諧相處問題。過去，人們對于此類問題大為忽略，即使在人們重視循環(huán)經(jīng)濟、可持續(xù)發(fā)展以及科學(xué)技術(shù)的當(dāng)今，似乎對這些問題的控制還沒有真正找到合理的樞紐，大家都認(rèn)為這些問題給社會帶來了不可估量的成本，但并沒有找到對應(yīng)的責(zé)任者。試想，政府是理所當(dāng)然的社會管理者，對于社會發(fā)展中所造成的成本就應(yīng)當(dāng)責(zé)無旁貸地控制。一個有遠(yuǎn)見的政府組織，就不容易做出影響社會發(fā)展問題的決策，影響社會發(fā)展的政府成本應(yīng)當(dāng)是人們研究政府成本最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

二是影響政治文明方面的政府成本?，F(xiàn)代政治文明，是國際社會越來越重視的重大問題，一個腐敗的政府必將給政治文明建設(shè)抹上污點，而缺乏政治文明的社會必將為社會經(jīng)濟發(fā)展付出昂貴的成本。政府在影響政治文明方面的成本是一種母性成本，具有滋生政府成本的功能。

三是影響經(jīng)濟建設(shè)的政府成本。經(jīng)濟建設(shè)永遠(yuǎn)是國家或地區(qū)的主旋律，政府的重大戰(zhàn)略決策不僅反映眼前的社會經(jīng)濟發(fā)展問題，而且往往要滲透到未來一個發(fā)展周期，包括經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、國際收支、物價指數(shù)、就業(yè)機會、財政收支等一系列與社會經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)的問題。我國學(xué)者樊剛也指出，政府成本影響區(qū)域競爭力。隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展，人們對影響經(jīng)濟建設(shè)的政府成本的認(rèn)識不僅不斷明確，而且制度考核體系也日益健全。

四是影響公共福利方面的政府成本。公共福利是現(xiàn)代社會制度下政府調(diào)節(jié)社會收入的重要手段，現(xiàn)代發(fā)達(dá)國家特別是北歐國家的公共福利發(fā)展迅速，在很大程度上起到了調(diào)節(jié)社會財富分配不公平現(xiàn)象，政府可以通過公共經(jīng)濟或國民經(jīng)濟再分配手段消除過于懸殊的收入差距。如果一個國家或地區(qū)的收入差距懸殊，財富集中在個別人手中，可以說政府管理的成本就高。當(dāng)前我國一些暴富者階層迭起，他們將中國的社會財富以移民的手段轉(zhuǎn)移到美國等發(fā)達(dá)國家，不僅在公共福利方面造成政府成本，而且也連環(huán)影響到政治文明方面的成本。

五是影響納稅人負(fù)擔(dān)的政府成本。政府的最終消費支出是政府活動中的顯性的、直接性支出成本，由于政府沒有能力直接創(chuàng)造社會財富，所以，這部分成本同樣轉(zhuǎn)稼為納稅人的直接或者間接支出，從而影響到納稅人的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。當(dāng)政府支出不斷膨脹時，如果不增加現(xiàn)行的稅率，政府財政當(dāng)然赤字，而稅率的提高必然地增加納稅人的負(fù)擔(dān)，同時，當(dāng)納稅人的負(fù)擔(dān)過大時，根據(jù)拉弗曲線理論，直接影響到國家或地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展。所以，政府消費成本也是非控制不可的。

五、政府成本與公共管理之間的關(guān)系

所謂明確政府成本與公共管理之間的關(guān)系，實際上就是要明確政府成本的重要性。概括地講，政府成本是制約公共管理制度確立的障礙，而現(xiàn)代公共管理理念的確立能夠從制度上控制政府成本的膨脹或者一定程度上抵消政府成本。

現(xiàn)代公共管理，是政府改革的必由之路，是國際政府管理發(fā)展的潮流?，F(xiàn)代公共管理最流行、最基本的模式是推行并建立企業(yè)家政府，按照企業(yè)家政府模式，運用企業(yè)管理的技術(shù)、方法、制度來硬性約束政府成本。同時，政府行為市場化也是現(xiàn)代公共管理的基本特征，把政府決策、管理的正確與否放到市場上讓公眾檢驗，能夠從制度上建立公共產(chǎn)品由傳統(tǒng)的政府壟斷經(jīng)營轉(zhuǎn)化為不同主體之間在市場上競爭經(jīng)營，競爭的結(jié)果必然是公共產(chǎn)品成本或價格的低廉化，這種機制的建立，會使政府產(chǎn)生一定程度的危機感、責(zé)任感，高價政府不僅受到公眾的質(zhì)疑，而且還會引起公眾對政府的重新選擇［6］，控制政府成本理所當(dāng)然地成了政府考慮的重要問題。實際上，公共管理在各國的實踐，在很廣闊的領(lǐng)域控制或降低了政府成本，例如，在現(xiàn)代公共管理理念下，政府決策由一心關(guān)注GDP增長轉(zhuǎn)向綠色GDP增長，社會治理的意識深入人心，人們特別關(guān)注循環(huán)經(jīng)濟問題、可持續(xù)發(fā)展問題、人與自然的和諧問題等等，這種觀念的轉(zhuǎn)變實際上充分體現(xiàn)了對政府成本的控制。

當(dāng)然，現(xiàn)代公共管理也滲透了民主管理意識，在一個充分體現(xiàn)民主管理的國家或地區(qū)，就會必然地約束政府成本的膨脹。例如，許多地區(qū)的政府重要決策采取聽政會制度，讓公眾理解并分析判斷政府的所作所為是否對社會、對公眾有利。這種政府管理在性質(zhì)上的變化，必然地帶來了對社會資源的優(yōu)化配置并增加公共福利。管理體制、管理制度本身是有其生命周期的，傳統(tǒng)的行政管理為維護(hù)官僚體制的生存與發(fā)展起到了很好的作用，但是隨著市場經(jīng)濟體制的建立與發(fā)展，它又日益體現(xiàn)出無法回避的劣根性，無法控制私人領(lǐng)域在爭奪經(jīng)濟利潤活動中產(chǎn)生的對社會資源掠奪性經(jīng)營而由此帶來的社會資源枯竭、環(huán)境污染、政治生活腐敗等弊端，這些弊端最終都是政府成本膨脹的基本要素。至此，我們稱為傳統(tǒng)的政府管理制度、管理體制的生命周期逐漸衰退或趨于結(jié)束了。要控制或消除因傳統(tǒng)體制所造成的政府成本問題，必須首先建立符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制的充滿生機與活力的政府管理新體制、新制度，現(xiàn)代公共管理成了國際社會所共識的理性選擇。

六、對政府績效評估機構(gòu)的看法

政府績效與政府成本之間是風(fēng)雨同舟的關(guān)系，可以說控制了政府成本，就會提高政府績效;反之，政府成本膨脹了，政府績效降低了。時下，一些科研院所成立了政府績效評估機構(gòu)，其目的是為了對地方各級政府在某一特定時期內(nèi)的工作政績進(jìn)行科學(xué)估計，以便客觀、準(zhǔn)確、合理、科學(xué)地反映其管理社會的能力與對社會貢獻(xiàn)。這種機構(gòu)的出現(xiàn)，從機制上理順了評價政府的渠道，把政府管理社會的實績由既往的上級政府評價變?yōu)樯鐣薪榻M織評價，充分體現(xiàn)在體制上評價政府績效的科學(xué)性與公正性?，F(xiàn)在的問題是，政府績效評估機構(gòu)從哪些方面評價政府的績效，運用什么工具、采用哪些指標(biāo)來評價，亦即如何評價政府績效的問題。

如果不確立政府成本理念，政府績效很難客觀地反映出來。只有當(dāng)科學(xué)合理地分析判斷政府成本時，才能在此基礎(chǔ)上評估政府管理社會的績效。假定沒有政府成本理念或者忽略政府成本，人們往往會被一些表面現(xiàn)象或者虛假繁榮蒙騙，把一些沒有政績或者績效較差的政府評估為績效突出的政府。例如，在不考慮政府成本的情況下，對于政府在重大決策方面的失誤無法納入評估政府績效的內(nèi)容，像大躍進(jìn)、文化大革命，以及一些地方政府在經(jīng)濟建設(shè)中大量出現(xiàn)的違背科學(xué)規(guī)律的決策等影響社會的重大問題就會被虛假現(xiàn)象所掩蓋。因此，正確判斷政府績效，必須首先考慮并深入解剖政府成本，把績效評估建立在分析政府成本的基礎(chǔ)上。

有的政府績效評估機構(gòu)，仍然把傳統(tǒng)的考核指標(biāo)當(dāng)作政府績效的主要標(biāo)桿，這是政府績效評估失去科學(xué)性的重要原因。社會經(jīng)濟的發(fā)展是一個永遠(yuǎn)不間斷的歷史車輪，它要求政府管理社會以及對管理社會績效的尺度不失時機地做出相應(yīng)的調(diào)整才能體現(xiàn)政府績效的科學(xué)性?；仡櫲祟惿鐣诓煌纳鐣?jīng)濟發(fā)展階段，人們可以從中找到各個歷史時期對政府政循環(huán)經(jīng)濟、環(huán)境污染、生態(tài)平衡、和諧社會、可持續(xù)發(fā)展政績的考核區(qū)別與理由?，F(xiàn)代社會已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)時代或知識經(jīng)濟時代，評估政府績效必須以后工業(yè)時代或知識經(jīng)濟時代的基本內(nèi)涵確立考核政府績效的基本標(biāo)桿，一方面必須考慮政府在任期間對社會經(jīng)濟發(fā)展貢獻(xiàn)大小，另一方面還必須考慮政府在循環(huán)經(jīng)濟、環(huán)境污染、生態(tài)平衡、和諧社會、可持續(xù)發(fā)展等方面的貢獻(xiàn)大小，這兩個方面應(yīng)該是相輔相成、辨證統(tǒng)一的關(guān)系。在現(xiàn)代公共管理體制下，政府職能從過去的分配為主變?yōu)橐陨鐣卫頌橹?，關(guān)鍵看社會經(jīng)濟發(fā)展程度以及管理機制如何。傳統(tǒng)的政府績效考核標(biāo)桿僅僅考慮了經(jīng)濟增長等方面的指標(biāo)，忽略了循環(huán)經(jīng)濟、環(huán)境污染、生態(tài)平衡、和諧社會、可持續(xù)發(fā)展等方面的考核。這是一些政府績效評估機構(gòu)缺乏政府成本觀念所造成的偏頗，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善。

七、政府決策中的機會成本問題

政府成本在現(xiàn)實生活中表現(xiàn)是多維的，但是，政府成本影響社會、公眾最為嚴(yán)重的是政府決策的機會成本。所謂政府決策的機會成本，就是政府在一些重大問題決策中所選擇方案而產(chǎn)生的成本。例如，某政府要確定今后10年的社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，被選的方案有兩個：其一是以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主的方案，我們稱為X;其二是以發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)為主的方案，可以稱為Y。在這兩個備選方案中，當(dāng)人們選擇了X，就不能選擇Y，反之，當(dāng)選擇了Y，就不能選擇X。我們假定選擇X而沒有選擇Y所失去的效應(yīng)就是選擇X的機會成本。由于政府管理一般為公共產(chǎn)品性質(zhì)的，從機會成本的角度研究公眾的反映不怎么強烈，但是政府決策的機會成本是影響國家或地區(qū)社會經(jīng)濟最重要的成本，我國歷史上的大躍進(jìn)、文化大革命決策都可以歸結(jié)為機會成本。

研究政府決策的機會成本問題，對于社會、公眾是非常重要的，研究政府決策中的機會成本問題不僅相關(guān)的學(xué)者、專家責(zé)無旁貸，而且各級政府應(yīng)當(dāng)大力支持。任何組織的決策都應(yīng)當(dāng)有專家學(xué)者的預(yù)測分析，而專家學(xué)者對某一組織的決策研究也是歷史使命，政府決策的機會成本問題是當(dāng)今社會發(fā)展中最為重要的，例如，我國1980年代選擇改革開放的戰(zhàn)略決策的機會成本是非常小的，由于其機會成本小，所以對社會的效應(yīng)非常大。如果進(jìn)一步分析，就可以發(fā)現(xiàn)，無論是和諧社會問題，還是循環(huán)經(jīng)濟問題，以及自然生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展等重大問題，都離不開政府在各個時期的決策，這些由于歷史上不同的政府決策管理造成的問題逐漸地演變?yōu)樯鐣?、公眾?dāng)前或未來要承擔(dān)的成本?，F(xiàn)在社會、公眾所要面對的這些成本，如果過去的政府決策通過選擇不同的方案，進(jìn)行比較分析來科學(xué)決策，就會大大降低決策中的機會成本，也就減少目前或未來社會發(fā)展問題上的壓力。這樣，研究政府決策的機會成本問題，就會為未來社會發(fā)展造就良好基礎(chǔ)。

必須正視的問題是，如循環(huán)經(jīng)濟問題、和諧社會問題、生態(tài)平衡問題、環(huán)境污染問題等由于政府決策中產(chǎn)生的機會成本，是一個公共性質(zhì)特別強的問題，雖然現(xiàn)代文明的發(fā)展幾乎使所有的人都認(rèn)識了它的嚴(yán)重程度，但是又由于其缺乏私人性質(zhì)，而往往被許多人視而不見。所以，社會各界必須本著從長遠(yuǎn)戰(zhàn)略著想的觀念認(rèn)真研究，使之能夠隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展起到應(yīng)有的意義。

八、政府成本的控制問題

政府成本的控制是研究政府成本的根本目的，由于政府是政府成本的制造者，也是政府成本的治理者，這種集矛盾的兩個方面為一體的問題是最難解決的，從本質(zhì)上就存在醫(yī)不自治的缺憾。那么，政府成本問題也不能因為其難以治理而放任自流，現(xiàn)代公共管理為控制政府成本創(chuàng)造了體制保障。

從現(xiàn)代公共管理的基本特征看，無論是有形的公共產(chǎn)品，還是無形的公共產(chǎn)品，都必須強調(diào)對社會的貢獻(xiàn)大小或者由此而所消耗的社會資源，這樣檢驗社會、公眾的利弊得失的結(jié)果是，把公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營由傳統(tǒng)的政府組織壟斷轉(zhuǎn)入市場競爭，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營不僅有政府組織，而且有企業(yè)組織和非政府組織［7］。就一些重大的戰(zhàn)略決策而言，也不僅僅是政府的專利，還必須有社會各界的直接或者間接參與，例如，人民群眾的參政議政作用越來越強，各級政府都不同程度地引入了民主管理與民主決策制度。而企業(yè)家政府作為現(xiàn)代公共管理重要管理與決策理念，把政府行為以及由此而產(chǎn)生的政府成本從傳統(tǒng)的軟約束管理轉(zhuǎn)向硬約束管理，人們可以用企業(yè)管理的技術(shù)、方法、機制來控制政府成本。因此，現(xiàn)代公共管理為政府成本的控制提供了操作支點與平臺。

從現(xiàn)代公共管理建立的框架分析，它可以為控制政府成本提供體制上的方便，具體體現(xiàn)是，既有社會公眾的監(jiān)督，又有市場競爭的壓力，也有政府績效的動力，更有輿論監(jiān)督與政府自身的監(jiān)督。如果能夠充分發(fā)揮上述監(jiān)督渠道的作用，政府成本的控制就會有一個嶄新的局面。由于人們對公共管理理念的內(nèi)涵并不十分熟悉，還沒有徹底擺脫傳統(tǒng)管理的禁錮，對于控制政府成本的方法與能力還顯得不足，這并非政府成本本身的問題，而是人們?nèi)狈ΜF(xiàn)代公共管理內(nèi)涵深入理解的問題。只有當(dāng)人們的理念徹底轉(zhuǎn)變，才能充分利用管理體制的特征控制政府成本，當(dāng)然，理論研究應(yīng)當(dāng)充分顯示它應(yīng)有的價值，必須走在實踐的前面，在引導(dǎo)人們正確認(rèn)識政府成本重要性的基礎(chǔ)上，指出如何控制政府成本的渠道與方法。當(dāng)然，作為公共管理主體的政府，必須首先建立政府的生命周期概念，對社會貢獻(xiàn)大、績效好的政府生命周期長，反之，政府成本高、績效差的政府生命周期短。作為政府自身來講，控制政府成本就是延長政府的生命周期，這就是政府應(yīng)當(dāng)重視政府成本的根本原因。發(fā)達(dá)國家為控制政府成本，普遍地建立了企業(yè)家政府，通過改變既往的單純依靠定性考核政府為定性、定量有機結(jié)合的考核，在客觀上建立價值取向與結(jié)果評價來硬性約束政府行為，這也是控制政府成本具有積極意義的探索。

［1］威廉姆·A·尼斯坎南．官僚制與公共經(jīng)濟學(xué)［M］．北京：中國青年出版社，2004：14－17．

［2］卓越．政府成本的內(nèi)涵設(shè)定與構(gòu)成要素［J］．廈門大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2005(4)．

［3］岑丞，駱曉強．我國政府規(guī)模變動實證分析［J］．華中科技大學(xué)學(xué)報：人文社科版，2002(5)．

［4］財政部科研所“公務(wù)員職務(wù)消費貨幣化問題研究”課題組．我國公務(wù)員職務(wù)消費現(xiàn)狀分析及改革方向［J］．經(jīng)濟要參，2004(25)．

［5］薩瓦斯．民營化與公私部門伙伴關(guān)系［M］．周志忍，譯．北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：31－33．

［6］戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里特．政府改革手冊［M］．譚功榮，譯．北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：522－526．

［7］彼得．德魯克．公司的概念［M］．慕鳳麗，譯．北京：機械工業(yè)出版社，2006：173－176．

The Problems on the Government Cost Theory and the Government Cost Research

HE Xiang-zhou
(School of Public Administration，Zhejiang Gongshang University，Hangzhou 310018，China)

This article discusses the government cost theory and analyses some problems in the research of the government cost，such as the blurry conception，the obsolete research notion，the narrow research scope and the simplex research methods and research tools．The administrative management which is based on the single political science traditionally will break through to the research fields including political science，sociology，management and economics．It will improve the maximum public benefits under the conditions of government policy，harmonious society construction，political civilization advance and the same resources．

government cost;government cost research;existent problems

(責(zé)任編輯 彭何芬)

F224．32

A

1009-1505(2011)04-0072-08

2011－03－04

國家自然科學(xué)基金項目《公共產(chǎn)品政府壟斷的高成本機理和治理研究》(71073144)

何翔舟，男，甘肅通渭人，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士，浙江省公共管理學(xué)會副會長，主要從事政府績效與成本領(lǐng)域的研究。