專家解讀：民主不只是投一兩天票

2010年10月28日，第十一屆全國人大常委會第十七次會議表決通過了修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》。因為事關農(nóng)村基層民主，所以這部法律備受關注。

那么，新法案中到底有哪些進步？中國青年報記者日前獨家專訪了北京大學法學院王錫鋅教授，解讀這一新法案。

新法案是邁了一小步

中國青年報：您對新審議通過的《村民委員會組織法》能否有一個總體上的評價？如果說是基層民主的進步，能稱之為邁了“一小步”或“一大步”嗎？

王錫鋅：其實我們現(xiàn)在實踐中群眾反映最大的問題，是民主選舉權利到底怎么得到充分的落實。其中，最核心的是基層的民主管理權，因為選舉只是一兩天的事情，而日常管理每天都進行。選出村委會不一定由村委會進行管理，依然可以在全村范圍進行民主管理。

新修訂的法案在民主管理的落實上還是沒有得到完全保證，所以我認為它還是一小步。通過小步的前進，最后匯集成一大步。

中國青年報：為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村規(guī)民約的指導監(jiān)督，新修訂法案增加了規(guī)定：村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產(chǎn)權利的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正。在您看來，加強政府的“指導監(jiān)督”，是有助于村民自治還是形成了干涉？

王錫鋅：村民自治中存在兩個極端，除了村民的自治權被黨支部、村委會架空之外，還存在另一種極端，即多數(shù)村民對少數(shù)村民權益的侵害。

在我國，特別是在南方，一些村子里存在很大的宗族勢力，或分成大姓小姓、先來后到等很多群體，很多村還有村規(guī)民約。如果說是少數(shù)服從多數(shù)的民主原則，的確是多數(shù)人同意的，但這些決定可能嚴重侵害了少數(shù)人利益。比如內(nèi)蒙古有的地方在分配土地收益時，就是把村民劃分為四等，不同的等級分的錢不一樣多?；鶎舆€有不少這樣的村規(guī)民約。

這些從形式上看是民主自治的產(chǎn)物，但它可能會涉及到村民的一些基本權利，比如人身權、民主權和財產(chǎn)權。自治是有界限的，當公民自治與憲法和法律等賦予公民的基本權利相抵觸的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干涉、糾正是必要的。當然了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的糾正必須依法進行，否則就構成了違法行為，村民也可以去起訴。

“設置監(jiān)督機構是比較重要的小進步”

中國青年報：修訂后的新法案中增加了村應當建立村務監(jiān)督委員會或者其他形式的監(jiān)督機構、完善了民主評議等內(nèi)容，您認為與修訂前相比，在基層增設更多機構是一種進步嗎？

王錫鋅：從制度上說，各種各樣的監(jiān)督機構是民主管理中最重要的組成部分之一，民主的效果如何，只能靠監(jiān)督。特別是對各種財政管理、涉及到利害關系的事務信息的公開進行監(jiān)督，這是非常重要的，尤其是財務。

村民代表會議不是常設機構，所以，我認為設置監(jiān)督機構是比較重要的小進步。新法寫入了“應當”，“應當”是必須有的意思，以前沒有“應當”。

中國青年報：一個村需要設這么多機構嗎？是否會出現(xiàn)機構扯皮、浪費資源的情況？

王錫鋅：不會，這些監(jiān)督機構，村民有參與和監(jiān)督的熱情，因為事情都是與他們的利益密切相關的。這種機構并不會消耗太多的資源，更多的時候是幾個村民付出了，但是更多的村民能夠獲得更大的利益。

今年夏天，我一直在美國考察基層治理，我受到的沖擊非常大。即使一個很小的鎮(zhèn)，幾乎所有的居民都是顧問，大家都來參與到各方面的監(jiān)督中，分得很細，有各種各樣的委員會，工作的全部是志愿者，大家都來做監(jiān)督。所以，不能讓監(jiān)督機構官化，而是要草根化。

為什么他們沒工資也愿意參與呢？他們參與監(jiān)督是為了自己的利益。

從經(jīng)濟學上說，如果他們不參與，將會受到更大的利益損害。如果目前我國的村民沒興趣參與，我們就要告訴他們這一點。

可以說，只有這種“過程中的參與”和“社會的監(jiān)督”連成一片，我們所說的民主管理才有可能得到落實。

中國青年報：我們了解到，目前基層有許多財政“空殼”村，干部提出沒有錢，基層民主無事可議。對此您如何看？

王錫鋅：空殼村在貧困地區(qū)比較多，甚至許多村因為“空殼”而合并，這是城市化進程中造成的問題。民主管理的目的除了公共生活的意義外，還是指向利益的。利益越多，參與需求越強烈。所以空殼村的民主參與積極性會下降，而經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)就有參與熱情高的村。

沒錢和沒事情可議是兩回事兒。日常無事可議，不是永遠無事可議?；鶎庸芾聿皇敲刻齑蠹叶既プ咝问?，而是無事不議，有事則議。

如何界定賄選仍需細化

中國青年報：各地在選舉實踐中普遍反映，對村委會選舉中的賄選的界定是個難點，主要原因是村委會組織法相關規(guī)定太原則，缺少具體的處罰規(guī)定，如果基層政府不處理，群眾就只剩下信訪、越級上訪一條路。您對此怎么看？

王錫鋅：這里存在技術性的規(guī)則問題：如何界定賄選？現(xiàn)在難處理的不是直接花錢拉幫結派買選票，而是競選時承諾“我當選之后給你什么”，這算不算賄選？現(xiàn)在不好界定。這是個游戲規(guī)則問題。法律處罰，得講清楚游戲規(guī)則怎么玩。村民自治不能變成有錢人的游戲，不能變成資源和權力買賣的游戲。

解決辦法有兩個：一個是村民需要提高對自身民主權利的認識，要讓他們意識到權利的珍貴，要讓他們行使權利。否則他們會想：“投票有什么意義？不如有人給我點好處我就把票給他吧！”看起來是村民不重視民主，實際上可能是選舉還是有形式化的嫌疑。

另一個方法，需要對村民選舉規(guī)則進行非常具體的、具有操作性的細化，對于禁止的情況有具體的說明。

中國青年報：您認為新修訂的法案對此還是不夠細化嗎？

王錫鋅：當然。具體的選舉操作規(guī)則，我覺得是應該出臺的。

中國青年報：新修訂法案要求候選人“德才兼?zhèn)洹保捍迕駪崦罟胤?、品行良好、公道正派、熱心公益的村民為候選人。但這也被批評為太空泛，很難實際操作，您認為呢？

王錫鋅：對“德”這一塊，法律只能做指導性、提倡性的規(guī)定，不應該是硬性的要求。抽象的隱患就是給評價者留出了很大的裁量空間，比較主觀和隨意。村民提名，有人會以這些標準排除村民提出的候選人，但村民的眼睛是雪亮的，他們的選擇辦法就是選票，所以不應該做硬性的規(guī)定。

用“直接的民主”破解村“兩委”關系難題

中國青年報：在基層組織中，村委會和村黨支部的關系缺乏法律界定已是長期存在的弊病。您認為新法案在這方面規(guī)定上有無進步？有學者認為村“兩委”關系是當下農(nóng)村問題的核心，您怎樣看？

王錫鋅：嚴格說來，新法的修訂根本沒有解決農(nóng)村“兩委”關系問題，這實際上依然在法律框架之外。按黨政分開原則，在基層黨支部和村委會的任務應該是明確分工的，包括黨組織在內(nèi)的任何組織都不能干涉村民自治。

村委會和黨支部的關系在實踐中有兩種交錯：第一種，村委會主任就是支書，作為村委會主任主要聽村民的，做支書要聽上級黨組織的，角色會發(fā)生分離。第二種，村委會主任是黨員，黨支部做了決定可以從組織原則上要求作為黨員的村委會主任。黨支部如果操縱村委會決定，《村委會組織法》就被架空了。一些地方基層出現(xiàn)村“兩委”亂象，是角色定位不清楚的表現(xiàn)。

因此，村一級黨支部在處理組織關系、村委會關系上到底應該有哪些原則，這還是未來需要進一步出臺明確的。

中國青年報：實踐中，我們看到部分農(nóng)村建立了“兩委”之外的村民“議事會”等組織。成員由村民按比例選舉產(chǎn)生，在決定村級建設的財政撥款如何使用上取代村兩委，實行了全村公開民主提案、表決、公示，從而避免村兩委產(chǎn)生腐敗。您認為這類民主嘗試，是否在新法的修訂中有所反映？它是否是破解基層村兩委弊端的一種路徑？

王錫鋅：村有三級權力：全村村民會議、村民代表會議、村委會。其中最重要的應該是村民會議，其次是村民代表會議，最后才是村委會。

一些地方搞的議事會小組，毫無疑問都是村民自我管理的重要形式，只要在《村委會組織法》框架內(nèi)，都是合法的。所以，村民的議事會議的存在完全沒問題。

其實它并不是新東西，但我們還把它看成創(chuàng)新，主要有兩個原因。第一是，村民代表會議被架空，平時一直不召集。第二是因為村“兩委”班子成員太多了，代表中有很多村委會組成人員，這些人太多了開會也沒用。

所以基層的這些做法是對原來村民代表大會功能消退的積極反應：“既然原來的組織不管用，我就只能搞出新的?！?/p>

從長遠來看，基層民主管理將是基層民主的核心。由村民代表甚至村民全體會議來討論，這種直接的民主將是未來破解“兩委”權力集中、權力濫用的比較好的途徑。

(轉載自2010年11月3日《人民網(wǎng)》)