⊙ 駐江西省民政廳紀(jì)檢組監(jiān)察室

建立民政資金、民政項目流程和加強預(yù)警監(jiān)督的構(gòu)想

⊙ 駐江西省民政廳紀(jì)檢組監(jiān)察室

為有效解決當(dāng)前江西省民政資金、民政項目管理不規(guī)范、程序不統(tǒng)一、操作不一致的問題，增強從事民政資金、民政項目管理人員的約束力和自律意識，健全內(nèi)部外部監(jiān)督機制，建立民政資金、民政項目流程和加強預(yù)警監(jiān)督工作，顯得尤為重要。

根據(jù)全省基層民政的創(chuàng)新及有效做法，在規(guī)范民政資金、民政項目管理上，在加強民政資金預(yù)警監(jiān)督上，本文提出對崗位的防控監(jiān)督方法，提出開展自查和監(jiān)督檢查的方法，從而推進全省民政資金、民政項目管理的制度化和規(guī)范化。

一、建立民政專項資金、民政項目流程和加強預(yù)警監(jiān)督的必要性

（一）民政資金的內(nèi)涵

1.本文所稱民政專項資金是指中央下?lián)艿模?、市兩級預(yù)算安排的，縣（市、區(qū)）政府配套的，專門用于保障困難群體、優(yōu)撫群體和特殊群體生活的資金。主要包括：自然災(zāi)害救濟款、撫恤補助資金、義務(wù)兵家庭優(yōu)待金、退役士兵自謀職業(yè)補助金（含待安置期間生活補助費）、城鄉(xiāng)居民最低生活保障金、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金、農(nóng)村五保供養(yǎng)資金、困難群眾臨時救助資金、社會福利資金、福利彩票公益金、社會捐贈資金等。

2.本文所稱民政項目是指民政各個領(lǐng)域新建、改（擴）建的基礎(chǔ)設(shè)施項目。主要包括：救災(zāi)儲備倉庫、優(yōu)撫事業(yè)單位設(shè)施、社會福利服務(wù)設(shè)施、社會事務(wù)管理設(shè)施、民政公共服務(wù)設(shè)施和社會公益事業(yè)設(shè)施的建設(shè)等。

民政專項資金和民政項目資金統(tǒng)稱民政資金。

（二）建立民政專項資金、民政項目流程和加強預(yù)警監(jiān)督的必要性

1.民政資金大幅度增長。近年來，中央和地方各級政府加強了對民政民生工程的投入，民政事業(yè)費支出大幅增長。據(jù)不完全統(tǒng)計，全省2009年與2007年相比，民政事業(yè)費實際支出增長了55.8%（57.22億比36.72億）。如自然災(zāi)害救濟款增長131%（4.19億比1.81億），撫恤補助資金增長28%（6億比4.7億），城市居民最低生活保障金增長70%（18.26億比10.72億），農(nóng)村居民最低生活保障金增長165%（11.29億比4.26億），城市醫(yī)療救助資金增長109%（4.39億比2.1億），農(nóng)村醫(yī)療救助資金增長80%（4.63億比2.56億），社會福利費增長57%（0.77億比0.49億）。同時，中央、省和地方各級財政安排大量資金（主要包括中央擴大內(nèi)需資金，星光計劃、藍天計劃扶持資金、福利彩票公益金、社會捐贈贊助資金等）用于民政項目的新、改（擴）建，無論在項目數(shù)量還是在項目規(guī)模上均呈逐年增加的態(tài)勢。

2.民政資金運行情況總體良好，但一些地方還存在以下幾個方面的問題：一是民政資金運行的程序和操作流程不夠健全、不夠規(guī)范；二是民政資金使用透明度不理想；三是少數(shù)民政項目“重建設(shè)、輕管理”導(dǎo)致資金使用效益不高；四是個別民政干部職工違規(guī)違紀(jì)甚至違法現(xiàn)象仍有發(fā)生；五是有效的預(yù)警監(jiān)督制度和措施尚未健全，權(quán)力制約力度不大。

3.管好、用好民政資金已成當(dāng)務(wù)之急。民政專項資金的大幅增長，民政項目在民政各個領(lǐng)域的實施，給各級民政部門帶來了機遇和挑戰(zhàn)。機遇：中央和地方各級政府對民政民生工程的高度重視；黨和政府對人民群眾的深切關(guān)懷；為保障民生、維護民利、落實民權(quán)提供了保證；為加快民政事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件；民政為民的地位和作用更加突出。挑戰(zhàn)：黨和政府賦予各級民政的責(zé)任更加重大；人民群眾對民政的期待更高；民政職業(yè)的風(fēng)險系數(shù)在提升，公正、合理、規(guī)范、陽光地使用民政資金，既是各級黨委政府對民政的要求，更是人民群眾的呼聲；民政資金是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)?？傊?，機遇和挑戰(zhàn)并存。因此，在新時期加強民政資金的管理和監(jiān)督，是民政為民的本質(zhì)要求，是民政事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的需要，是各級民政部門的基本職責(zé)，同時也是加強各級民政部門黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的主要任務(wù)。

二、建立民政專項資金流程和民政項目資金流程

建立民政資金發(fā)放和使用流程，指導(dǎo)基層單位按程序運作，對于規(guī)范民政資金的走向，避免發(fā)放和使用漏洞，對于準(zhǔn)確地篩選民政資金享受對象，避免有失公平的現(xiàn)象發(fā)生，對于確保民政資金的?？顚Ｓ煤捅阌诒O(jiān)督檢查，都有積極的作用。根據(jù)江西省實際，本文從建立民政專項資金、民政項目資金運行機制上，提出具體操作辦法。

（一）民政專項資金流程

分兩塊設(shè)置，在全省縣級建立并推行。一塊是民政專項資金發(fā)放流程；一塊是動態(tài)管理對象資金發(fā)放流程。

1.民政專項資金發(fā)放流程。

基本程序：在接到上級財政、民政部門下達撥款指標(biāo)文件后，縣民政局根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）救助補助情況提出分配方案，縣財政局將發(fā)放清冊和資金撥付到鄉(xiāng)財政所，鄉(xiāng)財政所與鄉(xiāng)民政所核對發(fā)放清冊后，農(nóng)村信用聯(lián)社憑鄉(xiāng)財政所、鄉(xiāng)民政所提供的發(fā)放清冊，將資金打入享受對象“一卡通”個人存折。

2.動態(tài)管理對象確定流程。動態(tài)管理對象主要指城鄉(xiāng)低保戶，要先確定救助享受對象和救助標(biāo)準(zhǔn)，才能發(fā)放救助資金。為了準(zhǔn)確、合理地確定救助對象，要建立低保申請、評議、審核、公示流程：

基本程序：村（居）民提交申請書并提供相關(guān)材料→入戶調(diào)查→村（居）委會評議→填表辦理相關(guān)手續(xù)→鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）評議并張榜公示→報縣（市、區(qū)）民政局審批。

（二）民政項目資金流程

在全省民政項目實施中推行民政項目資金使用流程。

基本程序：本級財政部門收到上級財政、民政撥款文件，存入預(yù)算外資金專戶，項目單位提供相關(guān)立項建設(shè)文件，請財政部門將資金撥入項目單位基建專戶，項目單位嚴(yán)格執(zhí)行基建合同，按工程進度付款，付款前，必須經(jīng)工程監(jiān)理、基建領(lǐng)導(dǎo)小組、基建監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組審核簽字并公示后付款（憑正式發(fā)票），基建項目竣工后，項目單位預(yù)留3%的工程質(zhì)量保證金，待工程驗收并將問題整改到位、工程結(jié)算后付清工程款。使用國家資金建設(shè)的項目，要形成資金使用情況的審計報告。

三、加強對民政資金的預(yù)警監(jiān)督

為有效提高民政資金管理運行的安全性、規(guī)范性，最大限度地提高資金使用效果，最大限度地防范職務(wù)風(fēng)險和職務(wù)犯罪，最大限度地實現(xiàn)好、維護好困難群體、特殊群體和優(yōu)撫群體的基本權(quán)益，促進社會公平，維護社會穩(wěn)定，增進社會和諧。各級民政部門應(yīng)當(dāng)以黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作為抓手，貫徹落實《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》、《江西省行政效能監(jiān)察辦法》和民政部有關(guān)規(guī)定，切實加強各項民政資金的監(jiān)督管理，打造“陽光民政”，實現(xiàn)民政事業(yè)健康發(fā)展和民政干部健康成長的目標(biāo)。

（一）加強內(nèi)部防控監(jiān)督

在各級民政機關(guān)開展腐敗風(fēng)險預(yù)警防控工作。圍繞民政專項資金和民政項目管理的重點崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，運用教育、制度、監(jiān)督等有效措施，以查找、建制、監(jiān)控為重點，把腐敗風(fēng)險查到點，懲防體系建到崗，實現(xiàn)腐敗風(fēng)險的前置處理和有效預(yù)防，形成責(zé)任明確、程序嚴(yán)密、運行有效、管理嚴(yán)格的防控工作機制。

1.按照“對照崗位職責(zé)——梳理崗位職權(quán)——找準(zhǔn)腐敗風(fēng)險——確定風(fēng)險等級——公示接受建議”的步驟，查找以下五類風(fēng)險及其表現(xiàn)形式：

（1）思想道德風(fēng)險。查找因放松政治理論學(xué)習(xí)和世界觀改造，權(quán)力觀、政績觀、利益觀不正確等，可能造成權(quán)力失控和行為失范等腐敗風(fēng)險；

（2）崗位職責(zé)風(fēng)險。查找指因工作崗位的特殊性，在崗人員不履行或不正確履行職責(zé)，可能造成權(quán)力失控和行為失范等腐敗風(fēng)險；

（3）業(yè)務(wù)流程風(fēng)險。查找因工作業(yè)務(wù)流程不規(guī)范，可能造成權(quán)力失控和行為失范等腐敗風(fēng)險；

（4）制度機制風(fēng)險。查找因制度機制缺失或不健全、自由裁量空間較大、缺乏有效制約監(jiān)督，可能造成權(quán)力失控和行為失范等腐敗風(fēng)險；

（5）外部環(huán)境風(fēng)險。查找因行業(yè)“潛規(guī)則”、生活圈和社交圈對個人的不利影響，可能造成權(quán)力失控和行為失范等腐敗風(fēng)險。

2.對照查找出來的腐敗風(fēng)險，分別制訂《腐敗風(fēng)險點查找和防控措施表》（自查）和《腐敗風(fēng)險點等級確定和防控措施備案表》（審核），做好審查備案。

3.針對確定的腐敗風(fēng)險點，采取有效措施，進行前期預(yù)防、中期監(jiān)控和后期處置。同時，建立風(fēng)險預(yù)警處置機制，對不按規(guī)定落實風(fēng)險防控措施的個人視情節(jié)給予提醒警示，對整改不到位、導(dǎo)致管轄范圍內(nèi)發(fā)生違法違紀(jì)案件的責(zé)任人進行責(zé)任追究。

（二）建立健全民政項目資金績效評價體系

建立科學(xué)合理的民政項目資金績效考評體系，提高資金使用效益，最大限度發(fā)揮民政資金在解決人民群眾生活困難上的作用。強化對在建民政項目的統(tǒng)籌管理，建立民政項目庫，對當(dāng)前民政各個領(lǐng)域新建、改（擴）建的基礎(chǔ)設(shè)施項目進行摸底匯總，掌握工程進度項目信息，構(gòu)筑績效評價基礎(chǔ)。強化考評結(jié)果的約束作用，制定考核評估表，實行動態(tài)管理，落實糾偏防錯和責(zé)任追究，并根據(jù)績效考評結(jié)果，將此作為一項重要指標(biāo)，列入省廳對各地市的年度考評。

（三）開展民政專項資金和工程項目資金的自查和監(jiān)督檢查

認(rèn)真貫徹執(zhí)行《江西省民政專項資金和重大項目巡查辦法（試行）》（贛民發(fā)〔2009〕11號文件），明確自查和監(jiān)督檢查的重點內(nèi)容：民政資金、項目分配和審批是否科學(xué)、合理，理由和依據(jù)是否充分，是否經(jīng)集體研究決定；分配方案和審批流程是否按要求運行，程序是否到位；資金和項目實施監(jiān)管制度是否健全，落實是否到位；財經(jīng)紀(jì)律、廉政規(guī)定是否落實；資金撥付發(fā)放手續(xù)是否規(guī)范、完備，賬款、賬表、賬冊、賬卡、賬物等是否相符；查驗資金落實末端，是否及時、足額發(fā)放；項目完成是否保質(zhì)保量等。主要采取自查和監(jiān)督檢查兩種辦法。

1.自查。按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)“的原則，由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、業(yè)務(wù)部門具體管，每年對民政專項資金管理使用情況開展一次以上自查，全面客觀地反映資金運行情況，對資金管理使用中存在的問題采取相應(yīng)措施，進行自查自糾，自查情況要形成書面報告，報上一級民政部門。

2.監(jiān)督檢查。主要包括三個方面：

（1）開展民政專項資金和工程項目資金的執(zhí)法監(jiān)察。每年選擇2至3類民政資金列入執(zhí)法監(jiān)察項目，由各級紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭，組織財政、審計、民政等部門參加，對上年度民政專項資金管理使用情況進行執(zhí)法監(jiān)察，對違規(guī)違紀(jì)問題和存在的不足提出執(zhí)法監(jiān)察建議書，責(zé)令相關(guān)單位限期處理和糾正。

（2）開展交叉檢查。省廳每年選擇2~3項民政專項資金和投資300萬元以上的工程項目，由廳紀(jì)檢監(jiān)察牽頭，組織計財、審計、相關(guān)業(yè)務(wù)處，抽調(diào)各設(shè)區(qū)市紀(jì)檢監(jiān)察和財務(wù)人員，對全省各設(shè)區(qū)市所轄縣（市、區(qū)）開展1~2次交叉檢查，采取順查和倒查、明查與暗訪、核賬與核物相結(jié)合的方式進行，通過沿資金流向逐級順查、直接深入基層農(nóng)戶和居民反向倒查，發(fā)現(xiàn)問題。交叉檢查情況形成報告并及時反饋各設(shè)區(qū)市。對交叉檢查的限期整改情況，要及時上報省廳紀(jì)檢組監(jiān)察室。各設(shè)區(qū)市民政局也要采取上述方法，每年組織1~2次對縣（市、區(qū)）民政專項資金和工程項目的交叉檢查。

（3）開展專項治理，有重點地糾正和解決問題。堅決執(zhí)行省委、省政府和各級黨委、政府的決策部署，深入扎實地開展民生領(lǐng)域民政突出問題的專項治理，做到組織領(lǐng)導(dǎo)落實，工作責(zé)任落實，實施方案落實，工作程序到位，解決和糾正問題到位，切實把群眾反映強烈的問題解決好，促進民政資金操作制度化、程序化，管理規(guī)范化，結(jié)果公開化。

（4）開展內(nèi)審。對各級民政部門直屬單位每年開展一次財務(wù)審計，對直屬單位的工程建設(shè)項目開展跟蹤審計。