崔 玨

(廣州市社會(huì)主義學(xué)院,廣東 廣州 510030)

在政治領(lǐng)域里,監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是對(duì)公共權(quán)力即國(guó)家權(quán)力的控制和約束。關(guān)于如何對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行制約,18世紀(jì)的法國(guó)思想家孟德斯鳩提出:“要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！边@一理論的合理內(nèi)核毋庸置疑,但社會(huì)發(fā)展到今天,各國(guó)復(fù)雜的政治問(wèn)題和社會(huì)關(guān)系勢(shì)必要求監(jiān)督制度、監(jiān)督形式更加豐富和多樣。針對(duì)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況,對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督,必須包括對(duì)權(quán)力的授受、運(yùn)作、功效等方面實(shí)施全方位的控制、評(píng)估、警示和糾補(bǔ),必須健全國(guó)家權(quán)力的自我約束和外部約束,必須注重社會(huì)各界的監(jiān)督參與。也就是說(shuō),監(jiān)督形式不僅有以權(quán)制權(quán),還應(yīng)包括社會(huì)各界以民主權(quán)利對(duì)權(quán)力開(kāi)展的各種制約。民主黨派在多黨合作制度中開(kāi)展的民主監(jiān)督,就是其中層次較高、受到執(zhí)政黨和政府高度重視的一種以權(quán)利制約權(quán)力的監(jiān)督形式。

一、參政黨民主監(jiān)督:從權(quán)利出發(fā)的社會(huì)監(jiān)督和以制度為依托的政治監(jiān)督

民主監(jiān)督是新中國(guó)成立后民主黨派存續(xù)的重要原因,也是當(dāng)今參政黨的兩大職能之一。但參政黨民主監(jiān)督作用的弱化,令人們對(duì)這一職能的定位問(wèn)題一直存在各種爭(zhēng)議,有學(xué)者直指問(wèn)題關(guān)鍵,提出“權(quán)力還是權(quán)利”的思考[1]。

一般而言,按照監(jiān)督的主體劃分,一國(guó)之內(nèi)的監(jiān)督有國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督兩類:一是國(guó)家監(jiān)督,其監(jiān)督主體包括國(guó)家立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān) (行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政職能機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)、行政主管部門等)的監(jiān)督等;二是社會(huì)監(jiān)督,其監(jiān)督主體包括在野黨、社會(huì)團(tuán)體、群眾組織、利益集團(tuán)、新聞媒體、公民個(gè)人等。前者是從權(quán)力出發(fā)的監(jiān)督,往往引起某種法定程序或?qū)е履撤N法律后果;而后者是從權(quán)利出發(fā)的監(jiān)督,一般是提出批評(píng)、建議、抗議、申訴、檢舉等,沒(méi)有處理的權(quán)力[2]。前者表現(xiàn)為“以權(quán)力制約權(quán)力”,后者表現(xiàn)為“以權(quán)利制約權(quán)力”。

我國(guó)政黨體制下不存在在野黨、反對(duì)黨,民主黨派是與中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期合作的參政黨,但參政黨不是國(guó)家機(jī)關(guān),其監(jiān)督?jīng)]有充分的權(quán)限,不是權(quán)力的行使,其提意見(jiàn)、作批評(píng)的監(jiān)督方式理應(yīng)屬于從權(quán)利出發(fā)的社會(huì)監(jiān)督,它是人民民主權(quán)利的體現(xiàn)。我國(guó)憲法明確規(guī)定,中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民在國(guó)家政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活和社會(huì)生活的各個(gè)方面,依法享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。這些權(quán)利是不受民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況等差異限制的平等權(quán)利。民主監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予每個(gè)公民包括參政黨的合法權(quán)利。由于民主黨派的民主監(jiān)督來(lái)自多黨合作制度中的“長(zhǎng)期共存,互相監(jiān)督”,涉及與掌握公權(quán)力的執(zhí)政黨之間的相互關(guān)系,因此,互相監(jiān)督的定位看似包含權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利監(jiān)督等多重屬性。對(duì)此,2005年頒布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》已有明確規(guī)定:“中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派實(shí)行互相監(jiān)督。這種監(jiān)督是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上通過(guò)提出意見(jiàn)、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督,是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分。”由此可見(jiàn),執(zhí)政黨與參政黨之間的監(jiān)督,均屬于從權(quán)利出發(fā)、以批評(píng)和建議方式進(jìn)行的監(jiān)督。

由于參政黨的民主監(jiān)督權(quán)利具體來(lái)自我國(guó)的基本政治制度——中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度,因此,如果按照內(nèi)容劃分,民主監(jiān)督又屬于政治制度框架內(nèi)政黨之間的政治監(jiān)督。當(dāng)今世界大多數(shù)國(guó)家里,非執(zhí)政黨對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督是一個(gè)普遍現(xiàn)象。在實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性政黨政治的國(guó)家,非執(zhí)政黨主要表現(xiàn)為在野黨或反對(duì)黨,這些政黨雖然沒(méi)有執(zhí)掌行政權(quán)力,但在議會(huì)中仍占有一定席位,它們以法律為依據(jù),以議會(huì)為平臺(tái),通過(guò)質(zhì)詢、批評(píng)、辯論等形式對(duì)執(zhí)政黨權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約。我國(guó)實(shí)行合作性政黨制度,民主監(jiān)督是多黨合作制度的價(jià)值和功能之一,也是多黨合作制度賦予參政黨的基本職能,它要求參政黨以諍友的身份對(duì)執(zhí)政黨和國(guó)家的方針政策、各項(xiàng)工作提出意見(jiàn)、批評(píng)和建議,促進(jìn)公共決策的科學(xué)化、民主化。參政黨擁有較高的政治地位,其民主監(jiān)督是以國(guó)家基本政治制度為依托,以國(guó)家政府系統(tǒng)為活動(dòng)平臺(tái)的有組織的體制內(nèi)活動(dòng),其影響力自然不能等同于其他社會(huì)監(jiān)督,而是在與執(zhí)政黨通力合作的基礎(chǔ)上,在參政的獨(dú)特空間內(nèi)對(duì)執(zhí)政黨和政府進(jìn)行的高層次的政治監(jiān)督。

值得進(jìn)一步思考的是,我國(guó)相關(guān)文件、研究成果在論及民主黨派的民主監(jiān)督時(shí),通常注意強(qiáng)調(diào)民主黨派對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督“與競(jìng)爭(zhēng)型政黨制度中反對(duì)黨和在野黨通過(guò)權(quán)力制衡、相互掣肘甚至相互攻擊、街頭抗?fàn)幍确绞綄?duì)執(zhí)政黨進(jìn)行的鉗制有著本質(zhì)的區(qū)別”[3],強(qiáng)調(diào)民主監(jiān)督與西方國(guó)家的政黨制衡是根本不同的,“西方的政黨制衡理論不適用于我國(guó)的社會(huì)主義民主政治建設(shè)”[4]。誠(chéng)然,我國(guó)執(zhí)政黨和參政黨之間是合作型政黨關(guān)系,有特定的政治原則、共同的政治目標(biāo),參政黨在監(jiān)督形式上也不同于國(guó)外的在野黨和反對(duì)黨,但作為對(duì)權(quán)力的一種制約,中外政黨監(jiān)督應(yīng)該存在某種內(nèi)在一致性。西方在野黨、反對(duì)黨的活動(dòng)主觀上是為了奪取執(zhí)政權(quán),客觀上則起到了幫助執(zhí)政黨修正政策失誤、降低社會(huì)發(fā)展成本的作用。另有一些國(guó)家如荷蘭,執(zhí)政黨和反對(duì)黨開(kāi)始尋求將國(guó)家利益置于第一位的“共識(shí)民主”,用合作協(xié)商代替激烈沖突,其政黨監(jiān)督的形式尤其值得我們關(guān)注。總之,全面分析中外政黨監(jiān)督的異和同,相互借鑒一些工具性的運(yùn)行機(jī)制,有助于民主監(jiān)督權(quán)利的有效行使。

二、參政黨民主監(jiān)督權(quán)利的基本要素

由于權(quán)利表現(xiàn)形式的復(fù)雜性,人們要全面認(rèn)識(shí)和把握一種權(quán)利,通常要分析權(quán)利的基本要素。有學(xué)者認(rèn)為,權(quán)利的要素包括個(gè)體的主體地位、利益、自由、權(quán)力[5];也有學(xué)者認(rèn)為,權(quán)利有利益、主張、資格、權(quán)能、自由五大要素[6];還有學(xué)者提出權(quán)利包括四個(gè)必不可少的根本要素:主體的行為意志自由要素、主體的肯定性利益能力要素、社會(huì)評(píng)價(jià)的正當(dāng)性要素、社會(huì)規(guī)范的認(rèn)同和保障要素。這四個(gè)要素構(gòu)成的權(quán)利的基本內(nèi)容,決定了權(quán)利的最基本的效能屬性[7]。這些觀點(diǎn),為我們分析權(quán)利現(xiàn)象提供了有益的線索。落實(shí)到一種具體的權(quán)利,則需要既從共性上又從個(gè)性上進(jìn)行認(rèn)識(shí)。參政黨民主監(jiān)督權(quán)利作為一種有著特定內(nèi)涵和制度規(guī)范的權(quán)利,構(gòu)成其權(quán)利體系的基本要素應(yīng)當(dāng)包括五個(gè)方面:主體的自主性、客體的認(rèn)同、監(jiān)督范圍、監(jiān)督權(quán)的依據(jù)和準(zhǔn)則、監(jiān)督形式和條件。

(一)主體的自主性

多黨合作中互相監(jiān)督的主體包括執(zhí)政黨和參政黨,就民主監(jiān)督權(quán)利而言,其主體是參政黨組織及其成員。明確主體地位,有助于參政黨及其成員樹(shù)立權(quán)利意識(shí),從人民民主權(quán)利以及政黨制度賦予的職能的角度充分認(rèn)識(shí)民主監(jiān)督的價(jià)值和意義,掌握有效行使民主監(jiān)督權(quán)利的途徑和方式,在制度規(guī)范的范圍內(nèi)充分行使這一民主權(quán)利。

主體的行為意志自由被普遍視為權(quán)利必不可少的基本要素,這種自由包含行為的自主性、選擇和決定的自由以及一定程度的自我限制和規(guī)范。參政黨作為民主監(jiān)督的主體,其自主性自然十分重要。參政黨的自主性主要指組織的獨(dú)立性、與執(zhí)政黨平等的法律地位、開(kāi)展活動(dòng)的主動(dòng)性。有觀點(diǎn)認(rèn)為,中國(guó)各民主黨派接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),就等于喪失了自主性,其實(shí)不然。這種選擇本身不僅是選擇了自己生存發(fā)展的歷史機(jī)遇,而且使參政黨“獲得了一種高層次和超脫的政治地位,從而可以充分發(fā)揮自己的作用”[8]。從執(zhí)政黨方面看,中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主黨派的政治領(lǐng)導(dǎo)也不是取代參政黨組織上的獨(dú)立性。李維漢早就指出:“我們黨對(duì)民主黨派的政治領(lǐng)導(dǎo),決不意味著我們黨有超越它們之上的權(quán)力,絕不意味著我們黨可以把它們當(dāng)作附屬的團(tuán)體,決不意味著我們黨可以去命令、干涉或者控制它們。因?yàn)?各民主黨派都有它們組織上的獨(dú)立性,它們同我們黨之間是平等的友黨關(guān)系。我們黨必須承認(rèn)和尊重它們這種獨(dú)立平等的地位?！盵9]參政黨的自主性是民主監(jiān)督權(quán)利不可或缺的要素之一,沒(méi)有參政黨的自主性,民主監(jiān)督就無(wú)法有效開(kāi)展,多黨合作也將名存實(shí)亡。

(二)客體的認(rèn)同

由于參政黨的民主監(jiān)督是政黨監(jiān)督,因此,參政黨民主監(jiān)督權(quán)利的客體首先是執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)干部,這是民主監(jiān)督最重要和最主要的方面。民主黨派與中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期的中國(guó)革命和實(shí)踐中形成了“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的合作關(guān)系,其核心內(nèi)容就是互相監(jiān)督,尤其是參政黨對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督,對(duì)執(zhí)政黨和國(guó)家的方針政策、法律、法規(guī),對(duì)中共領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事、廉潔自律情況的監(jiān)督。此外,監(jiān)督權(quán)利的客體還包括憲法、法律的實(shí)施情況及國(guó)家大政方針的貫徹執(zhí)行情況、政府機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)的情況等。

在我國(guó)政治制度框架內(nèi),參政黨民主監(jiān)督權(quán)利的有效行使,既要強(qiáng)化主體的自主性和權(quán)利意識(shí),同時(shí)也要增強(qiáng)客體對(duì)監(jiān)督的認(rèn)同即自覺(jué)接受監(jiān)督的意識(shí),將其作為為民執(zhí)政、治國(guó)安邦的必需。作為執(zhí)政黨,中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)有接受監(jiān)督的自覺(jué)要求。早在 1945年,毛澤東在與民主人士黃炎培著名的“窯洞對(duì)”中就指出:只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府,政府才不敢松懈;只有人人起來(lái)負(fù)責(zé),才不會(huì)人亡政息。周恩來(lái)也提出:“我們一旦取得了全面政權(quán),就帶來(lái)了一個(gè)危險(xiǎn),就有一些人可能會(huì)被資產(chǎn)階級(jí)的糖衣炮彈所腐蝕,被勝利沖昏頭腦,滋長(zhǎng)官僚主義,脫離群眾,甚至?xí)霈F(xiàn)個(gè)人野心家,背叛群眾?！@個(gè)問(wèn)題怎么解決?最好的辦法是有人來(lái)監(jiān)督。當(dāng)然,共產(chǎn)黨員首先要有黨的監(jiān)督,可是整個(gè)黨的工作,也還要其他黨派來(lái)監(jiān)督。同樣,每個(gè)黨員也要其他民主黨派監(jiān)督?！盵10]2004年,黨的十六屆四中全會(huì)明確提出,要把“真誠(chéng)接受民主黨派監(jiān)督”作為加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的重要舉措。由此可見(jiàn),民主監(jiān)督從某種角度看,也是執(zhí)政黨和政府自我約束的一種機(jī)制。

(三)監(jiān)督范圍

民主監(jiān)督是我國(guó)監(jiān)督體系的重要組成部分。根據(jù)我多黨合作制度的相關(guān)文件,參政黨民主監(jiān)督的主要內(nèi)容是:國(guó)家憲法和法律法規(guī)的實(shí)施情況;執(zhí)政黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況;黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉等方面的情況。這種黨際之間的政治監(jiān)督,具有高層次、組織化和范圍廣泛的特點(diǎn)。

民主監(jiān)督是在執(zhí)政黨和參政黨之間展開(kāi)的監(jiān)督,以制度化渠道和國(guó)家機(jī)關(guān)為活動(dòng)平臺(tái),監(jiān)督內(nèi)容集中圍繞大政方針制定、執(zhí)政政法行為等問(wèn)題,必然是高層次、組織化的監(jiān)督。與此同時(shí),由于這種監(jiān)督反映和代表著各民主黨派成員、各民主黨派所聯(lián)系的群眾以及其他社會(huì)民眾的具體利益,因此,民主監(jiān)督的視角不僅觸及宏觀、整體性的大政方針,也直指微觀、具體的政策和利益。

(四)監(jiān)督權(quán)的依據(jù)和準(zhǔn)則

民主監(jiān)督是人民民主權(quán)利的重要組成部分。人民是國(guó)家的主人,執(zhí)政黨和政府都應(yīng)該自覺(jué)接受人民的監(jiān)督,憲法是民主監(jiān)督最重要的法律依據(jù)。參政黨的民主監(jiān)督權(quán)利同時(shí)還是我國(guó)基本政治制度所賦予的政治權(quán)利和職責(zé)。在 1989年頒布的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》、2005年頒布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》、2006年頒布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》以及人民政協(xié)的章程和相關(guān)文件中,都對(duì)參政黨民主監(jiān)督的性質(zhì)、內(nèi)容、形式等作了明確規(guī)定。當(dāng)然,參政黨民主監(jiān)督要真正成為一種現(xiàn)實(shí)權(quán)利,仍需要不斷健全和完善各種具體制度和機(jī)制。

在任何社會(huì),一項(xiàng)權(quán)利的運(yùn)行都需要法律、制度的控制和規(guī)范。作為我國(guó)基本政治制度框架內(nèi)的民主權(quán)利,參政黨的民主監(jiān)督有共同的政治基礎(chǔ),是以“提意見(jiàn)、作批評(píng)”的方式進(jìn)行的。意見(jiàn)和批評(píng)可以提到什么程度,即監(jiān)督權(quán)利的邊界是什么呢?這就是堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則。參政黨是與執(zhí)政黨長(zhǎng)期共存的親密友黨,監(jiān)督不是以否定執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位為目的,而是以幫助執(zhí)政黨改進(jìn)工作、提高執(zhí)政能力為目的。

(五)監(jiān)督形式和條件

參政黨的民主監(jiān)督是從權(quán)利出發(fā)、以“提意見(jiàn)、作批評(píng)”方式進(jìn)行的監(jiān)督,其監(jiān)督形式主要包括:在政治協(xié)商中提出意見(jiàn);在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,向黨委及其職能部門提出書(shū)面意見(jiàn);應(yīng)邀參加人大及其常委會(huì)和各專門委員會(huì)組織有關(guān)問(wèn)題調(diào)查研究;通過(guò)政協(xié)大會(huì)發(fā)言、提案、視察調(diào)研提出意見(jiàn)、批評(píng)和建議;參加有關(guān)方面組織的重大問(wèn)題調(diào)查和專項(xiàng)考察等活動(dòng);應(yīng)邀擔(dān)任司法機(jī)關(guān)和政府部門的特約人員等。這些形式體現(xiàn)了民主監(jiān)督權(quán)利監(jiān)督的定位。

我們談權(quán)利常將其與義務(wù)聯(lián)系在一起,從“國(guó)事是國(guó)家的公事,不是一黨一派的私事”的角度來(lái)看,參政黨民主監(jiān)督權(quán)利是一種責(zé)任和義務(wù)。事實(shí)上,權(quán)利與權(quán)力也不能截然分開(kāi),要使民主監(jiān)督權(quán)利有效行使并能在權(quán)力運(yùn)行中得到應(yīng)有的尊重和重視,需要賦予民主監(jiān)督適度的權(quán)力如知情權(quán)、批評(píng)權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等,保障民主權(quán)利得到落實(shí),民主監(jiān)督取得實(shí)效。

三、參政黨建設(shè)與民主監(jiān)督權(quán)利的明晰和保障

在當(dāng)今中國(guó)政治領(lǐng)域中,參政黨民主監(jiān)督職能的履行還不充分,未能達(dá)到權(quán)利制約權(quán)力的效果。究其原因,主要受制于我國(guó)民主政治的發(fā)展水平和國(guó)家監(jiān)督體系的完善程度,同時(shí)也與參政黨建設(shè)直接相關(guān)。參政黨建設(shè)的水平在一定程度上決定和制約著多黨合作的現(xiàn)狀和水平,這里從參政黨理論、參政黨工作機(jī)制建設(shè)角度,對(duì)民主監(jiān)督權(quán)利的明晰和保障提出幾點(diǎn)思考。

(一)參政黨內(nèi)涵的表述中應(yīng)體現(xiàn)民主監(jiān)督內(nèi)容

根據(jù)我國(guó)多黨合作的制度安排,參政黨具有參政議政和民主監(jiān)督兩大職能。而相關(guān)制度文本論及參政黨的基本內(nèi)涵時(shí),常使用“一個(gè)參加、三個(gè)參與”的概括方式,即參加國(guó)家政權(quán),參與國(guó)家大政方針和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商,參與國(guó)家事務(wù)的管理,參與國(guó)家方針、政策、法律、法規(guī)的制定執(zhí)行,其中沒(méi)有體現(xiàn)民主監(jiān)督的內(nèi)容。這極易造成人們認(rèn)識(shí)上的矛盾和模糊不清,似乎參政議政工作即是參政黨行為的集中體現(xiàn),甚至認(rèn)為參政議政內(nèi)容已基本涵蓋了民主黨派的全部職能。我們知道,這種理解與多黨合作制度建立的初衷并不符合。多黨合作的重要內(nèi)容是互相監(jiān)督?！盀槭裁匆屆裰鼽h派監(jiān)督共產(chǎn)黨?這是因?yàn)橐粋€(gè)黨同一個(gè)人一樣,耳邊很需要聽(tīng)到不同的聲音?！盵11]因此,參政黨的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步充實(shí),在“一個(gè)參加、三個(gè)參與”的基礎(chǔ)上加入?yún)⒄h與執(zhí)政黨互相監(jiān)督的內(nèi)容,彌補(bǔ)參政黨政黨特性缺失的問(wèn)題,同時(shí)為參政黨民主監(jiān)督權(quán)利的行使提供充分的依據(jù)。

(二)進(jìn)一步明晰參政議政和民主監(jiān)督的邊界

在參政黨兩大職能中,由于參政議政涵蓋面極廣,內(nèi)容形式豐富,因此,廣義上的參政議政幾乎覆蓋了參政黨活動(dòng)的所有內(nèi)容。一直以來(lái),民主監(jiān)督的獨(dú)立性不強(qiáng),民主監(jiān)督權(quán)利的行使往往是與政治協(xié)商、參政議政結(jié)合在一起進(jìn)行的,協(xié)商的過(guò)程包含監(jiān)督,參政議政的過(guò)程也是監(jiān)督的過(guò)程。然而,民主監(jiān)督與參政議政作為參政黨的兩大職能,有無(wú)明確的邊界?我們?cè)?2011年廣州市民主黨派基層成員學(xué)習(xí)班的問(wèn)卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn),作為參政黨成員,許多學(xué)員對(duì)民主監(jiān)督的認(rèn)識(shí)是比較模糊的,多選題“民主黨派發(fā)揮民主監(jiān)督作用的基本方式是什么?”64名學(xué)員中有 53人選擇“建言獻(xiàn)策”,33人選擇“協(xié)商討論”,只有 20人選擇“提意見(jiàn)、作批評(píng)”。

雖然參政議政與民主監(jiān)督之間具有共通性、互補(bǔ)性,但作為參政黨的兩大職能,應(yīng)當(dāng)有明確的邊界,彼此不能相互替代,否則,職能的劃分乃至制度設(shè)計(jì)就值得我們進(jìn)一步思考?？傮w上看,參政議政主要是對(duì)大政方針決策前的協(xié)商和決策執(zhí)行過(guò)程中提出完善政策、改進(jìn)工作的建議;民主監(jiān)督主要是對(duì)決策執(zhí)行行為和效果的督察。參政議政的內(nèi)容是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活中的重大問(wèn)題和具體利益,廣泛體現(xiàn)在公共領(lǐng)域;民主監(jiān)督的內(nèi)容則主要是執(zhí)政黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況以及黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉等方面的情況,集中開(kāi)展于政黨之間。參政議政提出的問(wèn)題主要屬于建設(shè)性建議,民主監(jiān)督則是對(duì)存在的問(wèn)題提意見(jiàn)、作批評(píng)。

(三)建立和完善民主監(jiān)督具體制度和工作機(jī)制

一般來(lái)說(shuō),應(yīng)有權(quán)利和現(xiàn)實(shí)權(quán)利之間差距越小,相關(guān)保障制度就越完善。我們?cè)谠u(píng)價(jià)參政黨民主監(jiān)督權(quán)利和享有的水平時(shí),不應(yīng)只看制度文本所規(guī)定的權(quán)利內(nèi)容,還應(yīng)看這一權(quán)利的行使是否有具體制度和機(jī)制作為依托,是否為監(jiān)督主體、客體以及社會(huì)所廣泛尊重和遵循。為此,需要進(jìn)一步制定和完善相關(guān)條例,明確參政黨民主監(jiān)督的性質(zhì)、內(nèi)容、對(duì)象、途徑和方法,明確參政黨民主監(jiān)督的職責(zé)與權(quán)利,明確各級(jí)黨委和政府接受監(jiān)督和對(duì)監(jiān)督作出反饋的責(zé)任。要健全監(jiān)督程序和溝通機(jī)制,在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)提供具體保障,規(guī)范監(jiān)督行為,使監(jiān)督的主體和客體有法可依、有章可循,彰顯參政黨在民主監(jiān)督中的主體性和自主性。

此外,還應(yīng)建立民主監(jiān)督工作機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)民主黨派向執(zhí)政黨和政府開(kāi)展民主監(jiān)督的組織化?，F(xiàn)代社會(huì)有效的政治參與不僅要依靠制度,還要依托組織。參政黨的民主監(jiān)督雖然屬于非權(quán)力性的社會(huì)監(jiān)督,但又不能等同于一般的社會(huì)監(jiān)督,它不是自發(fā)的、無(wú)組織的監(jiān)督,而是通過(guò)規(guī)范的組織形式進(jìn)行的有序的、高層次的監(jiān)督,具有咨詢功能、警示功能、評(píng)價(jià)功能、制約功能,具有一定的權(quán)威性和社會(huì)影響力。目前,參政黨的民主監(jiān)督主要表現(xiàn)為個(gè)人開(kāi)展的監(jiān)督多,以參政黨組織開(kāi)展的監(jiān)督少,組織在監(jiān)督中的主體地位不能彰顯,制約了監(jiān)督的政治和政策水平。因此,要探討在民主黨派組織機(jī)構(gòu)中設(shè)立民主監(jiān)督工作部門,逐步推進(jìn)參政黨民主監(jiān)督的專職化、專業(yè)化,使之成為我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系卓有成效的組成部分。

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