陳海嵩

(浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境法治與社會(huì)發(fā)展研究中心,浙江臨安 311300)

水權(quán)制度結(jié)構(gòu)的比較法分析
——以“功能性原則”為中心

陳海嵩

(浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境法治與社會(huì)發(fā)展研究中心,浙江臨安 311300)

在氣候變化的大背景下,世界各國(guó)都面臨著水資源短缺和完善水權(quán)法律制度的壓力。依據(jù)比較法研究的“功能性原則”,水權(quán)法律制度有兩個(gè)基本問(wèn)題,一為利益分配問(wèn)題,二為風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)問(wèn)題。由此,水資源利益分配規(guī)則和風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)規(guī)則共同構(gòu)成了水權(quán)的制度體系。借助“利益分配—風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)”這一理論框架,即可對(duì)水權(quán)法律制度進(jìn)行更為深入之研究。

水權(quán)法律制度;利益分配規(guī)則;風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)規(guī)則;比較法

一、比較法方法在水權(quán)制度中的運(yùn)用

(一)“水權(quán)”概念的界定

隨著水資源短缺和水資源保護(hù)問(wèn)題的日益嚴(yán)重,近年來(lái)水權(quán)問(wèn)題成為研究的熱點(diǎn),涌現(xiàn)出大量的論文和著作,對(duì)各國(guó)的水權(quán)制度做了或詳細(xì)或簡(jiǎn)略的介紹,取得了較大的進(jìn)展,對(duì)水管理體制也有較為充分的研究。[1]但從總體上看,對(duì)于“水權(quán)”這一概念,學(xué)界仍有著較大的爭(zhēng)議,有“一權(quán)說(shuō)”“二權(quán)說(shuō)”“三權(quán)說(shuō)”“四權(quán)說(shuō)”等多種學(xué)說(shuō)。[2]其中最大的分歧在于是否將水資源所有權(quán)包括在水權(quán)范圍內(nèi)。①對(duì)于“水權(quán)”定義的梳理,參見(jiàn)黃錫生:《論水權(quán)的概念和體系》,《現(xiàn)代法學(xué)》2004年第 4期;林厲軍:《水權(quán)的界定及其法律性質(zhì)分析》,《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第 4期。應(yīng)該說(shuō),不同的學(xué)說(shuō)在各自的語(yǔ)境內(nèi)都具有合理性,有著不同的功能定位,并無(wú)優(yōu)劣之分,關(guān)鍵在于對(duì)水權(quán)的界定是否能切合具體論域并一以貫之。本文認(rèn)為,為避免研究視野的狹隘,應(yīng)從世界范圍內(nèi)水權(quán)制度的共同特征入手進(jìn)行探討。

具體而言,從世界各國(guó)水資源管理和立法的歷史發(fā)展來(lái)看,20世紀(jì)中葉以前,在英美法系和大陸法系的私法中,雖然大量存在調(diào)整水資源的分配和利用關(guān)系的法律規(guī)范,但其中對(duì)水資源的權(quán)利只是依附于土地上的一種權(quán)利,且不可與土地分割轉(zhuǎn)讓。隨著水資源的日益稀缺,各國(guó)紛紛制定或修改水資源法,將水資源從土地中分離出來(lái),作為獨(dú)立的所有權(quán)客體,歸屬于代表人民的國(guó)家 (州)或者王室所有[3]?？梢?jiàn),在傳統(tǒng)上并不存在獨(dú)立的水資源所有權(quán),水權(quán)也就只能指使用水的權(quán)利。而在將水資源所有權(quán)獨(dú)立出來(lái)并歸屬于國(guó)家或者人民后,意味著水資源成為典型的“公有財(cái)產(chǎn)”,但顯然,使用水資源的主體多為特定的個(gè)人。存在于水資源上的所有者和使用者的不一致,就產(chǎn)生了建構(gòu)一套獨(dú)立于水資源所有權(quán)的水資源利用法律體系的必要,這也正是國(guó)外學(xué)者對(duì)水權(quán) (water rights)的一般觀點(diǎn),即界定為權(quán)利人依法對(duì)水資源使用或收益的權(quán)利。概言之,主體“享有對(duì)水的權(quán)利不同于其對(duì)自己的手表或鞋子所享有的所有權(quán),他所享有的只是使用權(quán) (usufruct)。”[4]因此,從比較法的視角看,“水權(quán)”并不包含水資源所有權(quán),其僅包括使用水資源的權(quán)利。從功能的角度理解,水權(quán)制度針對(duì)的是水資源的使用關(guān)系而非歸屬關(guān)系。本文也正是在該功能定位上使用“水權(quán)”概念。

(二)研究方法的確立

由于水權(quán)涉及到多方面的利益關(guān)系,其相關(guān)規(guī)則較為復(fù)雜多變,因此,欲突破簡(jiǎn)單的描述性研究,深入了解水權(quán)的制度脈絡(luò),就必須遵循合適的研究方法。筆者認(rèn)為,比較法研究所提倡的“功能性原則”為我們探究水權(quán)的規(guī)則體系提供了合適的方法論指導(dǎo)。

一般而言,比較法有兩種不同的研究路徑:“描述性的比較法”和“真正的比較法”。所謂“描述性比較法”(deskriptive Rechtsvergleichung),只是對(duì)不同的法制度或法概念進(jìn)行彼此之間的異同對(duì)照,停留在簡(jiǎn)單介紹、對(duì)比和描述的層次上;與此相對(duì)的,是所謂“真正的比較法”(eigentliche Rechtsvergleichung),即基于功能性的考量,圍繞具體問(wèn)題,探究不同法秩序之間“相同或不同”的原因。因此,“真正的比較法”也被稱(chēng)為“功能性比較法”[5]。具體而言,實(shí)現(xiàn)“真正的比較法”在研究方法上有兩個(gè)基本要求:

1.確立“功能性原則”(Funkionalit?tsprinzip)。著名比較法學(xué)家茨威格特教授指出,每個(gè)社會(huì)的法律在實(shí)質(zhì)上都面臨相同的問(wèn)題,但是各種不同的法律制度以極不相同的方法解決這些問(wèn)題,因此,任何比較法研究作為出發(fā)點(diǎn)的問(wèn)題必須從純粹功能的角度提出。概言之,“全部比較法方法論的基本原則是功能性原則?！盵6]46-47由此,“真正的比較法”著眼于比較的功能與目的,以具體問(wèn)題為研究的出發(fā)點(diǎn),以“不同法秩序面臨共同的問(wèn)題,但卻采取不同的應(yīng)對(duì)方式”為條件,獲得對(duì)比較對(duì)象的深入認(rèn)識(shí)。

2.建立一個(gè)相對(duì)寬松的、功能取向的體系概念。“整個(gè)比較法體系,還有對(duì)特殊問(wèn)題的比較研究,都根本不能避免發(fā)展自己的體系和自己體系的概念。這個(gè)體系必須是松散的,從而能夠在一些寬廣的大概念之下,把那些雖然是異質(zhì)的、但在功能上可以比較的制度都包括在其中。”[6]64因此,比較法研究須圍繞一個(gè)中心概念,將所有相關(guān)的制度都納入比較的視野;而該概念并非嚴(yán)格法律教義學(xué)意義上的“法律概念”,而是一個(gè)功能性概念,目的在于從功能的角度明晰研究的大致領(lǐng)域。

由此,本文運(yùn)用上述研究方法對(duì)水權(quán)制度的相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)初步的分析。具體而言,本文的研究遵循兩個(gè)基本設(shè)定:(1)從功能的角度界定“水權(quán)”概念,并以此作為中心概念。前文已述,國(guó)外學(xué)者一般將水權(quán)(water rights)界定為權(quán)利人依法對(duì)水資源使用、收益的權(quán)利。因此本文從“使用/收益”的功能定位上來(lái)界定“水權(quán)”概念,統(tǒng)攝所有規(guī)范水資源利用關(guān)系的法律制度;(2)明確水權(quán)制度的基本問(wèn)題。筆者認(rèn)為,在規(guī)范水資源利用關(guān)系的過(guò)程中,所有法律制度都面臨兩個(gè)問(wèn)題:一為利益分配問(wèn)題,即用水主體通過(guò)何種方式得到水資源,完成水權(quán)的初始配置;一為風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)問(wèn)題,即在外部約束條件變化 (如水資源總量減少或相關(guān)政策變化)的情況下,用水減少之風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)何種方式在用水戶中分配,即:在初始分配的基礎(chǔ)上,對(duì)特定情形中的水資源進(jìn)行再分配。申言之,水權(quán)制度包括兩個(gè)基本規(guī)則:水資源利益分配規(guī)則和水資源風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)規(guī)則,兩者共同構(gòu)成了水權(quán)的制度結(jié)構(gòu)體系。下面分別論述。

二、水資源利益分配規(guī)則

水作為重要的自然資源,在人類(lèi)社會(huì)的生存和發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了巨大的作用。如何在不同的用水主體間合理地分配水資源,一直都是水權(quán)制度的首要課題。此時(shí),有兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問(wèn)題:(1)以何種方式在用水戶中分配水資源?針對(duì)這一問(wèn)題,各國(guó)形成了水資源利益分配的一般性規(guī)則;(2)水是維持個(gè)體生存與發(fā)展必不可少的資源,以何種方式保障每個(gè)人獲得其生存、生活所必需的用水?因應(yīng)這一問(wèn)題,各國(guó)形成了水資源利益分配的特殊性規(guī)則。具體而言:

(一)一般性規(guī)則

依據(jù)何種規(guī)則將水資源分配到用水戶中,實(shí)現(xiàn)水權(quán)的初始配置,一直是水權(quán)制度的首要課題。其主要要素包括:水資源使用者、水資源供給量、水資源使用權(quán)。[7]對(duì)此,主要有兩種法律調(diào)整模式:

1.水權(quán)與土地權(quán)利相聯(lián)系。由于水天然地和土地相互結(jié)合在一起,在傳統(tǒng)上,法律鏡像式地反映了這種物理屬性,把水資源和土地作為一個(gè)客體,水權(quán)則附屬于土地所有權(quán)。[8]這方面的代表為起源于英國(guó)普通法的河岸水權(quán) (riparian right),在普通法系國(guó)家具有廣泛的影響力。根據(jù)河岸權(quán)規(guī)則,水權(quán)是指鄰接河流、湖泊等水道的土地所有權(quán)人 (河岸人)所享有的利用水道以及相關(guān)水物質(zhì)的權(quán)利。①對(duì)此問(wèn)題的詳細(xì)解釋,參見(jiàn) David H.Getches,WaterLaw in a Nutshell(Third edition),West Publishing Company,1997.33-36.此時(shí),只有河岸土地所有權(quán)人才擁有對(duì)水流的權(quán)利。

2.水權(quán)與土地權(quán)利相分離。隨著水資源的日益稀缺,傳統(tǒng)的河岸權(quán)規(guī)則越來(lái)越不能適應(yīng)社會(huì)的需要。出于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)效益最大化的目的,在法律上將水資源和土地相互區(qū)分,使水權(quán)不再附屬于相關(guān)土地權(quán)利就成為大勢(shì)所趨。在此背景下,普通法系和大陸法系國(guó)家發(fā)展出了各自的水權(quán)制度,其中具有代表性的是美國(guó)的優(yōu)先水權(quán)制度和日本的許可水權(quán)制度:

美國(guó)西部?jī)?yōu)先水權(quán)制度。起源于美國(guó)西部的優(yōu)先水權(quán) (appropriation right)制度,以“時(shí)間優(yōu)先,權(quán)利優(yōu)先”原則 (first in time,first in right)作為取得水權(quán)的依據(jù),基本特征為:(1)水的利用權(quán)必須是直接的、實(shí)際的和有益的;(2)首次有益用水者 (beneficial use)相對(duì)于其后的用水者取得優(yōu)先權(quán);(3)水權(quán)以繼續(xù)而有益地用水而非浪費(fèi)為存續(xù)條件[9]。進(jìn)入20世紀(jì)后,為實(shí)現(xiàn)水資源的有效管理,西部各州都頒布了相關(guān)的水法,規(guī)定取水必須獲得主管機(jī)構(gòu)的許可,如此,申請(qǐng)日期就成為確立優(yōu)先權(quán)日、排列水權(quán)優(yōu)先性的重要依據(jù);申請(qǐng)人能獲得的水量和“有益用水”的種類(lèi)也被立法所規(guī)定 (科羅拉多州除外)[10]。概言之,美國(guó)西部?jī)?yōu)先水權(quán)制度從傳統(tǒng)的先占優(yōu)先制轉(zhuǎn)變?yōu)樵S可優(yōu)先制。另外,隨著水資源形勢(shì)的變化,采取河岸水權(quán)制的美國(guó)東部各州,也逐步引入優(yōu)先水權(quán)制,形成所謂“混合水權(quán)制”(hybrid system)。

日本許可水權(quán)制度。日本《河川法》第23條規(guī)定:“凡占用河川流水者,應(yīng)依照建設(shè)省令規(guī)定取得河川管理者之許可?！庇纱?欲利用水資源的主體,必須向上不同類(lèi)型之河川管理者申請(qǐng)?jiān)S可,取得河川流水占用權(quán),即所謂許可水權(quán),也是日本法上一般所指的水權(quán)。許可水權(quán) (permitted water right)具有優(yōu)先水權(quán)的特征,其優(yōu)先順序按照批準(zhǔn)水權(quán)的時(shí)間順序來(lái)確定。[11]同時(shí),根據(jù)習(xí)慣,既有的農(nóng)業(yè)用水權(quán)視為已獲得許可,可以被視為河岸權(quán)的一種表現(xiàn)形式。

不難看出,在如何分配水資源的問(wèn)題上,日本和美國(guó)采取了相似的做法:水權(quán)與土地權(quán)利相分離;在水資源由國(guó)家或人民所有的前提下,水權(quán)的獲得以政府許可為主并排列相應(yīng)的優(yōu)先順序;在特定情況下,承認(rèn)傳統(tǒng)上基于河岸權(quán)而行使的水權(quán)。這也正是目前大多數(shù)國(guó)家所采取的水權(quán)制度。

(二)特殊性規(guī)則

從前文的歸納中可以看出,在水資源由國(guó)家統(tǒng)一綜合管理的大背景下,用水者實(shí)際取得水的基本方法是獲得政府的許可或批準(zhǔn)。但由于水資源對(duì)于人類(lèi)生存與發(fā)展具有特殊意義,加之農(nóng)業(yè)灌溉用水具有傳統(tǒng)上的正當(dāng)性,對(duì)于這類(lèi)用水的獲取,各國(guó)法律制度均予以特別的重視,形成了水資源利益分配的特殊性規(guī)則。具體而言,主要包括如下法律調(diào)整模式:

1.具有最高用水級(jí)別的基本用水權(quán)。將生活基本用水賦予最高優(yōu)先權(quán)而免于許可,是目前水權(quán)法律的一個(gè)基本特征。如美國(guó)許多州針對(duì)各種用水類(lèi)型確定了其優(yōu)先級(jí)別 (preference uses),其中都賦予家庭用水以最高優(yōu)先級(jí)別;美國(guó)南達(dá)科他州立法則明確規(guī)定,出于家庭目的之用水具有最高優(yōu)先權(quán)。①South Dakota Codified Law,Section 46-1-5.同時(shí),將生活用水賦予最高優(yōu)先權(quán),不僅是基督教國(guó)家和猶太教國(guó)家法律的通常做法,也為伊斯蘭國(guó)家所采用。在伊斯蘭國(guó)家,水被視為神賜予人類(lèi)的珍貴禮物,對(duì)于神的創(chuàng)造物,人類(lèi)首先擁有使用的權(quán)利。由此,人類(lèi)擁有最高的用水優(yōu)先權(quán),即擁有飲用水或避免饑渴的權(quán)利。牲畜、家禽、灌溉用水則排列在后[12]。

2.作為人權(quán)的基本用水權(quán)。近年來(lái),面對(duì)著越來(lái)越嚴(yán)峻的水資源危機(jī),國(guó)際社會(huì)日益提升個(gè)人基本用水權(quán)的法律性質(zhì),將其視為一項(xiàng)基本人權(quán)。聯(lián)合國(guó)經(jīng)社文權(quán)利委員會(huì)于2002年11月26日通過(guò)的《第15號(hào)一般性意見(jiàn)》明確宣告,水權(quán)是一項(xiàng)不可或缺的人權(quán),是人得以尊嚴(yán)生活的必要條件,同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)其他人權(quán)的一個(gè)前提條件。從趨勢(shì)上看,越來(lái)越多的國(guó)家正在將通過(guò)各種方式確認(rèn)水人權(quán) (human right to water),如南非在其《憲法》第二章“權(quán)利法案”中明確規(guī)定:“(1)人人有權(quán)獲取 a)健康服務(wù);b)充足的食物和水;……(2)國(guó)家應(yīng)當(dāng)采取合理的立法和其他措施,根據(jù)現(xiàn)有資源,在實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利方面取得顯著進(jìn)步”。②Constitution of the Republic of South Africa(Third AmendmentAct,1996),Articles 27.

可見(jiàn),對(duì)生活基本用水和一定限度內(nèi)農(nóng)業(yè)用水的獲取,各國(guó)都采取了區(qū)別于一般性商業(yè)、工業(yè)用水的特殊規(guī)則,其共同特點(diǎn)是免于許可。另外,提升人民基本用水的法律性質(zhì),在憲法和法律上確認(rèn)水人權(quán),正在被越來(lái)越多的國(guó)家所采納,代表了水權(quán)法律制度的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。

三、水資源風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)規(guī)則

顯然,水權(quán)制度不僅僅要關(guān)注水資源利益的分配,更要關(guān)注水資源風(fēng)險(xiǎn)的分配。換言之,風(fēng)險(xiǎn)是水權(quán)的固有性質(zhì),水權(quán)制度必須要同等關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)定性。[13]因此,風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)問(wèn)題是水權(quán)制度所不可缺少的一環(huán)。具體而言,水權(quán)制度面臨的風(fēng)險(xiǎn)有兩個(gè):(1)自然風(fēng)險(xiǎn),即由于自然氣候條件變化所引起的用水減少風(fēng)險(xiǎn),其典型代表是干旱及氣候變化對(duì)可用水資源的影響;(2)人為風(fēng)險(xiǎn),即由于政府政策與公共需求變化而引起的用水減少風(fēng)險(xiǎn),其典型代表是新興的生態(tài)用水、娛樂(lè)用水對(duì)水資源分配格局的影響。以前述水資源利益分配的一般性規(guī)則為基礎(chǔ),各國(guó)發(fā)展出了不同的應(yīng)對(duì)水資源自然風(fēng)險(xiǎn)和人為風(fēng)險(xiǎn)的制度。具體而言,可歸納為如下幾種:

(一)以政府管理為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)規(guī)則

在水資源日益稀缺的背景下,由政府對(duì)水資源進(jìn)行綜合管理是世界各國(guó)所普遍采取的辦法。自然的,在面臨著水資源自然風(fēng)險(xiǎn)和人為風(fēng)險(xiǎn)時(shí),由政府決定用水的多少就成為多數(shù)國(guó)家所采取的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)規(guī)則。這方面的代表是美國(guó)東部各州和傳統(tǒng)大陸法系的相關(guān)制度。

1.美國(guó)東部各州的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)規(guī)則。在傳統(tǒng)上,由于氣候較為濕潤(rùn),美國(guó)東部各州實(shí)行的是源于英國(guó)普通法的河岸水權(quán)制度。在該規(guī)則下,當(dāng)出現(xiàn)自然風(fēng)險(xiǎn) (水資源短缺)時(shí),鄰近河岸的所有權(quán)利人應(yīng)該同時(shí)減少其用水,即共同承擔(dān)用水減少之風(fēng)險(xiǎn)。而在出現(xiàn)人為風(fēng)險(xiǎn)時(shí),由于河岸權(quán)本身依據(jù)的“合理使用”規(guī)則具有高度的主觀性,無(wú)法有效的度量用水,因此傳統(tǒng)河岸權(quán)規(guī)則缺乏保護(hù)公共價(jià)值的機(jī)制,難以在必要時(shí)對(duì)用水進(jìn)行再分配。[14]

顯然,傳統(tǒng)的河岸權(quán)在風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)規(guī)則上具有內(nèi)在的缺陷。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增多,東部各州紛紛對(duì)水資源實(shí)行政府管理,并形成了“管制型河岸權(quán)”(Regulated Riparian)制度。在該制度中,臨近河岸不再是取得水權(quán)的唯一條件,所有人取得水權(quán)都須經(jīng)政府許可(家庭用水除外),該許可是附期限的;在出現(xiàn)自然風(fēng)險(xiǎn)和人為風(fēng)險(xiǎn)時(shí),由政府決定水資源的分配,在必要時(shí)可根據(jù)“公共利益”的要求調(diào)整原有用水,對(duì)水資源進(jìn)行重新分配。同時(shí),針對(duì)用水申請(qǐng),政府擁有為了保護(hù)公共利益而準(zhǔn)予、駁回或附條件許可的自由裁量權(quán)。

2.傳統(tǒng)大陸法系的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)規(guī)則。傳統(tǒng)大陸法系國(guó)家強(qiáng)調(diào)對(duì)水資源的政府管理,其風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)規(guī)則亦由政府所主導(dǎo)。在德國(guó),通說(shuō)認(rèn)為水權(quán)是“公法上的權(quán)利”。德國(guó)聯(lián)邦《水利法》第2條第1款規(guī)定:“本法或本法授權(quán)之各州法律無(wú)其他規(guī)定時(shí),使用水資源必須獲得主管機(jī)關(guān)之許可或特許。”具體而言,德國(guó)水利法上的水權(quán)類(lèi)型主要有三種:免于許可、許可 (Erlaubnis)和特許 (Bewillgung)①參 見(jiàn)張立達(dá):《水權(quán)法制之研究》,“國(guó)立”臺(tái)北大學(xué)法律學(xué)研究所碩士論文,2003年,第106-108頁(yè);蔡登南:《我國(guó)水利法中水權(quán)之研究》,“國(guó)立”中興大學(xué)法律學(xué)研究所碩士論文,1998年,第46-56頁(yè)。。其中,許可主要是針對(duì)一般的用水案件,其是一種可撤回的同意,即水權(quán)人之用水權(quán)并無(wú)特殊保障,行政機(jī)關(guān)在任何時(shí)期,可以依合目的性裁量而廢止申請(qǐng)之水權(quán),并且無(wú)須對(duì)水權(quán)人予以補(bǔ)償。同時(shí),根據(jù)德國(guó)法律的規(guī)定,主管機(jī)關(guān)在審查取水許可申請(qǐng)時(shí),應(yīng)注意其他專(zhuān)業(yè)法規(guī)和因水權(quán)核發(fā)所影響的公共利益 (如航運(yùn)、衛(wèi)生、文化遺產(chǎn)、交通、釣魚(yú)、休閑等)。主管機(jī)關(guān)應(yīng)就核發(fā)水權(quán)所產(chǎn)生的利益,和上述相互沖突的利益進(jìn)行衡量,以決定是否核發(fā)水權(quán)。[15]50

(二)以優(yōu)先權(quán)為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)規(guī)則

在美國(guó)西部各州,由于氣候較為干旱,缺水時(shí)的水資源分配從一開(kāi)始就是水權(quán)制度的核心所在。根據(jù)優(yōu)先水權(quán)制度“時(shí)間優(yōu)先,權(quán)利優(yōu)先”的原則,專(zhuān)用權(quán)授予的日期決定了用水戶用水的優(yōu)先權(quán)。最早授予的水權(quán)擁有最高級(jí)別的權(quán)利,最晚授予的水權(quán)擁有最低級(jí)別的權(quán)利。在缺水時(shí)期,擁有高級(jí)別水權(quán)的用戶被允許引用他們所需的全部水資源,而擁有低級(jí)別水權(quán)的用戶則須限制甚至全部削減他們的引用水量。[16]

從歷史上看,優(yōu)先水權(quán)制度確立的先占原則使水資源得到充分利用,極大的促進(jìn)了西部各州經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但隨著時(shí)代的變遷,嚴(yán)格的優(yōu)先水權(quán)制度已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)社會(huì)的要求,受到了越來(lái)越多的批評(píng)?，F(xiàn)實(shí)中,西部?jī)?yōu)先水權(quán)制度“要么用水,要么失去”(use itor lose it)的規(guī)則變相地鼓勵(lì)已有用水主體多占用、引取河道中的水進(jìn)行移地利用,缺乏提高水資源利用效率的內(nèi)在動(dòng)力,難以適應(yīng)西部地區(qū)快速發(fā)展和迅猛城市化的實(shí)際需求。另一方面,經(jīng)驗(yàn)表明,對(duì)于用水者而言,嚴(yán)格執(zhí)行優(yōu)先權(quán)的成本往往是高昂而不可接受的。[17]因此,盡管優(yōu)先權(quán)規(guī)則提供了一個(gè)明確的在水資源短缺時(shí)分配風(fēng)險(xiǎn)的方案,但該規(guī)則并未得到充分的執(zhí)行。通過(guò)儲(chǔ)水以及各種正式和非正式的機(jī)制(如按照比例分擔(dān)缺水壓力),大部分灌溉者得以免受先占原則帶來(lái)的用水減少風(fēng)險(xiǎn)。[18]目前,在自然風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)上,美國(guó)西部各州都在采取措施盡量避免在實(shí)踐中適用先占優(yōu)先權(quán),可選擇的替代方法包括加強(qiáng)流域統(tǒng)一管理、更加強(qiáng)調(diào)用水戶之間的協(xié)商和談判,以彌補(bǔ)優(yōu)先權(quán)規(guī)則的缺失,更加公正、有效的對(duì)稀缺的水資源進(jìn)行分配。[19]

在人為風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)上,隨著環(huán)境保護(hù)等公共目標(biāo)的興起,如何在水資源分配中保護(hù)公共利益已成為水權(quán)制度的重要一環(huán)。由于根據(jù)優(yōu)先權(quán)規(guī)則產(chǎn)生的水權(quán)是一種私權(quán) (private rights),可以在政府管理的前提下進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)和轉(zhuǎn)移;未經(jīng)公正補(bǔ)償,政府不得廢止。②對(duì)該問(wèn)題的詳細(xì)解釋,參見(jiàn) JeremyNathan Jungreis.‘Permit’Me AnotherDrink:a Proposal for Safeguarding theWater Rights for FederalLands in the Regulated Riparian East.29 Harv.Envtl.L.Rev.2005,p376.因此,和純粹政府管理下的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)規(guī)則相比,美國(guó)西部各州發(fā)展出了具有一定獨(dú)特性的公共利益保護(hù)機(jī)制。具體而言:

1.私法機(jī)制對(duì)公共利益的保護(hù)。主要有兩類(lèi)方法:(1)確認(rèn)以保持自然徑流水量為目的的“內(nèi)徑流水權(quán)”(instream flow right),并納入水權(quán)優(yōu)先序列。內(nèi)徑流水權(quán)的確立,有法律直接規(guī)定、購(gòu)買(mǎi)或租賃原有水權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)化等方法[20]。(2)依據(jù)公共信托原則 (public trust principles),對(duì)在先水權(quán)進(jìn)行限制。這方面的典型代表是著名的Mono湖水權(quán)案。在該案中,加州最高法院支持了原告主張的審美、消遣、魚(yú)類(lèi)用水權(quán),要求水資源委員會(huì)修改原有的引水許可,對(duì)Mono湖的人類(lèi)和環(huán)境用途加以考慮。[21]根據(jù)該判決,州可以通過(guò)法院或者州水利資源委員會(huì)修改現(xiàn)存水權(quán),以確保水的使用與同時(shí)代的經(jīng)濟(jì)需要和公共利益要求趨于一致。[22]這就意味著依公共信托原則而確立的用水具有最高級(jí)別的優(yōu)先權(quán),凌駕于其他所有水權(quán)之上。

2.公法機(jī)制對(duì)公共利益的保護(hù)。主要包括:(1)在獲得許可證或進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí),由政府機(jī)關(guān)進(jìn)行公共利益審查 (public interest review)。西部各州 (科羅拉多州除外)都采取各種程序?qū)彶樯嫠疀Q策中的公共利益,有的州則直接在立法中明確規(guī)定了公共利益審查中應(yīng)考慮的因素。如阿拉斯加州在水法中規(guī)定,在決定公共利益時(shí),委員會(huì)應(yīng)考慮:a.申請(qǐng)的優(yōu)先水權(quán)帶來(lái)的效益;b.申請(qǐng)的優(yōu)先水權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效果;c.對(duì)捕魚(yú)、消遣和休閑機(jī)會(huì)的影響;d.對(duì)公共健康的影響;e.用水替代性用途的損失;f.申請(qǐng)的優(yōu)先水權(quán)對(duì)其他人帶來(lái)的害處;g.完成該占有的意愿與能力;h.對(duì)通航或公共水域的影響。①Alaska Statutes.§46.15.080(2)聯(lián)邦法律對(duì)水資源公共利益的間接保護(hù)。盡管聯(lián)邦法律在水資源管理上并未取代州的首要地位,但其實(shí)施會(huì)間接地影響到水分配和轉(zhuǎn)讓的效果。如根據(jù)《聯(lián)邦電力法》《瀕危物種法》《漁業(yè)和野生動(dòng)物協(xié)調(diào)法》的規(guī)定,在授予新許可證和對(duì)現(xiàn)有工程進(jìn)行再許可時(shí),聯(lián)邦能源管理委員會(huì)經(jīng)常要求水壩所有者在魚(yú)類(lèi)、野生動(dòng)物和其他環(huán)境目的需要時(shí),排放出一定量的水。

四、小 結(jié)

綜上,從比較法功能分析的角度觀之,水資源利益分配規(guī)則和風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)規(guī)則共同構(gòu)成了水權(quán)的制度體系。借助這一理論框架,我們即可對(duì)表面上紛繁復(fù)雜的各國(guó)水權(quán)法律制度進(jìn)行提煉并總結(jié)出不同的法律調(diào)整模式,進(jìn)而明確水權(quán)法律制度的內(nèi)在規(guī)律及其發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)本文歸納的“利益分配—風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)”理論框架,可以對(duì)我國(guó)現(xiàn)有水權(quán)制度進(jìn)行初步的分析:(1)在水資源利益分配上,基本遵循行政主導(dǎo)的方式,通過(guò)“國(guó)家——行政區(qū)域——用水戶”的結(jié)構(gòu),根據(jù)行政區(qū)劃層層分配可用水量,已經(jīng)初步完成了初始水權(quán)分配,但生活基本用水的法律位階較低,沒(méi)有將生活基本用水的權(quán)利上升到公民基本權(quán)利的高度加以保護(hù),僅僅只是免于許可,這顯然不符合國(guó)際上日益重視“水人權(quán)”的發(fā)展趨勢(shì);(2)在水資源風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)方面,目前我國(guó)亦采取行政主導(dǎo)的模式。根據(jù)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的規(guī)定,在特殊情況導(dǎo)致用水不足時(shí),行政機(jī)關(guān)可以對(duì)取水單位或者個(gè)人的年度取水量予以限制。2009年2月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)抗旱條例》更是強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)用水風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)力。這和傳統(tǒng)大陸法系國(guó)家水權(quán)制度的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)規(guī)則較為相似,具有歷史的合理性。但從現(xiàn)實(shí)看,這種方式也不可避免的造成了我國(guó)水權(quán)制度缺乏安全性,《水法》及其相關(guān)法規(guī)在用水被限制后如何補(bǔ)償方面也缺乏明確規(guī)定,未能體現(xiàn)取水權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利 (準(zhǔn)物權(quán))屬性,這無(wú)疑是一較大的制度缺陷。限于篇幅,對(duì)于我國(guó)水權(quán)制度缺陷及完善的詳細(xì)論述,擬另文完成。

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Abstract:Under the background ofworld climate change,each country is faced with problem of water shortage. In accordance with the“functionalprinciple”of comparative law study,there are two basic questionsofwater rights:the problem of benefit distribution and risk burden.So the rule of benefit distribution and risk burden constitutes the institution system ofwater rights.In virtue of this theory frame,we can take further research on water rights.

Key words:water rights;the rule of benefit distribution;the rule of risk burden;the comparative law

(責(zé)任編輯 陶舒亞)

The Comparative Law Analysis on Water Rights Institution—Centered by“Functional Principle”

CHEN Hai-song
(Zhejiang Agricultural and Forestry University Environm ental Legal and Social Developement Research Center,L in'an 311300,China)

DF466

A

1009-1505(2011)02-0019-07

2010-12-09

浙江省高等學(xué)校優(yōu)秀青年教師資助項(xiàng)目(2010)

陳海嵩,男,湖北武漢人,浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境法治與社會(huì)發(fā)展研究中心講師,法學(xué)博士,主要從事環(huán)境資源法、公法學(xué)研究。