□ 袁達(dá)毅

2010年3月14日,第十一屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議對(duì)第二部選舉法進(jìn)行了第五次修正。城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,是這次修正的最大亮點(diǎn)。此前,在我國縣級(jí)以上各級(jí)人大代表選舉中,城鄉(xiāng)按不同人口比例分配代表名額、選舉人大代表。這次修正取消了城鄉(xiāng)人口差別,實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)人口選舉權(quán)的平等。那么,為什么現(xiàn)在才規(guī)定城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表?現(xiàn)在取消城鄉(xiāng)人口差別是否合適?如何認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)按不同人口比例選舉人大代表的歷史?怎樣進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和理解我國選舉權(quán)的平等性?這些既是重大的理論問題,又是重大的歷史和現(xiàn)實(shí)問題。本文擬就這些問題談?wù)勛约旱囊恍┛捶ā?/p>

一、城鄉(xiāng)按相同比例選舉人大代表符合我國社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和立法前瞻性要求

黨的十七大報(bào)告建議“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”,而選舉法修正案的規(guī)定是一步到位,這是否超前了?這是一個(gè)需要認(rèn)真回答的問題。本人認(rèn)為,從我國社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和立法的前瞻性看,現(xiàn)在規(guī)定城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,是符合實(shí)際的。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.符合我國城鄉(xiāng)人口構(gòu)成發(fā)展變化的基本趨勢(shì)。從1953年以來的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看,我國城鎮(zhèn)人口呈逐步增加趨勢(shì),特別是自2001年以來,城鎮(zhèn)人口的增加速度很快,城鎮(zhèn)人口占全國人口的比例由2001年的37.7%增加到2008年的45.7%,8年間增加了8個(gè)百分點(diǎn)[1],平均每年增加1個(gè)百分點(diǎn)。按照這樣的發(fā)展變化趨勢(shì),到2012年,我國城鄉(xiāng)人口基本上可以持平。在這種情況下,采取一步到位的辦法,是符合實(shí)際的,也是可行的,與十七大報(bào)告中的建議并不矛盾。2006年,我國城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋壤秊?3.9%,城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口數(shù)量還有一定差距,在這種情況下,中央建議“逐步實(shí)行”,而不是一步到位,為最終解決城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表問題留有余地,也是符合當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況的。

2.符合農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展變化的基本趨勢(shì)。改革開放以來,農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大的變化:一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多元化,形成了集體經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)、集體與民營(yíng)合作經(jīng)濟(jì)、中外合作經(jīng)濟(jì)等多種經(jīng)濟(jì)成分并存的局面。二是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化,形成了農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等多種產(chǎn)業(yè)并存的局面。僅就農(nóng)業(yè)而言,隨著農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展,出現(xiàn)了設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)并存的局面。三是農(nóng)村人口就業(yè)形式多元化,農(nóng)民除了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外,還可以在農(nóng)村的其他行業(yè)和城鎮(zhèn)的各種行業(yè)中就業(yè),形成了就業(yè)途徑和就業(yè)方式的多元化狀態(tài)。四是農(nóng)村社會(huì)階層多元化,出現(xiàn)了農(nóng)民、農(nóng)村集體和民營(yíng)企業(yè)工人、個(gè)體工商業(yè)者、進(jìn)城務(wù)工人員(農(nóng)民工)、企業(yè)管理人員、私營(yíng)企業(yè)主并存的局面。農(nóng)業(yè)戶籍人口中,并不完全是真正務(wù)農(nóng)的農(nóng)民,出現(xiàn)了各種新的社會(huì)階層。今天的農(nóng)民,與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的農(nóng)民相比,已發(fā)生了很大的變化,農(nóng)民與市場(chǎng)、農(nóng)民與城市、農(nóng)民與農(nóng)民之間的聯(lián)系日益密切,農(nóng)民不再是一個(gè)麻袋里裝著的一個(gè)個(gè)孤零零的“馬鈴薯”。

以上四個(gè)方面的發(fā)展變化,可以說是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展變化的基本趨勢(shì)。在這種情況下,把農(nóng)業(yè)人口完全作為農(nóng)民來對(duì)待,城鄉(xiāng)按不同人口比例分配人大代表名額,已不適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展變化趨勢(shì)的基本要求。

3.符合戶籍制度改革的基本趨勢(shì)。近幾年來,我國戶籍制度改革的步伐加快,趨勢(shì)明顯,這就是突破城鄉(xiāng)分割的二元管理體制,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化管理的戶籍制度。一些省市已經(jīng)取消了城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分,實(shí)行一體化管理。在沒有實(shí)行一體化管理的省、自治區(qū)和直轄市,也正在向城鄉(xiāng)戶籍管理一體化方向改革:一是在部分地區(qū)率先實(shí)行城鄉(xiāng)戶籍一體化管理,積累經(jīng)驗(yàn);二是正在逐步剝離附著在戶籍上的福利待遇,逐步消除因戶籍導(dǎo)致的福利待遇不均衡狀況;三是在推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)過程中,根據(jù)十七大報(bào)告精神大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的投入,提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平,縮小城鄉(xiāng)差別;四是從某些方面著手,如醫(yī)療救助、勞動(dòng)就業(yè)等,實(shí)行城鄉(xiāng)一體化管理?？梢钥隙?這些措施和辦法,對(duì)于從全局上推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍管理一體化來說,已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)揮積極作用。從以上情況看,城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,符合城鄉(xiāng)戶籍制度改革的基本趨勢(shì)。

這里需要特別指出的是,在已經(jīng)實(shí)行戶籍管理一體化的地方,在選舉中重新區(qū)分城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口,按不同比例分配代表名額,已明顯落后于現(xiàn)實(shí)的要求,不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施,調(diào)動(dòng)全體公民參與的積極性和創(chuàng)造性,促進(jìn)社會(huì)和諧與全面進(jìn)步,推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)。

4.符合農(nóng)村人口素質(zhì)發(fā)展變化的基本趨勢(shì)。新中國成立后,隨著社會(huì)主義建設(shè)的全面發(fā)展,物質(zhì)文化生活水平的逐步提高,我國人口的身體素質(zhì)和文化素質(zhì)都有了很大的提高。對(duì)于農(nóng)村人口來說,除了身體素質(zhì)外,文化素質(zhì)有了很大提高,思想觀念也發(fā)生了很大變化。

從人口的文化素質(zhì)看,建國初期人口的文盲率很高,雖然經(jīng)過多年的掃盲教育,但到1964年第二次人口普查時(shí),人口的文盲率仍然處于較高水平,達(dá)到33.58%。十一屆三中全會(huì)以來,人口文盲率下降速度很快,到2000年第五次人口普查時(shí),文盲率下降至6.72%。[2](P11)按城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口分別統(tǒng)計(jì),城鎮(zhèn)人口文盲率為4.04%,農(nóng)村人口文盲率為8.25%。2000年至今,又經(jīng)過了9年,相信全國人口的文盲率還會(huì)有所下降。此外,1990年代以來,隨著教育事業(yè)的發(fā)展,受過高等和中等教育的人口大幅增加,我國人口的文化素質(zhì)正在向更高層次發(fā)展。

隨著人口文化素質(zhì)的提高和信息技術(shù)的發(fā)展,以及城鄉(xiāng)人口流動(dòng)和交往空間的逐步擴(kuò)大,農(nóng)民獲取知識(shí)和信息的途徑日漸增多,能力逐步提高。此外,經(jīng)過多次城鄉(xiāng)基層組織和人大代表直接選舉,農(nóng)民的平等意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)逐步增強(qiáng),依法行使民主權(quán)利的能力逐步提高?？梢哉f,我國農(nóng)村人口的綜合素質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了很大的變化,并形成了向更高層次發(fā)展的基本趨勢(shì)。城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,符合我國農(nóng)村人口素質(zhì)的基本狀況和發(fā)展趨勢(shì)。

5.符合立法前瞻性的基本要求。法律是由國家制定并以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的社會(huì)規(guī)范。保持法律的相對(duì)穩(wěn)定性,有利于增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)的法律意識(shí),維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。所謂法律的相對(duì)穩(wěn)定性,是指法律的內(nèi)容在一定時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定,避免頻繁的修改變動(dòng)。這就要求在立法上既要注重法律的適應(yīng)性,又要考慮到法律的前瞻性,以適應(yīng)某一特定時(shí)期內(nèi)社會(huì)發(fā)展的客觀需要。這對(duì)于憲法和憲法性法律來說,顯得尤其重要。選舉法是憲法性法律,選舉立法既要從實(shí)際出發(fā),又要考慮到社會(huì)發(fā)展變化的基本趨勢(shì),使法律的內(nèi)容符合社會(huì)發(fā)展變化的實(shí)際需要,保持法律的相對(duì)穩(wěn)定性,避免頻繁修改變動(dòng)。

從縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表直接選舉的實(shí)際情況看,2004年對(duì)選舉法進(jìn)行修改后,2005年至2007年,全國各地完成了縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表選舉。根據(jù)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大的任期,下屆選舉將在2010年至2012年之間進(jìn)行。從上文所述的“四個(gè)基本趨勢(shì)”看,到下屆選舉時(shí),城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,基本上符合我國城鄉(xiāng)人口變化和社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的實(shí)際情況。從間接選舉的情況看,也是如此。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,一步到位,徹底解決了城鄉(xiāng)人口選舉權(quán)的平等問題,有利于保證選舉法中關(guān)于代表名額分配條款的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

二、如何看待城鄉(xiāng)按不同人口比例分配代表名額的歷史?

在縣以上各級(jí)人大代表名額分配中,城鄉(xiāng)人口按不同比例分配,始于1953年制定的第一部選舉法。1953年選舉法規(guī)定,在全國人大代表名額分配中,“各省應(yīng)選全國人民代表大會(huì)代表的名額,按人口每80萬人選代表1人。人口特少的省,代表名額不得少于3人?！爸醒胫陛犑泻腿丝谠?0萬以上的省轄工業(yè)市應(yīng)選全國人民代表大會(huì)代表的名額,按人口每10萬人選代表1人?！盵3](P105)人們通常根據(jù)這一規(guī)定,認(rèn)為1953年選舉法規(guī)定,在全國人大代表名額分配中,農(nóng)村和城鎮(zhèn)人口的比例為8∶1。①其實(shí)這種說法是不準(zhǔn)確的,因?yàn)樵诟魇　鞍疵?0萬人選代表1人”的人口中,還包含了50萬以下非省轄工業(yè)市以及省域內(nèi)的其他城鎮(zhèn)人口。因此,不能簡(jiǎn)單地把這一分配比例看作是農(nóng)村和城鎮(zhèn)人口的分配比例。此外,第一部選舉法對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人大代表名額的分配比例,作了彈性較大的規(guī)定。1979年制定的第二部選舉法,在第一部選舉法的基礎(chǔ)上,對(duì)縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)代表名額的分配比例作了規(guī)定:在全國人大代表名額分配中,明確規(guī)定農(nóng)村和城鎮(zhèn)人口的分配比例為8∶1;省級(jí)的分配比例為5∶1;縣級(jí)的配比例為4∶1;“直轄市、市、市轄區(qū)的農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù),應(yīng)多于市區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)。”[3](P124)1995年對(duì)第二部選舉法進(jìn)行了第3次修改,將全國和省級(jí)人大代表名額的分配比例調(diào)整為 4∶1。[4](PP16-17)

從上文可以看出,從城鄉(xiāng)人口的分配比例看,農(nóng)村和城鎮(zhèn)人口的選舉權(quán)是不平等的。那么,選舉法為什么要做出這樣明顯不平等的規(guī)定呢?鄧小平在《關(guān)于〈中華人民共和國全國人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法〉草案的說明》中,對(duì)這個(gè)問題作了十分明確的回答。他說:“選舉法草案還規(guī)定了全國及地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表的名額及代表的產(chǎn)生,均以一定人口的比例為基礎(chǔ)。同時(shí)草案又適當(dāng)?shù)卣疹櫫说貐^(qū)和單位,所以在城市與鄉(xiāng)村間,在漢族與少數(shù)民族間,都作了不同比例的規(guī)定。這些在選舉上不同比例的規(guī)定,就某種方面來說,是不完全平等的,但是只有這樣規(guī)定,才能真實(shí)地反映我國的現(xiàn)實(shí)生活,才能使全國各民族各階層在各級(jí)人民代表大會(huì)中有與其地位相當(dāng)?shù)拇?所以它不但是很合理的,而且是我們過渡到更為平等和完全平等的選舉所完全必需的?！盵3](P108)

我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家,人民民主專政是“各革命階級(jí)聯(lián)合專政”,[5](P638)在國家政治生活中,工人階級(jí)是領(lǐng)導(dǎo)階級(jí),農(nóng)民階級(jí)是工人階級(jí)盟友,其他各革命階級(jí)和階層是團(tuán)結(jié)和聯(lián)合的對(duì)象。在城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诒壤艿偷那闆r下,這一現(xiàn)實(shí)決定了在縣級(jí)以上各級(jí)人大代表選舉中,城鄉(xiāng)不能按相同人口比例選舉人大代表。

工人階級(jí)作為領(lǐng)導(dǎo)階級(jí),在縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)中,應(yīng)當(dāng)占有與其領(lǐng)導(dǎo)地位相應(yīng)的比例,以保證領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮。1953年,我國城鎮(zhèn)人口僅占全國總?cè)丝诘?3.26%,[2](P1)此后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi),城鎮(zhèn)人口在全國總?cè)丝谥兴嫉谋壤?仍然處于較低水平。城鄉(xiāng)按一定人口比例選舉人大代表,有利于保證和發(fā)揮工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)作用。這一點(diǎn),鄧小平在選舉法草案說明中講得十分清楚:“城市是政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心,是工人階級(jí)所在,是工業(yè)所在,這種城市和鄉(xiāng)村應(yīng)選代表的不同人口比例的規(guī)定,正是反映著工人階級(jí)對(duì)于國家的領(lǐng)導(dǎo)作用,同時(shí)標(biāo)志著我們國家工業(yè)化的發(fā)展方向。因此,這樣規(guī)定是完全符合于我們國家的政治制度和實(shí)際情況的,是完全必要的和完全正確的。”[3](P110)

農(nóng)民階級(jí)是工人階級(jí)的盟友,工農(nóng)聯(lián)盟是人民民主政權(quán)的階級(jí)基礎(chǔ),在縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)中,如果城鄉(xiāng)按相同人口比例分配代表名額,勢(shì)必造成各級(jí)人民代表大會(huì)中農(nóng)民代表過多,大大超過領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)所占的代表人數(shù),這不利于保證和發(fā)揮工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)作用。我國是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的人民民主政權(quán),而不是農(nóng)民政權(quán),為了保證人民民主政權(quán)的先進(jìn)性,在縣級(jí)以上各級(jí)人大代表選舉中,城鄉(xiāng)按不同人口比例選舉人大代表,適當(dāng)減少農(nóng)民代表的數(shù)量,是十分必要的。

其他擁護(hù)社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)的階級(jí)和階層,如民族資產(chǎn)階級(jí)、城市小資產(chǎn)階級(jí)、各社會(huì)階層和國外僑胞,都是人民民主政權(quán)團(tuán)結(jié)的對(duì)象,在國家政治生活中應(yīng)當(dāng)有其相應(yīng)的地位。因此,在縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)中,特別是在省和全國人民代表大會(huì)中,除了工人階級(jí)和農(nóng)民階級(jí)的代表外,還應(yīng)當(dāng)有其他各革命階級(jí)和社會(huì)階層的代表。城鎮(zhèn)是其他階級(jí)和社會(huì)階層人口及其代表人物比較集中的地方,如果城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,由于城鎮(zhèn)的代表名額很少,很難照顧到這些階級(jí)和階層的參政要求。

我國人民代表大會(huì)制度實(shí)行的是“一院制”,為了便于聽取各方面的意見,反映各方面的要求,調(diào)動(dòng)各方面的積極性,在縣級(jí)以上各級(jí)人大代表名額分配中,要求充分考慮代表的廣泛性,盡可能照顧到各地區(qū)、各民族、各階級(jí)和各階層的參政要求,最大限度地保障和實(shí)現(xiàn)政治上的平等。如果完全按人口分配代表名額,在城鄉(xiāng)人口懸殊過大的情況下,不利于照顧方方面面,保障各地區(qū)、各民族、各階級(jí)和各階層在國家政權(quán)生活中享有平等的參與權(quán);不利于廣泛地聽取意見,集中民意民智,調(diào)動(dòng)各方面的積極性。

三、如何看待代表名額分配中的選舉權(quán)平等問題?

選舉權(quán)和被選舉權(quán)是公民最基本的政治權(quán)利。選舉權(quán)平等,是政治平等的一個(gè)重要方面,也是政治文明的一個(gè)重要表現(xiàn)。保障和促進(jìn)選舉權(quán)平等,是政治文明建設(shè)的基本要求。對(duì)于選舉權(quán)的平等性問題,應(yīng)當(dāng)放在政治平等的視閾中進(jìn)行觀察和分析。這樣我們就會(huì)看到,觀察和分析選舉權(quán)平等的視角是多方面的,從一個(gè)角度看是平等的,從另一角度看就不一定是平等的,需要把各種因素綜合起來考慮。

選舉法修正案對(duì)于代表名額分配制度的調(diào)整,就是從政治平等的要求出發(fā),綜合考慮各種因素的結(jié)果。根據(jù)修正案的規(guī)定,全國和地方各級(jí)人大代表名額,按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則,以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配。其特點(diǎn)是“三保障一照顧”。

1.保障公民都享有平等的選舉權(quán)。這次修改,根據(jù)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治文化發(fā)展的實(shí)際狀況和基本趨勢(shì),規(guī)定城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,結(jié)束了自1953年以來城鄉(xiāng)按不同人口比例選舉人大代表的歷史,保障公民享有平等的選舉權(quán),充分體現(xiàn)了人人平等。這是黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主政權(quán)根據(jù)時(shí)代發(fā)展變化的客觀要求,兌現(xiàn)當(dāng)初的政治承諾,采用“更為完備的選舉制度”,“過渡到更為平等和完全平等的選舉”的具體體現(xiàn)。它有利于進(jìn)一步激發(fā)全體公民的主人翁意識(shí),調(diào)動(dòng)全體公民當(dāng)家作主的積極性,加強(qiáng)人民民主政權(quán)建設(shè)。

2.保障各地方的平等參與權(quán)。我國人民代表大會(huì)制度實(shí)行的是“一院制”。各級(jí)人民代表大會(huì)是各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)。在縣級(jí)以上各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)中,保障各地方和基層行政區(qū)域享有平等的參與權(quán),是政治平等的一個(gè)基本要求。修正案對(duì)保障各地方和基層行政區(qū)域享有平等的參與權(quán),作了更為完善的規(guī)定。一是在全國人大代表名額分配中,省、自治區(qū)、直轄市有相同的地區(qū)基本名額數(shù)。也就是說,在省級(jí)行政區(qū)中,不管人口多少,地域大小,都有相同的按地區(qū)分配的基本名額。二是在地方各級(jí)人大代表名額分配中,也要保證地區(qū)平等。經(jīng)過修改后的代表名額分配方案,有利于調(diào)動(dòng)各地方和基層行政單位參與的積極性,推進(jìn)社會(huì)主義政治文明建設(shè)。

3.保障民族平等。我國是一個(gè)多民族國家,在人大代表名額分配中,保障各民族都有適當(dāng)數(shù)量的代表,是民族平等重要體現(xiàn)。修正案中,對(duì)選舉法中關(guān)于少數(shù)民族代表配額分配的照顧性規(guī)定,未作任何修改,目的在于保障民族平等,增進(jìn)民族團(tuán)結(jié),使各民族在全國和地方各級(jí)人民代表大會(huì)中能夠反映自己的利益和要求,參與國家和地方重大事務(wù)決策,調(diào)動(dòng)各民族參與人民民主政權(quán)建設(shè)的積極性。

4.照顧方方面面。在全國和地方各級(jí)人大代表名額分配中,還需要照顧方方面面,保證各方面在全國和地方各級(jí)人民代表大會(huì)中反映自己的利益和要求,參與國家和地方重大事務(wù)決策,調(diào)動(dòng)各方面參與的積極性,使國家和地方重大事務(wù)決策建立在更加民主和科學(xué)的基礎(chǔ)上。直轄市、縣級(jí)以上地方各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)所在的市鎮(zhèn),是各方面代表性人物比較集中的地方,在分配各級(jí)人大代表名額時(shí),應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況,給予適當(dāng)照顧。

從上文可以看出,根據(jù)修改后的方案分配縣級(jí)以上各級(jí)人大代表名額,各地區(qū)(行政區(qū)域)每一代表所代表的人口數(shù)仍然存在著不同程度的差距,也就是說,在同一級(jí)人大代表選舉中,還不能實(shí)現(xiàn)公民選舉權(quán)的完全平等。但是,從我國國情和人民代表大會(huì)制度的要求看,這種不完全平等狀況的存在,是符合我國社會(huì)生活的現(xiàn)實(shí)狀況的,是為了實(shí)現(xiàn)政治上的更加平等而造成的,因此,也是不可避免的。

四、如何看待人大代表直接選舉中的選舉權(quán)平等?

選舉權(quán)是公民最基本的政治權(quán)利。在我國人大代表直接選舉中,選舉權(quán)的平等性,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.按照選舉權(quán)平等原則劃分選區(qū),分配代表名額。在縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表直接選舉中,代表名額分配到選區(qū),按選區(qū)進(jìn)行選舉。修改前的選舉法規(guī)定,“城鎮(zhèn)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等。農(nóng)村各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等?！庇捎诔擎?zhèn)和農(nóng)村按不同人口比例分配人大代表名額,這一規(guī)定的目的在于,保證農(nóng)村人口之間的選舉權(quán)平等和保證城鎮(zhèn)人口之間的選舉權(quán)平等?，F(xiàn)行選舉法規(guī)定城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,并將前述規(guī)定修改為“本行政區(qū)域內(nèi)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等?！边@就要求按照選舉權(quán)平等原則劃分選區(qū),分配代表名額,保障城鄉(xiāng)人口享有平等的選舉權(quán)。

2.依法確認(rèn)選舉權(quán),在法律面前人人平等?！肮瘛焙汀斑x民”是兩個(gè)不同的概念。中華人民共和國公民,是指具有中華人民共和國國籍的人。選民,是指依法經(jīng)過選民登記,選舉權(quán)利得到確認(rèn)的公民。也就是說,并不是所有公民都是選民,只有經(jīng)過法律程序確認(rèn)了選舉權(quán)利的公民,才是選民,才有選舉權(quán),才能參加選舉活動(dòng)。根據(jù)我國憲法和選舉法規(guī)定,年滿18周歲的中華人民共和國公民,不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況和居住期限,都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。依法被剝奪政治權(quán)利的人除外。此外,精神病患者不能行使選舉權(quán)利的,經(jīng)選舉委員會(huì)確認(rèn),不列入選民名單。公民能否成為選民,必須同時(shí)具備4個(gè)條件:一是國籍條件:具有中華人民共和國國籍的公民。二是年齡條件:年滿18周歲。三是政治條件:沒有被依法剝奪政治權(quán)利。四是身體條件:沒有影響行使選舉權(quán)利的精神疾病。選舉機(jī)構(gòu)根據(jù)法律規(guī)定的這4個(gè)條件確認(rèn)公民是否具有選民資格,在法律面前人人平等。

3.選舉權(quán)利平等。從縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表選舉的過程看,公民選舉權(quán)利主要表現(xiàn)為10項(xiàng)權(quán)利,即選民登記權(quán)、提名權(quán)、被提名權(quán)、討論協(xié)商權(quán)、投票選舉權(quán)、被選舉權(quán)、當(dāng)選權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和受救濟(jì)權(quán)。從制度規(guī)定和選舉活動(dòng)情況看,公民的這些選舉權(quán)利都是平等的。

選舉登記,是確認(rèn)公民選舉權(quán)利的法定程序。進(jìn)行選民登記,是公民享有的選舉權(quán)利,也是選舉機(jī)構(gòu)必須履行的法定義務(wù)。在選舉活動(dòng)中,公民依法進(jìn)行選民登記的權(quán)利是平等的,非法定原因,選舉機(jī)構(gòu)不得拒絕任何公民的選民登記要求。

提名權(quán),是指選民依照法律規(guī)定提名代表候選人的權(quán)利。提名權(quán)平等主要體現(xiàn)在3個(gè)方面:一是所有選民都享有依法提名代表候選人的權(quán)利。二是所有選民依法進(jìn)行的提名都具有同等的法律效力,都應(yīng)當(dāng)列入候選人名單。三是選民提名與政黨團(tuán)體提名具有同等的法律效力。

被提名權(quán),是指選民被依法提名為代表候選人的權(quán)利。在選舉活動(dòng)中,所有選民的被提名權(quán)是平等的,都依法享有被提名為代表候選人的權(quán)利。任何組織和個(gè)人不得以任何理由干擾和阻止任何選民被提名為人大代表候選人。

討論、協(xié)商,是確定正式候選人的法律程序之一。提名結(jié)束后,由選舉委員會(huì)將各選區(qū)的候選人,分別交給各選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商,確定正式代表候選人。如果選區(qū)的代表候選人超出法定差額比例,由選區(qū)內(nèi)的選民小組討論、協(xié)商,根據(jù)較多數(shù)選民的意見確定正式代表候選人。討論、協(xié)商權(quán),是指選民參加討論、協(xié)商正式代表候選人的權(quán)利。在選舉過程中,選民參加討論、協(xié)商的權(quán)利是平等的。在討論、協(xié)商過程中,表達(dá)自己的意見和要求的權(quán)利也是平等的。任何組織和個(gè)人不得以任何理由剝奪或變相剝奪選民參加討論、協(xié)商和發(fā)表意見的權(quán)利。

投票選舉權(quán),是指選民參加投票選舉的權(quán)利。在選舉過程中,選民都有參加投票選舉的權(quán)利,選民的投票選舉權(quán)是平等的。一是投票權(quán)平等。在一次選舉中,每位選民只有一個(gè)投票權(quán),也就通常所說的“一人一票”。二是每張選票的價(jià)值相等,即“一票一值”。具體地說,就是在統(tǒng)計(jì)選票,確定選舉結(jié)果時(shí),每張選票的價(jià)值相同。這里需要特別說明的是,自第一部選舉法實(shí)施以來,在歷次選舉中,都堅(jiān)持了“一票一值”原則。在農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民混合的選區(qū)中,在統(tǒng)計(jì)選票、確定選舉結(jié)果時(shí),農(nóng)民選民和居民選民的選票都是等值的。三是一地參選。所謂一地參選,就是在一次選舉中,每個(gè)公民只能在一個(gè)地方參加選舉。這主要包括:公民只能在一個(gè)地方參加投票,只能被提名為一個(gè)地方的代表候選人,只能當(dāng)選為一個(gè)地方的人大代表。一地參選,是保障選舉權(quán)平等的一項(xiàng)重要措施,是選舉權(quán)平等的具體體現(xiàn)。

被選舉權(quán),是指選民享有被其他選民選舉的權(quán)利。在人大代表選舉中,選民的被選舉權(quán)也是平等的。一是任何選民都享有被提名權(quán)(前文已介紹,這里不再贅述)。二是在被提名的選民中,任何選民享有作為正式代表候選人的權(quán)利。具體而言,經(jīng)討論、協(xié)商確定正式代表候選人的,任何選民享有根據(jù)多數(shù)選民的意見,被確定為正式代表候選人的權(quán)利;經(jīng)過預(yù)選確定正式代表候選人的,選民享有根據(jù)得票數(shù)和法定差額比例被確定為正式代表候選人的權(quán)利。三是在投票選舉過程中,所有選民都享有被其他選民投票選擇的權(quán)利。任何人不得干擾選民投票,不得指定選誰不選誰。

當(dāng)選權(quán),是指選民享有當(dāng)選為人大代表的權(quán)利。當(dāng)選權(quán)平等的主要表現(xiàn)是,在選票數(shù)面前人人平等,根據(jù)得票數(shù)的多少依次確定當(dāng)選人,非法定原因和法定程序,任何組織和個(gè)人不得剝奪選民當(dāng)選為人大代表的權(quán)利。

知情權(quán),是指公民享有了解選舉情況和獲取選舉信息的權(quán)利。在選舉過程中,公民所享有的知情權(quán)是平等的。一是平等地享有獲取法規(guī)政策信息的權(quán)利。二是平等地享有了解和獲取選舉工作安排信息的權(quán)利。例如,選舉的起始和結(jié)束時(shí)間,召開選舉會(huì)議的時(shí)間和地點(diǎn),選民登記的時(shí)間和地點(diǎn),公布選民榜的時(shí)間和地點(diǎn),提名的起始和截止時(shí)間,公布候選人的時(shí)間和地點(diǎn),投票選舉的時(shí)間和地點(diǎn),計(jì)票的時(shí)間和地點(diǎn),公布選舉結(jié)果的時(shí)間和地點(diǎn),等等。三是平等地享有了解選舉情況的權(quán)利。例如,選舉登記情況,提名情況,討論協(xié)商和確定正式代表候選人情況,投票選舉情況,投票選舉結(jié)果等。四是平等地享有了解和獲取候選人情況信息的權(quán)利。五是平等享有了解選舉機(jī)構(gòu)及其工作情況的權(quán)利。

監(jiān)督權(quán),是指公民依法享有對(duì)選舉活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。在選舉過程中,公民享有的監(jiān)督權(quán)也是平等的。一是享有對(duì)選舉機(jī)構(gòu)及其工作人員的行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。例如,檢舉和控告選舉機(jī)構(gòu)及其工作人員的違法瀆職行為,對(duì)選舉機(jī)構(gòu)及其工作人員的工作提出批評(píng)建議,等等。二是享有對(duì)其他社會(huì)組織和公民個(gè)人的違法行為進(jìn)行檢舉控告的權(quán)利。三是享有對(duì)候選人進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。四是享有對(duì)人大代表提出罷免和參加罷免表決的權(quán)利。在這些權(quán)利的行使上,所有公民都是平等的,一切社會(huì)組織和個(gè)人都不得打擊、壓制和干擾公民監(jiān)督權(quán)利的行使。

受救濟(jì)權(quán),是指公民的選舉權(quán)利受到侵害時(shí),享有依法獲得救濟(jì)(維護(hù)和補(bǔ)救)的權(quán)利。從選舉過程看,公民獲得救濟(jì)的權(quán)利也是平等的。一是獲得行政救濟(jì)的權(quán)利平等。在選舉過程中,行政救濟(jì)主要由兩個(gè)部分構(gòu)成:選舉委員會(huì)的救濟(jì)和政府職能部門的救濟(jì)。當(dāng)公民的選舉權(quán)利受到侵害時(shí),或者公民認(rèn)為自己的選舉權(quán)利受到侵害時(shí),可以向選舉委員會(huì)和公安機(jī)關(guān)提出救濟(jì)要求。選舉委員會(huì)是選舉主持機(jī)構(gòu),也是選舉事務(wù)的行政管理機(jī)構(gòu),負(fù)有選舉權(quán)利救濟(jì)職責(zé)。例如,在選民資格問題上,公民對(duì)于公布選民名單有不同意見的,可以向選舉委員會(huì)提出申訴,選舉委員會(huì)對(duì)申訴意見應(yīng)在3日內(nèi)作出處理決定。公民對(duì)于妨害其自由行使選舉權(quán)利的行為,或者有損選舉公平公正的行為,可以向選舉委員會(huì)或公安機(jī)關(guān)投訴和舉報(bào),要求選舉委員會(huì)或公安機(jī)關(guān)進(jìn)行查處,以保證其自由行使選舉權(quán)利,保證選舉公平公正。二是獲得司法救濟(jì)的權(quán)利平等。例如,在選民資格問題上,公民如果對(duì)選舉委員會(huì)的處理決定不服的,可以向人民法院起訴,人民法院應(yīng)在選舉日前依法作出判決。又如,當(dāng)公民的名譽(yù)受到損害而影響其選舉權(quán)利行使時(shí),可以向人民法院起訴,尋求司法救濟(jì)。三是獲得其他救濟(jì)的權(quán)利平等。除了行政救濟(jì)和司法救濟(jì)外,公民還可以獲得其他各種救濟(jì)。例如,當(dāng)選舉委員會(huì)及其工作人員違法,侵害公民選舉權(quán)利,影響選舉公平公正時(shí),公民還可以向人大常委會(huì)和各級(jí)黨委投訴,要求查處違法行為,保障選舉公平公正。

公民選舉權(quán)利平等,是基于制度的一種機(jī)會(huì)平等。而選舉權(quán)利的完全實(shí)現(xiàn),一方面取決于公民個(gè)人的選擇,另一方面還要取決其他公民的選擇,因此,是一個(gè)雙向選擇的結(jié)果。

從公民個(gè)人選擇的角度看,公民是否行使選舉權(quán)利,有自由選擇權(quán)。也就是就說,公民既可以放棄行使選舉權(quán)利,也可以選擇行使選舉權(quán)利。如果公民進(jìn)行了選民登記,意味著公民已經(jīng)選擇了行使選舉權(quán)利。對(duì)于已經(jīng)進(jìn)行了選民登記的公民來說,對(duì)于上述10項(xiàng)權(quán)利,既可以選擇行使其中的部分權(quán)利,也可以選擇放棄行使其中的部分權(quán)利。例如,在提名權(quán)的行使上,選民可以行使提名權(quán),參加聯(lián)名提名,也可以放棄行使提名權(quán),不參加聯(lián)名提名;在被提名權(quán)的行使上,選民可以接受提名,行使被提名權(quán),也可以不接受提名,放棄被提名權(quán)的行使。因此,公民選舉權(quán)利的實(shí)現(xiàn),首先取決于公民個(gè)人的選擇。但是,公民選舉權(quán)利的完全實(shí)現(xiàn),僅有公民個(gè)人的選擇是不夠的,還需要有其他公民的選擇。

從其他選民選擇的角度看,提名誰,不提名誰,選舉誰,不選舉誰,選民有自由選擇的權(quán)利。某一選民能否被提名、被選舉和當(dāng)選,取決于其他選民的選擇。也就是說,沒有其他選民聯(lián)名提名,其被提名權(quán)就無法行使,沒有其他選民投票,其被選舉權(quán)就很難行使(當(dāng)然,還可以自己投票選舉自己),而不能獲得法定的當(dāng)選票數(shù),其當(dāng)選權(quán)就無法行使。

因此,公民選舉權(quán)利平等,是基于制度的一種機(jī)會(huì)平等,而不是一種事實(shí)上的平等。也就是說,根據(jù)制度規(guī)定,所有選民都有參加選舉和當(dāng)選為人大代表的機(jī)會(huì),而事實(shí)上并不是所有選民都能當(dāng)選為人大代表,對(duì)于絕大多數(shù)選民來說,其當(dāng)選權(quán)是無法實(shí)現(xiàn)的。

[1]中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局.全國年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)(2001-2008年的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào))[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjgb/;部分年份人口基本情況[EB/OL].http://www.chinapop.gov.cn/wxzl/rkgk/200806/t20080629-157024.htm.

[2]國務(wù)院人口普查辦公室、國家統(tǒng)計(jì)局人口社會(huì)和科技統(tǒng)計(jì)司編.2000年第五次全國人口普查主要數(shù)據(jù)[M].北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社,2001.

[3]劉政、于友民、程湘清主編.人民代表大會(huì)工作全書[M].北京:中國法制出版社,1991.

[4]中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法、中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法[M].北京:法律出版社,1995.

[5]毛澤東選集(第2卷)[M].北京:人民出版社,1966.