⊙ 趙凌云

分類培育發(fā)展社會(huì)組織的對(duì)策研究
——以北京市東城區(qū)為例

⊙ 趙凌云

黨的十七大報(bào)告首次把社會(huì)組織放到全面推進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)“四位一體”的高度進(jìn)行全面而系統(tǒng)的論述。我們要重視社會(huì)組織的作用，發(fā)揮社會(huì)組織的活力，但同時(shí)對(duì)于不同類型的社會(huì)組織要采取不同的扶持發(fā)展策略。對(duì)于那些有利于社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的社會(huì)組織要大力扶持發(fā)展,對(duì)于可能會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)組織要制定相應(yīng)法律予以規(guī)范和限制?；诖耍疚囊员本┦袞|城區(qū)社會(huì)組織為例，結(jié)合東城區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，根據(jù)社會(huì)組織的性質(zhì)和功能來分類，研究不同類型社會(huì)組織的地位和作用，以不同的對(duì)策促進(jìn)不同類型社會(huì)組織的發(fā)展。

一、社會(huì)組織的概念

十六屆六中全會(huì)決定中首次使用了“社會(huì)組織”這個(gè)詞，在十七大報(bào)告中得到進(jìn)一步確認(rèn)，社會(huì)組織是對(duì)傳統(tǒng)的“非政府組織”、“非營利組織”、“第三部門”或“民間組織”等概念的進(jìn)一步提煉和超越?？梢詫⑸鐣?huì)組織定義為：不以營利為目的、主要開展公益性或互益性活動(dòng)、獨(dú)立于黨政體系之外的正式的組織。具有不同程度的非政府性、非營利性、自治性、組織性和公益性等。

本文所研究的社會(huì)組織由兩部分組成：一部分是那些按照現(xiàn)行法規(guī)，在民政部門登記注冊、獲得社會(huì)團(tuán)體或者相應(yīng)法人地位的社會(huì)組織，主要包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)三類。其共同特性是：得到政府認(rèn)可、具有較嚴(yán)格的組織性和明確的法律地位。另一部分是那些在街道或者社區(qū)備案的“社區(qū)社會(huì)組織”，“社區(qū)社會(huì)組織”一詞是2006年之后出現(xiàn)的，目前在我國沒有統(tǒng)一的定義。

二、東城區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題

截至2010年4月，東城區(qū)正式注冊登記的社會(huì)組織共369家，其中社會(huì)團(tuán)體130家，民辦非企業(yè)單位239家；社區(qū)社會(huì)組織1465家，參加人數(shù)55083人，主要包含興趣愛好類、公益慈善類、自治管理類和生活服務(wù)類等社區(qū)社會(huì)組織。

這些社會(huì)組織分布在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等各個(gè)領(lǐng)域，在滿足社區(qū)居民日益增長的物質(zhì)文化和精神文化需要、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、參與社區(qū)治理，溝通政府與民間社會(huì)等方面發(fā)揮了重要作用。但是，與當(dāng)前社會(huì)建設(shè)發(fā)展的需要，尤其是加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的要求還存在很大差距，主要表現(xiàn)在：規(guī)模偏小，能力偏弱，資源匱乏，作用功能發(fā)揮不充分；制度不完善，活動(dòng)不規(guī)范，公信力較差，影響力有待提高；結(jié)構(gòu)不合理，發(fā)展不均衡，官辦色彩較濃等。在社會(huì)組織管理方面存在著雙重管理體制限制社會(huì)組織發(fā)展、社會(huì)組織成立門檻過高、政府監(jiān)管很難到位、培育發(fā)展機(jī)制不夠健全等問題。這些問題不利于社會(huì)組織的健康發(fā)展，也阻礙了社會(huì)組織服務(wù)功能以及參與社會(huì)建設(shè)與管理作用的發(fā)揮。

三、社會(huì)組織的分類

目前，我國對(duì)社會(huì)組織還沒有明確的分類標(biāo)準(zhǔn)，常見的分類標(biāo)準(zhǔn)有法律地位，組織性質(zhì)和機(jī)制，活動(dòng)領(lǐng)域，活動(dòng)范圍等。本文立足東城區(qū)社會(huì)組織實(shí)際情況，通過對(duì)現(xiàn)有社會(huì)組織的分析研究，以社會(huì)組織性質(zhì)和功能為標(biāo)準(zhǔn)，把東城區(qū)社會(huì)組織分為互益型社會(huì)組織和公益型社會(huì)組織兩大類型，并對(duì)重點(diǎn)扶持的公益型社會(huì)組織進(jìn)行比較具體、細(xì)化的分類。

（一）互益型社會(huì)組織

這類社會(huì)組織的服務(wù)對(duì)象主要是組織內(nèi)部成員，強(qiáng)調(diào)受益群體的特定性。它們存在于社會(huì)生活的各個(gè)方面，比較集中的是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域。存在于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的互益型組織主要是通常所說的行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、職業(yè)團(tuán)體、工會(huì)等，存在于社會(huì)領(lǐng)域里的互益型組織主要是社會(huì)性團(tuán)體，如各種學(xué)會(huì)、興趣團(tuán)體等，也涵蓋了興趣愛好類社區(qū)社會(huì)組織。

（二）公益型社會(huì)組織

公益型社會(huì)組織主要是提供公共服務(wù)，以社會(huì)困難群體或者全社會(huì)為服務(wù)對(duì)象，受益群體是社會(huì)上不特定的多數(shù)人群。為了科學(xué)分析這類社會(huì)組織，我們將其分為傳統(tǒng)公益社會(huì)組織和新公益社會(huì)組織兩類。

1. 傳統(tǒng)公益社會(huì)組織

主要是指依法成立的、從事公益事業(yè)的，不以營利為目的的教育機(jī)構(gòu)、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共文化機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共體育機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等。東城區(qū)傳統(tǒng)公益社會(huì)組織有224家，涉及民辦教育、醫(yī)療、職業(yè)技能培訓(xùn)等方面，多數(shù)為民辦非企業(yè)單位。

2. 新公益社會(huì)組織

新公益社會(huì)組織是相對(duì)于傳統(tǒng)公益社會(huì)組織而言的，主要指在環(huán)境保護(hù)、扶貧開發(fā)、初級(jí)衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、社區(qū)服務(wù)、慈善救助等領(lǐng)域提供各種公益服務(wù)的社會(huì)組織，也包括那些開展與公益服務(wù)相關(guān)的資源動(dòng)員活動(dòng)，能強(qiáng)化其他社會(huì)組織機(jī)構(gòu)能力建設(shè)方面的社會(huì)組織。目前東城區(qū)這類社會(huì)組織數(shù)量比較少，只有31家。根據(jù)新公益社會(huì)組織的定義，它主要包含支持性公益組織和直接提供服務(wù)的公益組織兩大類。

四、分類培育和扶持社會(huì)組織的對(duì)策

（一）嚴(yán)格規(guī)范管理互益型社會(huì)組織

由于多數(shù)互益型社會(huì)組織官辦色彩較濃,對(duì)政府依賴性很強(qiáng),為會(huì)員和社會(huì)服務(wù)的意識(shí)不強(qiáng),協(xié)調(diào)組織內(nèi)整體利益的能力不強(qiáng),主動(dòng)服務(wù)和自律機(jī)制遠(yuǎn)未形成。因此，要盡力減少這類社會(huì)組織的行政化色彩，使其與黨政機(jī)關(guān)在辦公、人、財(cái)、物方面實(shí)行脫鉤，保障其應(yīng)有的民間性、獨(dú)立性和自主性，真正實(shí)現(xiàn)“政社分離”。這也對(duì)政府部門提出要求，正確認(rèn)識(shí)自身與社會(huì)組織的關(guān)系，真正把社會(huì)組織視為“第三部門”，徹底割斷社會(huì)組織與政府權(quán)力部門的“天然紐帶”。構(gòu)建和發(fā)展與社會(huì)組織之間互動(dòng)合作、相互依存、相互補(bǔ)充、相得益彰的關(guān)系。就東城區(qū)現(xiàn)有互益型社會(huì)組織而言，對(duì)于那些還有能力承擔(dān)政府部門剝離的職能的組織，尤其是圍繞本區(qū)新興產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)，培育和發(fā)展那些按照市場化原則規(guī)范運(yùn)作的行業(yè)協(xié)會(huì)，要推進(jìn)其改革與發(fā)展，加快“政社分開”的步伐，加強(qiáng)其自身建設(shè)，給予一定的資金支持，使其在培育發(fā)展社會(huì)組織的大環(huán)境下逐漸恢復(fù)組織功能，并嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)和政策進(jìn)行管理。對(duì)于此類型社會(huì)組織所包含的興趣愛好類社區(qū)社會(huì)組織應(yīng)予以放開，適當(dāng)引導(dǎo)，并創(chuàng)造較為寬松的活動(dòng)與發(fā)展環(huán)境。

（二）重點(diǎn)培育發(fā)展公益型社會(huì)組織

公益型社會(huì)組織的興起為政府轉(zhuǎn)變公益職能、企業(yè)進(jìn)入公益事業(yè)、個(gè)人參與公益服務(wù)提供了新的契機(jī)。但是，公益型社會(huì)組織作為社會(huì)組織的重要組成部分，發(fā)展遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)有的水平。東城區(qū)新公益社會(huì)組織數(shù)量非常少，嚴(yán)重影響了社會(huì)發(fā)展的步伐，因此必須重點(diǎn)培育發(fā)展此類社會(huì)組織。

1. 扶持發(fā)展慈善公益類社會(huì)組織

慈善公益類社會(huì)組織是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的助推器，在弘揚(yáng)精神文明、服務(wù)社會(huì)大眾、調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著不可替代的作用，是需要政府采取有效措施鼓勵(lì)和積極扶持發(fā)展的組織。要以群眾需求為導(dǎo)向，制定發(fā)展公益慈善類社會(huì)組織的規(guī)劃，切實(shí)幫助解決其發(fā)展中存在的問題。

2. 積極發(fā)展“孵化器”型社會(huì)組織

“孵化器”型社會(huì)組織主要是為社會(huì)組織提供各種便利條件，對(duì)成立初期的公益類社會(huì)組織給予啟動(dòng)資金、優(yōu)惠政策等方面的支持，降低其日常運(yùn)行成本，加快社會(huì)組織的發(fā)展。東城區(qū)社會(huì)組織指導(dǎo)服務(wù)中心正在充分發(fā)揮其社會(huì)組織“孵化器”的作用，在這里側(cè)重要積極發(fā)展的主要是指具有“孵化器”作用的社會(huì)組織。東城區(qū)主要依托東城區(qū)社會(huì)組織指導(dǎo)服務(wù)中心，從東城區(qū)社會(huì)發(fā)展和社區(qū)居民需要入手，培育發(fā)展社會(huì)組織“孵化器”。通過優(yōu)惠政策、資金、活動(dòng)場地等多方面、多途徑給予扶持。

3. 倡導(dǎo)、培育公益類社區(qū)社會(huì)組織

社區(qū)社會(huì)組織在擴(kuò)大社區(qū)基層民主，拓展社區(qū)服務(wù)，擴(kuò)大就業(yè)渠道，整合社區(qū)資源，活躍社區(qū)文化，豐富業(yè)余生活，提高社區(qū)居民參與水平，化解社會(huì)矛盾，營造和諧環(huán)境等方面都發(fā)揮著舉足輕重的作用。但在當(dāng)前環(huán)境下，社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展及其作用還不夠。公益類社區(qū)社會(huì)組織的服務(wù)規(guī)模、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)質(zhì)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社區(qū)發(fā)展的需要。因此，要大力倡導(dǎo)、培育公益類社區(qū)社會(huì)組織。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)施政府購買公共服務(wù)

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)政府的職能是服務(wù)，而不是“掌舵”。政府日益重要的角色是幫助公民表達(dá)并滿足他們共同的利益需求，而不是試圖通過控制或“掌舵”使社會(huì)朝著新的方向發(fā)展。政府應(yīng)當(dāng)與私營及非營利組織一起，為社區(qū)所面臨的問題尋找解決辦法。政府的很多公共服務(wù)工作可以交給民間和社會(huì)組織這類的第三部門從服務(wù)著手。因此，應(yīng)加快政府職能轉(zhuǎn)變，明確轉(zhuǎn)移職能的范圍、事項(xiàng),為社會(huì)組織發(fā)展提供更有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容和更大的空間。

（四）完善社會(huì)組織監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)組織自身發(fā)展

首先，引入績效評(píng)估方法，建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。政府可以通過部門審計(jì)、工作考核和績效評(píng)估等手段，對(duì)社會(huì)組織加強(qiáng)監(jiān)管，以確保其健康運(yùn)行，發(fā)揮組織作用。不過，由于社會(huì)組織的民間性和非營利性，與政府和企業(yè)的財(cái)務(wù)制度有著許多不同之處，如利潤核算、報(bào)表項(xiàng)目、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，因而建立和完善社會(huì)組織獨(dú)立的財(cái)務(wù)和審計(jì)制度，是加強(qiáng)對(duì)其進(jìn)行績效評(píng)估的前提。同時(shí)改進(jìn)傳統(tǒng)的績效評(píng)估指標(biāo)體系，通過增加公平的指標(biāo)，優(yōu)化傳統(tǒng)的指標(biāo)體系，從而保證社會(huì)組織在提高公共物品供給質(zhì)量和效率的同時(shí)，也維護(hù)好社會(huì)的公平與正義。這也對(duì)作為監(jiān)督主體的政府提出要求，必須提高政府監(jiān)管人員的素質(zhì)，優(yōu)化監(jiān)管人員結(jié)構(gòu)，建立良好的信用基礎(chǔ)，使績效評(píng)估更有說服力。

其次，加強(qiáng)自律誠信建設(shè)，完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。自律、誠信是社會(huì)組織的生存基礎(chǔ)。社會(huì)組織必須通過有效的服務(wù)爭取政府的政策支持、企業(yè)的財(cái)力支持和社會(huì)的道義支持，在此基礎(chǔ)上才能夠獲得持續(xù)發(fā)展所需要的資金和吸引人才。要真正實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，必須建立內(nèi)部自律機(jī)制。不僅如此，第三部門的自我規(guī)制可以避免國家的過分介入，借助其自身的專業(yè)知識(shí)、信息、經(jīng)驗(yàn)和判斷，從而有效地執(zhí)行國家政策，降低規(guī)制成本。社會(huì)組織加強(qiáng)自律建設(shè)的重要體現(xiàn)就是建立合理有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。一是內(nèi)部監(jiān)督規(guī)范的建立，二是內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。當(dāng)然，加強(qiáng)社會(huì)組織自律誠信建設(shè)離不開政府的支持。具體而言就是社會(huì)組織管理部門通過制定誠信公約、發(fā)布誠信倡議等方式在社會(huì)組織中廣泛開展誠信教育,逐步形成以追求誠信為核心的社會(huì)組織文化；建立社會(huì)組織誠信建設(shè)體系信息平臺(tái)，為社會(huì)組織公開信息提供平臺(tái)。同時(shí),進(jìn)行社會(huì)期望值和社會(huì)組織公信度調(diào)查并綜合整理,定期向社會(huì)公布；逐步建立科學(xué)、公正、規(guī)范、權(quán)威的社會(huì)組織誠信評(píng)估指標(biāo)體系,并通過第三方對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行誠信評(píng)估。

（作者系北京市東城區(qū)民政局局長）