⊙ 吉建科

注重生活指數(shù)調(diào)查破解“隱性收入”難題

⊙ 吉建科

多年來(lái)，城市低保申請(qǐng)人家庭隱性收入難核實(shí)一直是困擾各級(jí)低保工作者的難題。本文試從社會(huì)家庭購(gòu)置耐用消費(fèi)品能力的一般規(guī)律中，對(duì)家庭易難測(cè)硬件資產(chǎn)分值量化，以衡量一個(gè)家庭的實(shí)際生活指數(shù)。這一方法應(yīng)用到城市低保入戶調(diào)查中，具有一定的科學(xué)性、合理性和可操作性。

一、城市低保申請(qǐng)人家庭收入難核實(shí)簡(jiǎn)析

在城市低保申請(qǐng)人或已納入保障范圍的下崗、失業(yè)人員及其它城鎮(zhèn)家庭中，除“三無(wú)對(duì)象”、年老體弱及重病、重殘等無(wú)法從事正常勞動(dòng)者外，有相當(dāng)一部分對(duì)象或靠打零工維持生計(jì)，或憑個(gè)人技能賺取收入，或持積存炒股認(rèn)券獲得回報(bào)等。總之，他們中多數(shù)都要盡可能結(jié)合自身實(shí)際或多或少有從業(yè)收入。而有些對(duì)象憑借自身努力和打拼，實(shí)際生活水平還比較高。國(guó)務(wù)院《城市低保條例》明確規(guī)定：“管理審批機(jī)關(guān)為審批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通過(guò)入戶調(diào)查、鄰里訪問(wèn)及信函、索證等方式對(duì)申請(qǐng)人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況和實(shí)際生活水平進(jìn)行調(diào)查核實(shí)”。山西省《城市低保實(shí)施辦法》也規(guī)定家庭收入包括儲(chǔ)蓄存款、股票等有價(jià)證券及孳息在內(nèi)的十項(xiàng)應(yīng)記入家庭收入范圍的內(nèi)容。但在實(shí)際工作中，就申請(qǐng)人家庭收入情況調(diào)查卻屢屢遭遇尷尬而無(wú)所適從。

一是以社會(huì)靈活務(wù)工為主要收入來(lái)源者，其從業(yè)選擇多以勞動(dòng)技能簡(jiǎn)單，憑借體力做工的社會(huì)雜業(yè)為主，如搬石、推沙、背磚、提泥等臟活累活。而且是有活就出工，一天能掙40～50元；無(wú)活則歇息，很可能幾天都無(wú)活可做。他們一般都是私下互相聯(lián)系，達(dá)成口頭意向。從業(yè)特征呈靈活性、流動(dòng)性、季節(jié)性。從業(yè)客體呈短期性和不確定性。因而，收入也很不穩(wěn)定，使得基層低保工作人員對(duì)他們的收入核實(shí)根本無(wú)從入手。

二是憑借個(gè)人專業(yè)技能從事諸如維修、貨運(yùn)、裝飾、油漆等并可掙取不菲收入的技能型人員。其往往直接與家庭個(gè)體構(gòu)成主客體勞務(wù)關(guān)系且用工市場(chǎng)廣闊。從業(yè)特點(diǎn)是專業(yè)性強(qiáng)，收入高，結(jié)算快且多以現(xiàn)金方式結(jié)算，工資不拖不欠。但其真實(shí)收入?yún)s很難調(diào)查清楚。首先是在我國(guó)尚未建立收入申報(bào)制度和誠(chéng)信制度不完善的時(shí)下，他們?yōu)榱算@空享受低保，根本不如實(shí)申報(bào)家庭收入。其次是支付工資或報(bào)酬的個(gè)體家庭也不會(huì)如實(shí)出具證明。再則通過(guò)鄰里訪問(wèn)也很難了解他們的真實(shí)收入。所以，這部分家庭的實(shí)際收入存在極大的隱蔽性。

三是在下崗、失業(yè)群體中也不乏家庭成員穿著講究、住房裝飾高檔、日常生活支出大方的“精英”。這些人離開(kāi)企業(yè)單位后，確實(shí)再無(wú)就業(yè)處所，也核查不出有何經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。但是，在個(gè)人消費(fèi)方面，穿的是名牌裝，抽的是高檔煙，喝的是上等酒，卻還是要以失業(yè)無(wú)收入為由申請(qǐng)低保?；鶎拥捅９ぷ魅藛T通過(guò)走訪鄰里，猜測(cè)可能有存款或在炒股。當(dāng)調(diào)查人員到幾家銀行核實(shí)時(shí)，卻無(wú)一例外地以保護(hù)當(dāng)事人隱私為由被婉言拒絕?，F(xiàn)實(shí)中此類情況雖系少數(shù)，但在制度層面由于缺乏一套科學(xué)量化實(shí)際生活指數(shù)指標(biāo)體系，僅憑工作人員經(jīng)驗(yàn)主觀判定是否納入保障范圍，既難于避免隨意性，又會(huì)遇到許多不必要的紛爭(zhēng)和遷怒。

二、合理設(shè)置家庭生活指數(shù)分值

每個(gè)有勞動(dòng)能力的社會(huì)成員，都會(huì)盡可能把為家人創(chuàng)造豐厚物質(zhì)條件，努力提高生活品質(zhì)視為自身價(jià)值的直接體現(xiàn)。這既符合自然法則，亦符合人性特點(diǎn)。所以，一個(gè)家庭是否有收入，生活水平高低，一般都能夠從家庭成員的吃、穿、住、用基本消費(fèi)面折射出來(lái)。這就為城市低保工作突破家庭隱性收入難核實(shí)的藩籬，通過(guò)入戶調(diào)查多維度評(píng)估實(shí)際生活水平找到了切入點(diǎn)。據(jù)此，我們不妨重點(diǎn)對(duì)家庭易觀測(cè)硬件逐項(xiàng)分值量化，構(gòu)建一套足以衡量申請(qǐng)人家庭實(shí)際生活指數(shù)分值評(píng)估體系。進(jìn)而，通過(guò)入戶調(diào)查實(shí)地對(duì)照記分，將那些靠打工維持生計(jì)且實(shí)際生活指數(shù)分值低的家庭納入城市低保并在補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)上給予傾斜。同時(shí)，避免將那些收入難以查實(shí)，但實(shí)際生活水平高的家庭納入低保范圍。

（一）基礎(chǔ)分值構(gòu)成

基礎(chǔ)分值系一個(gè)普通家庭為維持正常生活應(yīng)當(dāng)擁有的基本住房和生活必需品而設(shè)置的分值。例如：我們可按略高于當(dāng)?shù)厣夏耆司幼∶娣e確定基本住房分值為300分，對(duì)住房進(jìn)行一般性粉刷計(jì)50分，應(yīng)當(dāng)具備的生活必需品計(jì)50分，共計(jì)400分作為一個(gè)普通家庭的基礎(chǔ)分值。在申請(qǐng)人收入無(wú)法調(diào)查核實(shí)情況下，以基礎(chǔ)分值為參照，通過(guò)實(shí)地調(diào)查逐項(xiàng)計(jì)分。實(shí)際生活指數(shù)分值低于基礎(chǔ)分值的家庭為困難家庭；實(shí)際生活指數(shù)分值與基礎(chǔ)分值持平的家庭為一般困難家庭；實(shí)際生活指數(shù)分值高于基礎(chǔ)分值的家庭為次困難家庭。而實(shí)際生活指數(shù)分值達(dá)到或超過(guò)700分的家庭則不予納入低保范圍。

（二）調(diào)查項(xiàng)目計(jì)分

計(jì)分項(xiàng)目設(shè)置應(yīng)從調(diào)查人易于觀測(cè)接受調(diào)查家庭的住房，室、內(nèi)外裝飾以及高值高耗非生活必需品購(gòu)買力等不同層面綜合衡量家庭生活指數(shù)。據(jù)此，必須制定一套客觀反映城市低保申請(qǐng)家庭實(shí)際生活的調(diào)查項(xiàng)目設(shè)置和計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)，供基層入戶調(diào)查人員實(shí)地調(diào)查時(shí)對(duì)照記分。我們可以從以下三大類若干小項(xiàng)制定分值標(biāo)準(zhǔn)。

住房類：擁有基本住房自古至今皆為文明社會(huì)人類共同向往和追求的基本安身目標(biāo)。但能夠擁有高、大、全的住房條件，通常是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的家庭?，F(xiàn)實(shí)生活中通過(guò)自身奮斗創(chuàng)造舒適寬大的住房無(wú)可厚非。但對(duì)那些有能力新購(gòu)（建）、改建高大全住房，卻還要向國(guó)家伸手要低保待遇的家庭則應(yīng)予以堅(jiān)決制止?；诖?，我們可按高于或低于人均住房面積標(biāo)準(zhǔn)1m2各計(jì)正負(fù)2分；從申請(qǐng)低保時(shí)計(jì)，五年內(nèi)新購(gòu)（建）住房計(jì)正50分；居住6～20年的住房不計(jì)正負(fù)分；居住21年以上的住房計(jì)負(fù)50分；對(duì)無(wú)力購(gòu)（建）住房而租房居住的（不包括因從業(yè)需要異地租房戶）家庭計(jì)負(fù)200分的模式設(shè)置住房類分值標(biāo)準(zhǔn)。

裝飾類：僅從單一住房面積、購(gòu)（建）房時(shí)間，或許不能夠準(zhǔn)確反映家庭實(shí)際生活情況。所以，就住房條件在整個(gè)生活指數(shù)分值評(píng)估體系中所構(gòu)成的分值也只是一小部分。但隨著建材市場(chǎng)新型材料不斷更新?lián)Q代，在住房裝修方面卻較能折射家庭經(jīng)濟(jì)實(shí)力。在設(shè)置分值項(xiàng)目時(shí)，則盡可能將屋內(nèi)吊頂處理，墻體漆面或貼壁紙、鋪設(shè)地板材質(zhì)、櫥、衛(wèi)設(shè)施、燈具配置、沙發(fā)、茶機(jī)、餐桌等設(shè)為記分分值。對(duì)庭院式家庭可增設(shè)外墻瓷磚貼面，涂料粉刷，專用車庫(kù)等實(shí)體分值。

高值高耕資產(chǎn)類：除將上述住房面積和住房裝飾逐項(xiàng)設(shè)置分值外，非生活必需高值高耗資產(chǎn)擁有程度則更能體現(xiàn)家庭生活品質(zhì)的高低。我們還可將鋼琴、空調(diào)、大屏彩電、壁掛爐、電腦、電烤箱、電滋爐、消毒柜、摩托車等可能擁有的家庭硬件設(shè)施按價(jià)值高低設(shè)置相應(yīng)分值。擁有家庭轎車（含四輪以上機(jī)動(dòng)車輛）的可一票否決不得納入低保范圍。據(jù)此，就形成一套包括住房、裝飾、資產(chǎn)類全方位家庭生活指數(shù)分值評(píng)估體系，使家庭隱性收入顯性化。

為方便調(diào)查人實(shí)地對(duì)照記分并形成重要的低保檔案資料，可將上述調(diào)查記分項(xiàng)目設(shè)置到入戶調(diào)查表中。并實(shí)行誰(shuí)調(diào)查、誰(shuí)簽字、誰(shuí)解釋制度，從調(diào)查制度及實(shí)際調(diào)查中確保生活指數(shù)分值真實(shí)，調(diào)查對(duì)象認(rèn)定準(zhǔn)確，未保對(duì)象有理有據(jù)。防止和規(guī)避調(diào)查人員主觀判定和舞弊現(xiàn)象。

三、家庭生活指數(shù)分值化應(yīng)用

（一）破解隱性收入的“利器”

在城市低保申請(qǐng)人家庭收入無(wú)法核實(shí)的情況下，基層低保人員應(yīng)用家庭生活指數(shù)計(jì)分辦法，將實(shí)地看到的家庭硬件設(shè)施對(duì)照分值標(biāo)準(zhǔn)逐項(xiàng)進(jìn)行客觀計(jì)分。然后，通過(guò)尋問(wèn)當(dāng)事人，訪問(wèn)鄰里并結(jié)合實(shí)地感觀進(jìn)行主觀評(píng)估，提出應(yīng)當(dāng)納入或不予納入保障建議及理由，為搞好城市低保工作把好第一道入口關(guān)。家庭生活指數(shù)分值化的應(yīng)用，突破了申請(qǐng)人家庭隱性收入難核查的難題，在實(shí)際操作中有一定的科學(xué)性、合理性和認(rèn)同感。

沁水縣民政局為規(guī)范城市低保管理，于5至10月半年時(shí)間對(duì)全縣已享受和未享受城市低保的家庭按照新制定的一系列制度規(guī)定實(shí)施重新申報(bào)和審核認(rèn)定。在入戶調(diào)查階段首次應(yīng)用家庭生活指數(shù)記分辦法對(duì)全縣受理的2458戶5316人申請(qǐng)城市低保待遇家庭展開(kāi)一戶不漏拉網(wǎng)式入戶調(diào)查。審核認(rèn)定工作伊始，不少人還是抱著所在企業(yè)已倒閉改制，自己也失業(yè)多年，至于自己現(xiàn)在干什么？能掙多少錢？管理人員不可能調(diào)查清楚的僥幸心理再次提出了申請(qǐng)。還有一些更為“精明”者則提前與周圍鄰居打招呼，施小惠以統(tǒng)一口徑構(gòu)筑防線?；鶎庸ぷ魅藛T正是憑著一張入戶調(diào)查表，將進(jìn)入每個(gè)申請(qǐng)家庭實(shí)地看到的硬件設(shè)施逐項(xiàng)記入分值，讓戶主核對(duì)后簽字確認(rèn)。入戶調(diào)查結(jié)束后，在民主評(píng)議會(huì)上，調(diào)查人員還是憑著每份入戶調(diào)查表記錄將被調(diào)查對(duì)象的實(shí)際生活指數(shù)分值及調(diào)查組意見(jiàn)向評(píng)議組匯報(bào)。僅在入戶調(diào)查階段，全縣就有642戶1759人因不如實(shí)申報(bào)實(shí)際收入，但家庭生活指數(shù)分值達(dá)到或超過(guò)700分封頂線的家庭被分值量化在低保門坎外。經(jīng)我們實(shí)踐檢驗(yàn)，在家庭生活指數(shù)分值化調(diào)查應(yīng)用中，一個(gè)家庭因某項(xiàng)分值較高（家庭轎車除外）是不應(yīng)該也不可能被擋在低保門外。但接受調(diào)查家庭擁有多樣非生活必需品且各項(xiàng)分值項(xiàng)目均超記分標(biāo)準(zhǔn)，則足以證明這樣的家庭實(shí)際生活水平很高，理應(yīng)被擋在低保門坎外。這正是構(gòu)建生活指數(shù)分值評(píng)估體系的制度設(shè)計(jì)初衷。

（二）調(diào)節(jié)差額補(bǔ)助的扛桿

在城市低保實(shí)施分類救助中，對(duì)那些客觀顯性群體諸如：三無(wú)對(duì)象、年老體弱、重病、重殘、子女上學(xué)、憨呆癡傻、精神病人以及單親困難家庭等，可以通過(guò)主觀觀察和相關(guān)證明佐證并給予重點(diǎn)救助。但對(duì)于一般困難家庭群體，由于物質(zhì)基礎(chǔ)、個(gè)人素質(zhì)、家庭人口、社會(huì)背景、親友資源等千差萬(wàn)別，反映在實(shí)際生活方面差異也較大，在城市低保補(bǔ)助中對(duì)一般對(duì)象實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)也有失公平，如對(duì)這部分群體實(shí)施不同補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)則難度更大。一是僅憑工作人員主觀判定難以避免隨意性；二是每個(gè)家庭之間情況千差萬(wàn)別難以確定救助標(biāo)準(zhǔn)；三是沒(méi)有一套量化標(biāo)準(zhǔn)難以操作。而家庭生活指數(shù)分值化應(yīng)用，在很大程度上可解決這些難題。在具體操作中，以接受調(diào)查家庭實(shí)際生活指數(shù)分值為依據(jù)，以400分基礎(chǔ)分值為中界，生活指數(shù)分值每少50分，每人每月可在當(dāng)?shù)厝司卵a(bǔ)差基礎(chǔ)上增加X(jué)元補(bǔ)助，生活指數(shù)分值每高50分，則每人每月在當(dāng)?shù)厝司卵a(bǔ)助基礎(chǔ)上調(diào)低X元補(bǔ)助。以生活指數(shù)分值為扛桿，在低保金補(bǔ)助上盡可能體現(xiàn)合理。

當(dāng)然，就家庭生活指數(shù)分值量化項(xiàng)目未必全部涵蓋所有申請(qǐng)人家庭可觀測(cè)硬件，所制定的計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)也未必絕對(duì)準(zhǔn)確合理，仍需要在實(shí)踐中不斷探索完善。應(yīng)用分值扛桿調(diào)節(jié)差額補(bǔ)助可做的功課還有很大空間。尤其要指出的是，應(yīng)用這一制度還必須有相關(guān)的配套措施：一是必須有一支素質(zhì)高、講原則、能吃苦、相對(duì)穩(wěn)定的基層低保隊(duì)伍；二是在實(shí)際操作中避免一味機(jī)械地使用指數(shù)分值，遇到突出個(gè)案還需要綜合分析對(duì)待；三是繼續(xù)完善民主評(píng)議和張榜公示制度，形成調(diào)查、評(píng)議、公示互為補(bǔ)充的運(yùn)行機(jī)制，確保低保對(duì)象認(rèn)定準(zhǔn)確、補(bǔ)助資金公平合理。

（作者單位：山西省沁水縣民政局）