周建民

（中共長興縣委黨校，浙江長興 310000）

推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，建設生態(tài)文明，是落實科學發(fā)展觀，推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)型在浙江的具體實踐，也是浙江步入新的發(fā)展階段之后實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展的必由之路。發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，絕不單純是一個產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整問題，而是涉及到發(fā)展理念、發(fā)展思路、發(fā)展戰(zhàn)略的重大變革，涉及到政府角色定位的重塑和政府管理模式及運行機制的創(chuàng)新。必須看到，在政府主導經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略選擇的背景下，以往幾十年中國粗放型的增長方式同特定的政府角色定位，以及政府運行模式已經(jīng)形成了一種相互支撐、相互制約的同生關系。為此，立足于生態(tài)文明的視野，構建生態(tài)型政府，探索與生態(tài)文明相適應的整體性的治理，就成為推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關鍵所在。

一、生態(tài)文明視域中的“生態(tài)型政府”構建

生態(tài)文明是一種超越工業(yè)文明弊端，努力追求人與自然和諧和相處的嶄新的文明形式。應當看到，局限于現(xiàn)有的行政體制，通過設立一個專門的職能部門，以行政干預的方式去制止生態(tài)環(huán)境的破壞，已經(jīng)無法有效解決生態(tài)環(huán)境的治理問題。從世界范圍來看，生態(tài)文明建設已經(jīng)呈現(xiàn)出“政治化”、“全球化”、“內(nèi)部化”的趨勢。這里所謂“內(nèi)部化”，是指生態(tài)保護的動力正在由外部壓力轉(zhuǎn)為內(nèi)部機制，即通過有效的政府管理實現(xiàn)“生態(tài)公共產(chǎn)品化”，同時通過市場機制實現(xiàn)“生態(tài)成本內(nèi)部化”?？傊鷳B(tài)危機的“全局性、綜合性、歷史性、長期性決定了這個問題已經(jīng)成為人類面臨的重大的公共問題，必須由政府出面，整合各個方面的資源，設計公共政策，履行公共職能，加強公共管理，才有望得到解決?！雹?/p>

十七大報告第一次把“生態(tài)文明”作為全面建設小康社會目標的新要求，強調(diào)要“建設生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構、增長方式、消費模式?！痹谶@一背景下，一些學者按照中國的話語習慣，提出了“生態(tài)型政府”建設的問題。應當說，提出生態(tài)型政府建設問題，將生態(tài)文明的理念內(nèi)化政府角色的轉(zhuǎn)型之中，是有積極意義的，它同服務型政府、責任型政府、法治型政府等概念一道，共同反應了政府轉(zhuǎn)型面臨的重大課題。按照一些學者的概括，所謂“生態(tài)型政府”②，就是致力于追求實現(xiàn)人與自然的自然性和諧的政府，或者說是以保護與恢復自然生態(tài)平衡為根本目標與基本職能的政府。綜合學術界討論，“生態(tài)型政府”至少應當包含以下幾個方面的內(nèi)涵：

其一，“生態(tài)型政府”的理念表達了政府行為生態(tài)優(yōu)先的價值準則，強調(diào)政府行為在價值導向上必須堅持經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一。從長遠來看，生態(tài)效益具有比經(jīng)濟效益和社會效益更優(yōu)先的價值地位，只有堅持生態(tài)環(huán)境效益優(yōu)先的政府，才是具有遠大目光的負責任的政府，是真正以人為本的政府。實現(xiàn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，首要的問題，就是政府在主導經(jīng)濟社會發(fā)展的過程，必須將生態(tài)優(yōu)先貫穿于政府行為的各個領域、各個環(huán)節(jié)，進而以政府的生態(tài)至上的行為，帶動和推動全社會形成生態(tài)優(yōu)先的行為準則。

其二，“生態(tài)型政府”意味著生態(tài)環(huán)境的保護成為政府的核心職能之一。在后工業(yè)社會，良好的生態(tài)環(huán)境已被確立為一種重要的公共物品，政府的重要職責之一就是通過有效的管理，維持生態(tài)平衡、保護生態(tài)安全，構建“環(huán)境友好型社會”?？梢哉f，“生態(tài)管理”是生態(tài)型政府建設的中心環(huán)節(jié)。

其三，“生態(tài)型政府”還意味著要借鑒生態(tài)系統(tǒng)的平衡原則，建構形成以整體性、協(xié)調(diào)性為特征的，能夠有效整合各種生態(tài)治理資源，保證政府能夠有效履行生態(tài)管理職責的政府運行機制。

總之，傳統(tǒng)行政管理體制已經(jīng)很難適應現(xiàn)代生態(tài)管理全領域化的挑戰(zhàn)，如何根據(jù)生態(tài)文明建設的需要，構建設一種能夠充分體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在有機聯(lián)系，體現(xiàn)生態(tài)治理的整體效能的生態(tài)治理模式，已經(jīng)成為各國政府面臨的重大現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

二、“生態(tài)長興”實踐的個案分析

長興縣位于浙江省最北端，素有“魚米之鄉(xiāng)”、“絲綢之府”的美譽。上世紀80年代以來，長興縣建材、紡織、耐火材料、蓄電池等產(chǎn)業(yè)相繼興起，成為推動經(jīng)濟發(fā)展的四大主導產(chǎn)業(yè)。由于主導產(chǎn)業(yè)基本上都屬于高能耗、高污染的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，長興在經(jīng)濟取得快速發(fā)展的同時，資源和生態(tài)環(huán)境支撐也承受著巨大的壓力。產(chǎn)業(yè)結構的陳舊、產(chǎn)業(yè)層次的低下、增長方式的粗放，不僅使長興面臨著經(jīng)濟增長難以為續(xù)的困境，而且誘發(fā)出了諸多尖銳的社會矛盾。2005年長興煤山鎮(zhèn)爆發(fā)了在國內(nèi)外都產(chǎn)生了強烈震動的“天能事件”，雖然這一事件最終得到了妥善解決，但卻以更加醒目和劇烈的方式凸顯了長興強化生態(tài)整治的迫切性。

痛定思痛，長興縣逐漸深刻地意識到了傳統(tǒng)發(fā)展方式難為維繼的嚴峻挑戰(zhàn)，并立足于自身實際較早地啟動了生態(tài)環(huán)境整治和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的步伐。2004年縣委縣政府作出了“建設生態(tài)縣、打造‘綠色長興’”的重大戰(zhàn)略決策，制訂出臺了《關于長興縣生態(tài)縣建設的實施意見》，全面部署實施生態(tài)縣創(chuàng)建工作。2007年，長興縣進一步加快生態(tài)建設步伐，強勢推進生態(tài)文明建設。概括地講，“生態(tài)長興”建設的主要內(nèi)容有：

1.產(chǎn)業(yè)治理：強力推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

耐火材料、紡織、礦山、蓄電池四大產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占到了長興縣工業(yè)經(jīng)濟的半壁江山，是地方經(jīng)濟的支柱。2004年以來，長興縣堅持每年一個重點，堅決淘汰落后生產(chǎn)工藝和設備，強力推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。2004年初，長興對全縣耐火材料企業(yè)進行全面整治，到2005年12月底，全縣完成全部機立窯拆除工作，共拆除機立窯38座。為加快長興縣新型墻體材料發(fā)展，從2005年開始，長興縣全面開展粘土磚瓦窯淘汰工作，到2007年已淘汰現(xiàn)有磚瓦企業(yè)的60％，淘汰關停粘土磚瓦窯企業(yè)30家。

長興是紡織大縣，2004年紡織產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值140億元，占全縣總量的42.8％；銷售收入133億元，占全縣的 42.2％；利潤總額 5.8億元，占全縣32.5％。但長興的紡織業(yè)“一散二低”現(xiàn)象相當突出，普遍存在生產(chǎn)力布局散，裝備水平和創(chuàng)新能力低的問題。針對紡織行業(yè)存在的突出問題,長興縣從2004年開始以來圍繞扶持企業(yè)做強做大，實施了紡織行業(yè)的專項整治行動,加快整個行業(yè)的整體改造升級。通過幾年來的治理，長興紡織業(yè)的產(chǎn)業(yè)層次有了一定提高，已由單一織造領域向多元化紡織領域發(fā)展，實現(xiàn)了紡織產(chǎn)業(yè)鏈的前伸后延。同時，紡織裝備水平也有了顯著提高，從德國、意大利等國引進先進的生產(chǎn)設備，大大地提高了生產(chǎn)效率。

長興是全國電動車用動力電池主要研發(fā)、生產(chǎn)基地，產(chǎn)品市場份額占到全國市場的65％。但由于基礎投入不足、環(huán)保設施落后，生產(chǎn)環(huán)境惡劣，蓄電池行業(yè)發(fā)展帶來的環(huán)境污染問題一直困擾著縣鄉(xiāng)兩級政府。2004年長興縣委縣政府出臺了《關于蓄電池行業(yè)專項整治的工作方案》，對存在安全隱患和不符合環(huán)保、衛(wèi)生相關規(guī)定的小蓄電池企業(yè)進行關停。到2007年11月底，長興縣蓄電池組裝企業(yè)由135家減少到54家，減少數(shù)達60％，極板生產(chǎn)企業(yè)從24家減少為10家，減少58％；冶煉企業(yè)從16家減少為1家，減少94％，基本實現(xiàn)了扶強汰劣，解決了“低、小、散、亂”的問題，使蓄電池企業(yè)規(guī)模水平迅速提高，并全面實現(xiàn)了達標排放的預期目標。隨著《中國綠色動力能源中心實施方案（試行）》的實施，長興蓄電池產(chǎn)業(yè)技術升級明顯加快，在質(zhì)量、技術、人才、品牌和產(chǎn)品研發(fā)等多方面均已領先于全國，產(chǎn)品從鉛酸蓄電池拓展到鎳氫、鋰電池等新型電源，長興先后成為“中國綠色動力能源中心”、“中國產(chǎn)業(yè)集群品牌 50強”、“電動助力車用蓄電池省級高新技術特產(chǎn)業(yè)基地”、“浙江省蓄電池專業(yè)商標品牌基地”。

2.環(huán)境整治：全面實現(xiàn)清水、凈氣、建綠

全面優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，是“生態(tài)長興”實踐的基本內(nèi)容。長興縣于2004年編制了《生態(tài)縣建設規(guī)劃》和《長興縣生態(tài)縣生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃》。2007年，全縣圍繞“清水、凈氣、建綠”，實施“生態(tài)環(huán)境整治13項工程”，進一步加快了生態(tài)建設步伐。

“清水”就是全面實施“清水入湖”專項行動，以工業(yè)污染治理、農(nóng)業(yè)面源污染治理、生活污水治理等為重點，大力開展水環(huán)境整治。截止目前，已淘汰噴水織機5698臺，全縣所有印染企業(yè)都建成廢水預處理設施；依法關閉了125家污染重、規(guī)模小、管理亂的蓄電池企業(yè)；100頭以上的規(guī)模養(yǎng)殖場進行了一次全面治理，關閉了2家存欄總數(shù)超5萬頭的養(yǎng)豬場；先后建成12座污水處理廠，日處理污水能力達到18.8萬噸，建成污水管網(wǎng)313公里，中心城區(qū)污水集中處理率達83％，2個中水回用工程建成投入使用；全縣143個行政村建成單戶處理生態(tài)式污水處理池3萬座。

“凈氣”就是扎實開展道路粉塵污染整治、城市揚塵污染防治、動車尾氣污染防治以及污染物減排等工作，不斷改善空氣質(zhì)量。從2003年起，長興縣啟動了國省道、縣道和城市周邊可視范圍礦石運輸?shù)缆仿访嬗不こ?，開展建材生產(chǎn)、道路運輸、礦山碼頭等重點行業(yè)、重點企業(yè)的粉塵治理。同時，在全省率先實施淘汰水泥機立窯計劃，拆除了所有的水泥機立窯和小煤窯。大力開展了耐火、琉璃瓦等爐窯企業(yè)污染防治，拆除煙囪223個、改造窯爐128門，開展三產(chǎn)服務行業(yè)燃煤鍋爐、燃煤懶漢鍋爐的改造，并督促長興發(fā)電有限公司和華能長興電廠實施了脫硫工程。長興縣還制定實施了《長興縣機動車尾氣污染整治工作方案》，對555輛出租車、公交車、教練車進行了CNG雙燃料汽車改裝。

“建綠”就是大力實施城市、農(nóng)村綠化工程，先后建成6座區(qū)域性公園和一大批公共綠地。2009年縣財政拿出近400萬元資金，購買8個品種的50萬株樹苗，免費配送給首批75個行政村農(nóng)戶種綠，做到見縫插綠、拆舊建綠、拆違還綠、立體布綠，真正實現(xiàn)了“村在林中、房在景中”的鄉(xiāng)村美景。近三年來，長興縣每年綠化造林投入都在 1.5億元以上。目前全縣森林覆蓋率已經(jīng)達到 51.3％，林木覆蓋率達到53.4％，城市建設區(qū)林木覆蓋率、綠化覆蓋率、綠地率分別達到36.6％、43％、38％，人均公共綠地面積達到12平方米，各類公路、鐵路、河岸綠化率與農(nóng)田林網(wǎng)控制率均在95％以上，森林生態(tài)建設和林業(yè)產(chǎn)業(yè)取得長足發(fā)展。

通過幾年來“生態(tài)環(huán)境建設年”、“生態(tài)環(huán)境決戰(zhàn)年”的扎實建設，國家衛(wèi)生城市、國家園林縣城等“名片”的創(chuàng)建，以及城鄉(xiāng)一體化行動“八大工程”的扎實推進，長興縣生態(tài)環(huán)境得到了顯著改善。到2008年底，化學需氧量和二氧化硫已完成“十一五”減排計劃的67％和128％，萬元GDP能耗和COD排放分別從2005年的1.94噸標煤、3.75千克下降到2007年的1.76噸標煤和2.44千克，12個市控以上斷面-類水質(zhì)達標率從2004年的58.3％提高到88.9％，飲用水源地水質(zhì)合格率達100％。大氣環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，全年空氣質(zhì)量優(yōu)良率達91.8％。

3.品質(zhì)生活：全面打造花園城市和優(yōu)美鄉(xiāng)村

“以人為本”，打造花園城市、森林城市和優(yōu)美鄉(xiāng)村，全面提升居民的生活品質(zhì)，是“生態(tài)長興”實踐的重要目標。長興縣在相繼成功創(chuàng)建國家衛(wèi)生縣城、省級文明城市、全國文化先進縣、國家園林縣城的基礎上，于2006年正式作出了創(chuàng)建國際花園城市的決定。為此，長興縣通過加強與世界各城市之間的交流和合作，加速城市規(guī)劃、建設、管理向國際先進水平接軌，使城市人居環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和城市景觀在短短幾年內(nèi)得到了很大的提升。在城市生活品質(zhì)提升方面，長興縣在全面實施“清水”、“凈氣”、“建綠”系列工程的基礎上，先后建成了沿河綠化帶和4座主題公園，形成了一批高品位、高檔次的城市園林綠化新景區(qū)，營造出了水在綠中、綠水相映的綠色風光帶和通透開闊的城市綠化空間，初步形成了“水清、岸綠、花香、鳥語”，既顯江南水鄉(xiāng)城市風貌，又有現(xiàn)代開放城市氣息的生態(tài)城市格局。2008年，在全球國際花園城市總決賽中，長興縣榮獲城市類金獎和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展第一名雙項殊榮。在此基礎上，2008年長興縣又啟動了創(chuàng)建森林城市活動。當年按照《長興縣森林城市建設總體規(guī)劃》。2009年全縣又以創(chuàng)建浙江省森林城市“億萬千百十一”工程為主抓手，在全縣城鄉(xiāng)組織實施1002個綠化建設項目。

在大力提升城市生活品質(zhì)的同時，長興縣從2003年起，在推進城鄉(xiāng)一體化進程中，全面實施以示范整治村建設、農(nóng)村垃圾集中處理、區(qū)域供水為主要內(nèi)容的村莊示范整治工程，使全縣農(nóng)民的生活質(zhì)量和農(nóng)村環(huán)境水平得到了顯著的提高，并有力地帶動了鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)條件的改善，促進了農(nóng)村生產(chǎn)方式和生活方式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。經(jīng)過幾年不懈的努力，長興縣村莊示范整治工作走在全省前例，連續(xù)三年被省評定為全省“千村示范萬村整治”工作考核優(yōu)勝單位。

三、“生態(tài)長興”實踐中的整體性治理機制

“生態(tài)長興”實踐之所以能夠取得較好的成效，從運行機制來看，其所貫穿的“生態(tài)型政府”的整體性治理模式，無疑是一個重要的成功經(jīng)驗。從總體上講，長興縣的生態(tài)治理模式，已經(jīng)呈現(xiàn)出了一種由過去單一的政府行為向政府、市場、社會合作治理，由政府單一部門的管制向整個政府體系的協(xié)同治理轉(zhuǎn)變的趨勢。正是這種治理模式的創(chuàng)新，實現(xiàn)了生態(tài)治理的資源整合效應。

1.政府內(nèi)部治理主體的協(xié)同整合。加強政府各部門之間的協(xié)作，克服“九龍治水”的格局，是推進生態(tài)文明建設的必由之路，也是推進生態(tài)型政府建設的重要契機。長興的做法，是成立由縣一把手直接負責的“縣生態(tài)環(huán)境綜合整治工作領導小組”，同時分別建立環(huán)境綜合整治各項工程的專項工作組，由一位縣級領導擔任領導，主管部門牽頭協(xié)調(diào)，并明確牽頭部門、成員單位和工作職責。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關單位也成立相應環(huán)境保護工作機構，明確分管領導和聯(lián)絡員，從而使全縣的環(huán)境治理形成了縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分級管理，各部門整體聯(lián)動、合力推進的工作格局。與此同時，長興縣按照高起點謀劃與高標準建設的要求，編制出臺了《長興縣生態(tài)縣建設總體規(guī)劃》和《關于開展生態(tài)縣建設的實施意見》，全縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和50％以上的行政村及相關職能部門在這一框架內(nèi)進一步編制生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)村規(guī)劃和礦產(chǎn)開發(fā)、山林開發(fā)、水資源利用、風景旅游等控制性詳規(guī)，形成了全方位、多層次的生態(tài)建設規(guī)劃體系。政府內(nèi)部縱橫交錯的協(xié)作整合，使全縣的所有政策性措施同出一門，所有的宣傳引導同出一聲，所有的扶持資金同出一帳，所有的進退騰挪同出一令，較好地組成了一條生態(tài)建設政策鏈，織成了一張生態(tài)建設政策網(wǎng)，形成了政府在生態(tài)治理上的整體合力。

2.生態(tài)治理運行機制的互動整合。在多年探索的基礎上，長興縣逐步健全了生態(tài)治理的協(xié)調(diào)、監(jiān)管、督查、考核、補償“五大”機制，并形成了相互支撐、相互強化的互動格局。除了健全領導體制，形成上下之間、部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制外，長興縣建立了一整套的監(jiān)管機制，嚴格執(zhí)行國家和省有關規(guī)定，實行新開工項目管理的部門聯(lián)動機制和項目審批問責制，嚴格控制新批高耗能、高污染項目，提高新建項目環(huán)境準入門檻。同時實行環(huán)?！耙黄狈駴Q”。同時，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，在縣電視臺、長興日報開設專欄，公布環(huán)境整治進展情況和環(huán)境質(zhì)量狀況，廣泛接受公眾監(jiān)督。在考核機制上，長興縣實行生態(tài)縣建設一把手負責制和生態(tài)環(huán)境保護一票否決制，縣政府每年與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂《生態(tài)縣建設工作目標責任書》，將生態(tài)縣建設的目標任務完成情況作為評價干部工作業(yè)績的重要內(nèi)容，作為縣財政轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)。2004年長興出臺了國內(nèi)第一個縣市生態(tài)危害官員問責制度《環(huán)境違法行為責任追究辦法（試行）》，為政府各部門及工作人員的涉及生態(tài)治理的行政行為設置了15條“紅線”，越出“紅線”的行為將根據(jù)情節(jié)給予責任人黨內(nèi)警告直至撤職的處分。在強化考核、監(jiān)管、督查的同時，長興縣還建立了一整套補償機制，調(diào)動生態(tài)行為主體參與生態(tài)治理的積極性。

3.政策手段與市場手段的互補整合。長興縣在生態(tài)治理中除充分發(fā)揮政府的行政推動和政策引導作用外，還注重發(fā)揮市場機制的作用，把政府這只看得見的手同市場這只看不見的手有機地結合起來。政府積極鼓勵民間資本投向環(huán)保等公益事業(yè)，共同保護長興的生態(tài)環(huán)境。由上海曉柏物資有限公司的合資方設立的注冊資本1000萬美元的長興曉柏林業(yè)有限公司，是集林木種植采運、森林資源培育、林業(yè)技術開發(fā)研究、現(xiàn)代觀光農(nóng)業(yè)于一體的省農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，該公司通過大面積種植竹柳和皇竹草，有效地了完善環(huán)湖大堤林帶，促進了水環(huán)境的綜合治理。

4.政府資源與民間資源的協(xié)同整合。長興縣在生態(tài)治理中高度重視發(fā)揮公眾的參與作用。2003年長興縣正式成立了志愿者服務中心，并在城區(qū)中建立社區(qū)志愿者服務站，協(xié)調(diào)組織本社區(qū)內(nèi)的各級志愿服務組織開展服務活動，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)則組建了多個農(nóng)村青年環(huán)保志愿服務隊，在農(nóng)村廣泛開展樹生態(tài)文明新風、革除陋習、引導環(huán)保節(jié)約的生產(chǎn)、生活方式等活動。在鄉(xiāng)村環(huán)境的整治中，公眾的參與同樣發(fā)揮了重要作用。

“生態(tài)長興”實踐的整體性治理模式，同西方近些年來流行的“整體政府”及其倡導的“整體性治理”思路不謀而合?！罢w性治理”(holisticgovernance)是上世紀90年代以來西方國家在批評、校正新公共管理實踐流弊過程中出現(xiàn)的一種新的公共管理改革思路。1997年新上任的首相布萊爾在《公民服務會議》上提出了“整體政府”的施政理念，并推動英國進行了一系列與此前的改革主旨背道而馳的改革運動。隨后，澳大利亞、新西蘭等公共行政改革的先鋒國家先后進行了“整體政府”改革實踐，加拿大、美國等國家的地方政府也進行了類似的實踐探索。一些學認為，“整體性治理”的探索，是21世紀公共服務改革最鮮明的特征，它甚至有可能發(fā)展成為21世紀有關政府治理的大理論。③

實際上，整體政府是一個比較籠統(tǒng)的概念，有一系列新的名詞均表達了相同的變革思路，如“網(wǎng)絡化治理”(Governmentby Network)、“協(xié)同政府”(Joinedup Government)、“水平化管理”(Horizontal Management)、“跨部門協(xié)作”(Cross-agency Collaboration)等等，其共同點是強調(diào)制度化、經(jīng)常化和有效的“跨界”合作以增進公共價值。大體上，“整體政府”意味著這樣一種政府改革的治理模式,即在公共政策與公共服務的過程中,采用交互的、協(xié)作的和一體化的管理方式與技術,促使各種公共管理主體在共同的管理活動中協(xié)調(diào)一致,達到功能整合,消除排斥的政策情境,有效利用稀缺資源,為公民提供無縫隙服務的思想和行動的總和。在此，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務是“整體政府”的根本目的，政府機構功能的“整合”（Integration）是其精神實質(zhì)，各種方式的“聯(lián)合”或“協(xié)同”（Joinerup）、“協(xié)調(diào)”（Coordination）則是其功能在管理上發(fā)揮作用的基本特征。④

“整體性”治理模式的出現(xiàn)，深刻地反映了市場化和民主化發(fā)展進程中公共事務治理資源的分散化、多元化給公共管理提供的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。隨著公共事務管理日益復雜化，公共事業(yè)服務改革及其效率的提高不僅需要依靠政府的投資和監(jiān)管，需要靠市場機制的作用，而且還要充分挖掘社會資源?，F(xiàn)代公共事務治理的復雜性已經(jīng)遠遠超過了單純的政府行政治理的可能性范圍。就當下的中國而言，面對社會利益格局日益多元化、公共服務需求日益多樣化的格局，地方政府只有切實轉(zhuǎn)變自身的角色定位，創(chuàng)新治理模式，增強公共事務治理的民主參與機制，把各種新生的體制外資源（市場資源與社會資源）納入國家治理體系，將體制內(nèi)資源與體制外資源、傳統(tǒng)治理機制與現(xiàn)代治理技術有機地統(tǒng)一起來，才能有效地應對地方治理面臨的挑戰(zhàn)。

注釋：

①高小平：《落實科學發(fā)展觀加強生態(tài)行政管理》，《中國行政管理》2004年第5期。

②黃愛寶：《“生態(tài)型政府”初探》，《南京社會科學》2006年第1期。

③竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》《中國行政管理》2008年第10期。

④曾維和：《西方“整體政府”改革：理論、實踐及啟示》，《公共管理學報》2008年第4期。