◎ 許天福 曾小聰

法制版 用法說法

加強(qiáng)基層民政執(zhí)法工作探析
——以廈門市為例

◎ 許天福 曾小聰

改革開放以來，隨著依法治國戰(zhàn)略的逐步實(shí)施、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日漸成熟,各級(jí)政府都強(qiáng)調(diào)要建設(shè)法治政府，嚴(yán)格依法行政。民政部門是政府的重要組成部門，擔(dān)負(fù)著保障民生、落實(shí)民權(quán)、維護(hù)民利的重要職責(zé)，加強(qiáng)民政執(zhí)法工作是建設(shè)法治民政、維護(hù)人民群眾的基本生活權(quán)益和民主政治權(quán)利題中之義。本文結(jié)合廈門市民政工作的實(shí)際，對(duì)加強(qiáng)基層民政執(zhí)法工作做簡(jiǎn)單探析。

一、民政執(zhí)法工作基本情況

（一）民政執(zhí)法依據(jù)。2006年，廈門市民政局組織開展行政執(zhí)法依據(jù)梳理，經(jīng)核定，共有執(zhí)法依據(jù)81件。2008年，民政部出臺(tái)《救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法》，同時(shí)廢止《救災(zāi)捐贈(zèng)管理暫行辦法》。2010年12月，民政部先后頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》（民政部令第37號(hào)）、《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》（民政部令第39號(hào)）、《光榮院管理辦法》（民政部令第40號(hào)），廢止《災(zāi)情統(tǒng)計(jì)、核定、報(bào)告暫行辦法》（民救發(fā)〔1997〕8號(hào)）；至此，廈門市民政局共有執(zhí)法依據(jù)84件。此外，2007年，市政府出臺(tái)《廈門市市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)管理辦法》（廈門市政府令第129號(hào)），并確定婚姻介紹中介組織由市民政局履行行業(yè)行政主管部門職責(zé)。民政執(zhí)法依據(jù)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是數(shù)量多。在同級(jí)政府組成部門中，民政部門的執(zhí)法依據(jù)數(shù)量位居前列；二是層次廣。包含了法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)章等多個(gè)層次的執(zhí)法依據(jù)體系；三是涉及的法律部門多。包括憲法（一般不作為直接的執(zhí)法依據(jù)，但是行政執(zhí)法原理、理念的重要依據(jù)）、行政法、民法商法、社會(huì)法等。

（二）民政行政職權(quán)。截至2010年8月，廈門市民政局共清理確定行政職權(quán)143項(xiàng)。其中：行政許可5項(xiàng)、行政處罰52項(xiàng)、行政強(qiáng)制10項(xiàng)、行政裁決1項(xiàng)、行政確認(rèn)5項(xiàng)、行政給付9項(xiàng)、行政監(jiān)督檢查29項(xiàng)、行政事業(yè)性收費(fèi)3項(xiàng)、其他行政行為29項(xiàng)。區(qū)民政局的行政職權(quán)數(shù)量大致相當(dāng)，行政職權(quán)結(jié)構(gòu)略有不同。總的來說，基層民政部門行使的行政職權(quán)數(shù)量繁多，職權(quán)種類齊全。

（三）民政執(zhí)法力量。目前，廈門市、區(qū)民政局均無專門的法制工作機(jī)構(gòu)，也無專職法制工作人員和專門的執(zhí)法工作隊(duì)伍，主要由辦公室（或綜合科室）指導(dǎo)協(xié)調(diào)法制工作，由各業(yè)務(wù)處（科）室自行開展執(zhí)法工作。市民政局共有公務(wù)員編制53人，其中持有行政執(zhí)法證的7人；各區(qū)民政局公務(wù)員編制13~25人，區(qū)民政局持有行政執(zhí)法證的公務(wù)員一般在1~9人，有的區(qū)民政局因人員調(diào)動(dòng)或執(zhí)法證到期未及時(shí)重新注冊(cè)等情況造成無人持證。

（四）民政執(zhí)法開展情況。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，廈門市、區(qū)民政局2010年度實(shí)施行政許可100多件次，主要集中在社會(huì)組織（分支機(jī)構(gòu)）成立（設(shè)立）、注銷、變更；行政給付近40萬件次，主要集中在最低生活保障對(duì)象生活救助、重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象定期補(bǔ)助、流浪乞討人員救助等；行政監(jiān)督檢查2000多件次，主要集中在對(duì)社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位的年檢以及各類專項(xiàng)資金使用管理的監(jiān)督檢查等；其他行政行為7萬余件，主要集中在樓、門牌審核安裝和道路居民點(diǎn)命（更）名等；行政處罰、行政強(qiáng)制等基本沒有實(shí)施。

二、民政執(zhí)法工作存在的問題及原因分析

（一）存在問題：

1.部分民政執(zhí)法工作缺位。廈門市、區(qū)民政部門在行政許可、行政給付等賦權(quán)性行政執(zhí)法方面開展的較多，年均近40萬件次。但行政處罰、行政強(qiáng)制等侵益性行政執(zhí)法卻幾乎沒有開展，對(duì)民政行政相對(duì)人違法違規(guī)情形存在不作為的現(xiàn)象。

2.行政執(zhí)法結(jié)構(gòu)不合理。廈門市民政局共有行政監(jiān)督檢查職權(quán)29項(xiàng)，但開展的監(jiān)督檢查多集中于社會(huì)組織年度檢查和少數(shù)專項(xiàng)資金使用管理情況的監(jiān)督檢查。日常監(jiān)督檢查機(jī)制尚不健全，監(jiān)督檢查工作不到位。

3.行政執(zhí)法缺乏規(guī)范性。一是執(zhí)法步驟、環(huán)節(jié)和時(shí)限等不明確。市、區(qū)民政部門雖然都清理了行政職權(quán)，并配套制定了行政職權(quán)流程圖，但相當(dāng)一部分的流程圖還比較粗糙；二是具體行政執(zhí)法過程不規(guī)范。執(zhí)法行為需有兩人以上持證作業(yè)，并履行立案、調(diào)查、告知、聽證、決定等程序，但在平時(shí)執(zhí)法過程存在未按相關(guān)規(guī)定程序辦理和執(zhí)法具有隨意性的現(xiàn)象；三是執(zhí)法案卷和法律文書不規(guī)范。大多數(shù)民政執(zhí)法行為沒有統(tǒng)一規(guī)定的案卷歸檔辦法，導(dǎo)致民政執(zhí)法案卷歸檔標(biāo)準(zhǔn)與要求不統(tǒng)一。此外，在實(shí)施行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等時(shí)，存在以紅頭文件代替專用法律文書的情形。

4.執(zhí)法體制有瑕疵?；鶎用裾?zhí)法主要由各處（科）室負(fù)責(zé)各自承辦的民政業(yè)務(wù)，在具體民政執(zhí)法過程中，往往由業(yè)務(wù)處（科）室全程負(fù)責(zé)并開展調(diào)查、決定、執(zhí)行工作，存在裁判員兼運(yùn)動(dòng)員的現(xiàn)象，影響了民政執(zhí)法的公正性和權(quán)威性。

（二）原因分析

1.執(zhí)法依據(jù)適用中存在的問題較多。一是執(zhí)法依據(jù)缺失，如在實(shí)施社會(huì)救濟(jì)、發(fā)展社會(huì)救助、弘揚(yáng)慈善等方面，缺少《社會(huì)救濟(jì)法》、《社會(huì)救助法》、《慈善法》等法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定，導(dǎo)致這些業(yè)務(wù)工作中無法可依；二是執(zhí)法依據(jù)可操作性弱，部分涉及執(zhí)法的民政執(zhí)法依據(jù)的具體條款，規(guī)定不明確、不具體，缺乏硬性要求和可操作性，執(zhí)法工作較難開展；三是執(zhí)法依據(jù)滯后，部分民政執(zhí)法依據(jù)的相關(guān)規(guī)定與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不適應(yīng)，沒有及時(shí)修訂或廢止，導(dǎo)致適用依據(jù)錯(cuò)誤或無所適用。

2.執(zhí)法程序不清晰。國家層面未出臺(tái)《行政程序法》，除行政許可、行政處罰等行政執(zhí)法行為有較明晰的執(zhí)法程序規(guī)定外，其他各類民政行政執(zhí)法行為的程序規(guī)定少數(shù)散見于各法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件，大部分的行政執(zhí)法行為沒有程序性規(guī)定。

3.執(zhí)法力量薄弱。一是沒有專門的法制工作機(jī)構(gòu)?；鶎用裾?zhí)法類別繁多，執(zhí)法規(guī)律尚在摸索中，沒有專門的法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌指導(dǎo)，執(zhí)法工作顯得無序、無力；二是執(zhí)法人手緊張。基層民政執(zhí)法任務(wù)繁重，年均實(shí)施執(zhí)法業(yè)務(wù)數(shù)十萬件次，但專門執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法人員欠缺，導(dǎo)致基層民政執(zhí)法顧此失彼；三是執(zhí)法經(jīng)費(fèi)和執(zhí)法裝備無保障。無專門的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)預(yù)算，執(zhí)法所必需的交通通信裝備和照相、攝像、錄音等調(diào)查取證設(shè)備也較缺乏，行政執(zhí)法工作不符合規(guī)范要求。

4.執(zhí)法技術(shù)手段落后。長期以來，民政部門執(zhí)法主要依靠群眾的辦法和經(jīng)驗(yàn)判斷的辦法。如在低保對(duì)象審核中，低保家庭的收入情況主要依靠自己申報(bào)、村（居）審核、群眾監(jiān)督的辦法；在婚姻登記中，對(duì)當(dāng)事人是否有行為能力主要靠經(jīng)驗(yàn)判斷等等，在分析判斷和鑒定工作上容易造成人為誤差。

5.執(zhí)法人員素質(zhì)有待提高。有的民政執(zhí)法人員對(duì)法治民政認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)行政執(zhí)法業(yè)務(wù)不熟悉，對(duì)嚴(yán)格執(zhí)法尤其是處罰和強(qiáng)制方面有畏難情緒，綜合法律素養(yǎng)不高，與當(dāng)前全面推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的要求相比還有較大的差距。

三、加強(qiáng)民政執(zhí)法工作的思路與對(duì)策

（一）健全民政執(zhí)法體系。民政立法是建設(shè)法治民政的根本和前提。如果民政法律法規(guī)不健全、不配套，民政執(zhí)法工作將是無本之源、無水之木。民政部、省及有立法權(quán)的市的民政部門要科學(xué)做好立法規(guī)劃、編制立法計(jì)劃，大力推進(jìn)民政法律法規(guī)規(guī)章的立、改、廢工作，推進(jìn)建立和完善民政法規(guī)規(guī)章制度體系，對(duì)缺乏執(zhí)法依據(jù)的民政業(yè)務(wù)要抓緊制定，對(duì)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相符的執(zhí)法依據(jù)要抓緊修改，在立法技術(shù)上，要加強(qiáng)法律法規(guī)規(guī)章的可執(zhí)行性。要建立健全規(guī)范性文件備案審查制度。出臺(tái)涉及民政對(duì)象權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件需經(jīng)法制部門審核。建立民政法律法規(guī)規(guī)章以及規(guī)范性文件基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)對(duì)法規(guī)規(guī)章實(shí)施效果評(píng)估，實(shí)現(xiàn)民政執(zhí)法依據(jù)動(dòng)態(tài)管理、定期清理機(jī)制。

（二）加強(qiáng)行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。一是職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化。在建立民政法律法規(guī)規(guī)章以及規(guī)范性文件基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，要做好行政職權(quán)清理確認(rèn)工作，梳理職權(quán)清單，對(duì)存在的行政職權(quán)及其名稱實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化清理；二是流程標(biāo)準(zhǔn)化。要將執(zhí)法主體、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法行為、執(zhí)法處（科）室進(jìn)行編碼，建立和完善行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制及其他各類等執(zhí)法行為的運(yùn)行流程，編制民政行政執(zhí)法指南，完善執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法流程、明確執(zhí)法步驟、環(huán)節(jié)和時(shí)限等；三是裁量標(biāo)準(zhǔn)化。繼續(xù)做好規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作，探索規(guī)范行政許可等其他行政行為自由裁量權(quán)工作，確保同案同法律后果；四是案卷標(biāo)準(zhǔn)化。要建立健全執(zhí)法案卷歸檔管理制度，不斷加強(qiáng)執(zhí)法案卷評(píng)查，對(duì)同類的行政執(zhí)法行為要有相同的案卷歸檔標(biāo)準(zhǔn)。

（三）加強(qiáng)民政執(zhí)法力量。民政部門要切實(shí)加強(qiáng)民政法制工作機(jī)構(gòu)和工作隊(duì)伍建設(shè)，積極改變民政部門無法制機(jī)構(gòu)、無專職法制工作人員的局面。在現(xiàn)基礎(chǔ)上，可積極整合內(nèi)部執(zhí)法力量，探索建設(shè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一實(shí)施行政處罰、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法機(jī)制；要加大行政執(zhí)法投入，行政執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)列入部門預(yù)算，重視行政執(zhí)法設(shè)備添置，配強(qiáng)配齊交通通信裝備和照相、攝像、錄音等執(zhí)法設(shè)備，統(tǒng)一行政執(zhí)法人員著裝，增強(qiáng)執(zhí)法人員辨識(shí)度，增強(qiáng)執(zhí)法權(quán)威性；要加大培訓(xùn)力度，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員的法律知識(shí)培訓(xùn)和對(duì)本部門專門法律知識(shí)輪訓(xùn)，及時(shí)組織新法新規(guī)的專題培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。

（四）理順行政執(zhí)法內(nèi)部程序。基層民政行政執(zhí)法主要是由業(yè)務(wù)處（科）室負(fù)責(zé)調(diào)查、建議，經(jīng)局決定后，再由該業(yè)務(wù)處（科）室具體執(zhí)行的模式。這種模式往往容易帶有主觀傾向，造成行政執(zhí)法的偏差，引起行政爭(zhēng)議和糾紛。應(yīng)探索民政執(zhí)法尤其在行政處罰、行政強(qiáng)制等侵益性行政執(zhí)法方面，實(shí)行調(diào)查、決定、執(zhí)行分離的模式，確保行政執(zhí)法的公平公正。

（四）提高執(zhí)法能力水平。民政部門要加強(qiáng)努力提高行政執(zhí)法的科學(xué)性，加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)。如，在困難群眾生活救助中推動(dòng)建立家庭收入查詢系統(tǒng)，在流浪乞討人員救助中建立身份識(shí)別系統(tǒng)，在婚姻、收養(yǎng)登記中要建立全國聯(lián)網(wǎng)的信息系統(tǒng)等等；創(chuàng)新行政執(zhí)法手段。如，在移風(fēng)易俗的行政執(zhí)法中引入柔性執(zhí)法手段，運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政合同等行政行為，引導(dǎo)行政相對(duì)人自覺遵守民政法律法規(guī)規(guī)章，自覺履行責(zé)任義務(wù)，減小行政執(zhí)法的阻力。

（五）落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。依法界定民政部門的執(zhí)法職權(quán)與職責(zé)，完善職權(quán)與職責(zé)相統(tǒng)一的權(quán)責(zé)體系，責(zé)任到處（科）室，責(zé)任到人。落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，建立健全《行政執(zhí)法責(zé)任制管理規(guī)定》、《行政執(zhí)法程序規(guī)定》、《行政執(zhí)法評(píng)議考核制度》、《行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度》、《行政執(zhí)法公示制度》、《行政執(zhí)法責(zé)任追究制度》等內(nèi)部管理和執(zhí)法監(jiān)督制度。對(duì)行政不作為、行政亂作為，違法實(shí)施行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政行為，導(dǎo)致發(fā)生嚴(yán)重違法行政案件，造成重大社會(huì)影響的，要依法追究相關(guān)責(zé)任人和領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

（六）營造良好執(zhí)法環(huán)境。要注重平時(shí)的法制宣傳，將法制宣傳教育與民政依法行政相結(jié)合，積極開展內(nèi)容豐富、形式多樣的民政法制宣傳活動(dòng)，重點(diǎn)做好與人民群眾切實(shí)利益密切相關(guān)的法律法規(guī)的宣傳工作，加強(qiáng)依法維權(quán)的宣傳教育，引導(dǎo)民政對(duì)象依法表達(dá)自己的利益訴求；要理順行政執(zhí)法救濟(jì)渠道。提高準(zhǔn)確適用法律、法規(guī)的能力，厘清行政復(fù)議內(nèi)部流程，依法公正辦理行政復(fù)議案件，維護(hù)行政復(fù)議申請(qǐng)人的合法權(quán)益。作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人或行政訴訟被告時(shí)，要依法做好答辯應(yīng)訴工作，自覺履行行政復(fù)議決定和行政判決和裁定。

福建省廈門市民政局）