崔 鳳 王 龍

論城市社區(qū)建設(shè)中的政府角色轉(zhuǎn)變

崔 鳳 王 龍

城市社區(qū)建設(shè)是指在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,由社區(qū)黨組織協(xié)同其他社區(qū)建設(shè)主體,共同做好社區(qū)居民各項服務(wù)工作的一種社區(qū)建設(shè)體制。城市社區(qū)建設(shè)主體包含多個,政府是城市社區(qū)建設(shè)中的一個重要主體?；诙嘀卦?政府在社區(qū)建設(shè)中還存在著大量職能失范現(xiàn)象。全面有效地開展城市社區(qū)建設(shè),客觀上呼吁政府在城市社區(qū)建設(shè)中的角色轉(zhuǎn)變。

社區(qū)建設(shè);職能失范;角色轉(zhuǎn)變

一、城市社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵及主體

城市社區(qū)建設(shè)作為社會主義和諧社會建設(shè)的一個重要組成部分,一直以來受到黨中央的高度重視。城市社區(qū)建設(shè)作為重要的基層社會建設(shè)命題也引起了國內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注。綜合各專家學(xué)者的觀點以及社區(qū)建設(shè)的實踐經(jīng)驗,可將城市社區(qū)建設(shè)界定為:在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,由社區(qū)黨組織協(xié)同其他社區(qū)建設(shè)主體,共同做好社區(qū)居民的各項服務(wù)工作的一種社區(qū)建設(shè)體制。社區(qū)建設(shè)是一項系統(tǒng)工程,社區(qū)建設(shè)的有效開展需要各建設(shè)主體通力合作、協(xié)調(diào)配合。

首先,社區(qū)黨組織是城市社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。在社會轉(zhuǎn)型期各項工作全面推進的大背景之下,社區(qū)建設(shè)作為維護城市社會穩(wěn)定、推進城市經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措,必然越來越凸顯在全黨面前,也必然要求黨努力成為推動社區(qū)建設(shè)的核心力量。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,黨在城市社區(qū)建設(shè)中要充分發(fā)揮思想上的導(dǎo)向作用,決策上的把關(guān)作用,組織上的保證作用以及生活中的表率作用,全身心地投入到社區(qū)建設(shè)上來。[1]

其次,社區(qū)居委會是推進城市社區(qū)建設(shè)的核心組織。社區(qū)居委會是法定的基層群眾自治性組織。2001年11月,中央轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》,該意見明確規(guī)定:“社區(qū)居民委員會的成員經(jīng)民主選舉產(chǎn)生,負(fù)責(zé)社區(qū)日常事務(wù)性工作。社區(qū)居民委員會的根本性質(zhì)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居民實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的群眾性自治組織?！辈蝗莘裾J(rèn),在社區(qū)發(fā)展初期,由于社區(qū)居民的自治意識比較淡薄,社區(qū)居委會的自治功能發(fā)揮的極為有限。經(jīng)濟社會的發(fā)展對社區(qū)居委會提出了新的更高的要求,社區(qū)居委會不僅要在充分調(diào)動社區(qū)居民的民主參與意識、自治意識從而保障社區(qū)居民的民主權(quán)利方面發(fā)揮作用,更要積極構(gòu)建與社區(qū)內(nèi)各類社區(qū)非營利組織的合作關(guān)系以增強社區(qū)自治的組織基礎(chǔ)。只有社區(qū)居委會的自治功能高效地運轉(zhuǎn)起來,社區(qū)自治才有可能實現(xiàn)。

第三,政府是城市社區(qū)建設(shè)的管理者。這里可作兩個層面的理解,一是政府作為社區(qū)建設(shè)的管理者是政府積極履行社會職能的體現(xiàn),二是政府與社區(qū)組織之間存在著相互依賴關(guān)系,必須彼此交換資源、合作互動、持續(xù)協(xié)調(diào)才能順利實現(xiàn)各自目標(biāo),[2]因此政府履行好管理者角色才能實現(xiàn)“政社共贏”?！靶≌?大社會”是我國行政體制改革的大勢所趨,然而“小政府”并不意味著管的越少的政府就是好政府,問題的關(guān)鍵在于“什么該管,什么不該管”。實踐證明,城市社區(qū)建設(shè)離不開政府的宏觀監(jiān)督、政策扶持以及規(guī)劃指導(dǎo)。從社區(qū)的劃分、社區(qū)組織的建立、社區(qū)硬件設(shè)施的配備到社區(qū)居委會工作任務(wù)的確立、社區(qū)工作人員的工資及日常辦公費用、社區(qū)服務(wù)的開展,市、區(qū)兩級政府和街道辦事處及民政等部門都廣泛介入。介入過程中政府要適時解決社區(qū)建設(shè)面臨的難題,積極為社區(qū)建設(shè)創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境,切實履行好城市社區(qū)建設(shè)中的管理者角色。

第四,社區(qū)非營利組織、社區(qū)居民是城市社區(qū)建設(shè)的直接參與者。非營利組織可以承擔(dān)提供公共物品的社會功能,廣泛充當(dāng)?shù)谌焦芾碚叩慕巧?。鼓勵支持非營利組織的發(fā)展是社會良性發(fā)展的必然要求,實踐證明城市社區(qū)建設(shè)更是離不開非營利組織的功能發(fā)揮。以業(yè)主委員會為代表的社區(qū)服務(wù)組織在提供社區(qū)服務(wù),便利社區(qū)居民領(lǐng)域發(fā)揮著日益重要的作用。社區(qū)居民同樣是城市社區(qū)建設(shè)的重要參與者,城市社區(qū)建設(shè)離不開社區(qū)居民的積極參與、建言獻策。

二、城市社區(qū)建設(shè)中的政府職能失范

前已述及,政府是城市社區(qū)建設(shè)的重要主體,充當(dāng)監(jiān)管者的角色。然而,計劃經(jīng)濟體制下的“大政府,小社會”的社會結(jié)構(gòu)導(dǎo)致行政權(quán)過分膨脹,受到了種種詬病,社區(qū)建設(shè)中的政府職能失范現(xiàn)象廣泛存在,極不利于社區(qū)建設(shè)的有序開展。

首先,政社不分。政社不分的最主要表現(xiàn)是行政權(quán)過分干預(yù)社區(qū)居委會事務(wù)。城市社區(qū)居委會是推進城市社區(qū)建設(shè)的核心組織,其具有在社區(qū)建設(shè)中的自主權(quán),不受行政權(quán)的越權(quán)干預(yù),而社區(qū)居委會一旦受到行政權(quán)的過度干預(yù)就會喪失在城市社區(qū)建設(shè)中的自主性,成為政府機構(gòu)的附屬?！吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》明確指出,“城市居民委員會是居民進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織”。此外還規(guī)定“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)對居民委員會的工作予以指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或它的派出機關(guān)開展工作”。可以看出,居民委員會是群眾性的自治組織,而非國家的行政機關(guān),政府與居委會之間沒有行政上的隸屬關(guān)系,而只有工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。然而在實際中,政府對社區(qū)居委會存在過多的越權(quán)干預(yù)行為,政府對居委會工作事務(wù)的干預(yù)涵蓋了從人員配備等重要事務(wù)到居委會日?，嵓?xì)的較大范圍,使社區(qū)的行政性色彩非常明顯。[3]街道辦事處還常常掌握著居委會的財權(quán)。以北京市為例,北京市對基層社區(qū)組織做了一次調(diào)查,Z街道規(guī)定居委會的全部收入都要上交街道,再由街道按一定比例返還居委會。更嚴(yán)重的是這些返還資金的管理權(quán)和使用權(quán)、審批權(quán)仍在街道,居委會每個月只有200元的活動資金,立項開支需街道審批,最后到街道報賬。[4]社區(qū)居委會長期以來一直充當(dāng)著基層政府的附屬機構(gòu),承擔(dān)著大量行政職能,這當(dāng)然與其基層自治組織的身份格格不入,更與政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)相背離。

其次,重控制,輕培育。近幾年來,城市社區(qū)非營利組織在提供志愿服務(wù)、增強基層自治領(lǐng)域取得了很大成績,但不容否認(rèn)城市社區(qū)非營利組織在數(shù)量上與提供服務(wù)的質(zhì)量上都與理想目標(biāo)相去甚遠,造成這一現(xiàn)象的最主要原因是政府對社區(qū)非營利組織管得過嚴(yán)、約束過多,同時缺乏培育、扶持。一方面社團“雙重管理體制”存在制度上的漏洞,主要表現(xiàn)在社團準(zhǔn)入建設(shè)過程中重社團資格的確認(rèn)而輕社團資格的培育。對社團管得過嚴(yán)、過死,各級政府上行下效,使社團的發(fā)展步履維艱。社團只能夠在登記管理機關(guān)的行政管轄范圍內(nèi)從事活動,不能從事跨地區(qū)的活動,而且在同一行政區(qū)域范圍內(nèi)不準(zhǔn)設(shè)立相同和相似的社團,僅政策本身就大大地限制了城市社區(qū)服務(wù)組織的發(fā)展。另一方面,在社團組織發(fā)育不完善的社區(qū)缺乏政府的相關(guān)的政策引導(dǎo)與扶持培育。社區(qū)范圍內(nèi)的非營利組織發(fā)育遲緩或不完備就不能有效承接政府和企業(yè)轉(zhuǎn)移出來的社會職能和服務(wù)職能,從而影響其在社區(qū)建設(shè)中的作用發(fā)揮。[5]

再次,供給不足,產(chǎn)出低下。城市社區(qū)建設(shè)是一項系統(tǒng)工程,政府所具有的權(quán)威和資源,決定了政府在社區(qū)建設(shè)中的作用不可替代。有學(xué)者指出推動城市基層社會群眾自我管理模式形成并構(gòu)成政府社會管理新方式是政府主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)所要達成的兩個基本目標(biāo)。[6]實際上任何一個社區(qū)建設(shè)目標(biāo)的達成都是以政府資源的充分供給為前提的,資源供給一旦中斷或不到位都不利于社區(qū)建設(shè)工作的正常開展。政府在城市社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮作用是以擁有特定的權(quán)威和資源為前提的,事實上,政府權(quán)威在社區(qū)建設(shè)中運用的比比皆是,通常以令行禁止為表現(xiàn)形式,而資源的調(diào)動與供給卻相當(dāng)匱乏,呈投入不足、產(chǎn)出低下態(tài)勢,表現(xiàn)在:一是政策資源的供給缺乏,缺少完整的有利于社區(qū)居委會組織運行,社區(qū)非營利組織培育、發(fā)展以及社區(qū)居民參與意識提高的政策體系;二是財力資源供給的短缺,社區(qū)居委會工作的開展需要一定的財力作為支持,而社區(qū)居委會的自治性決定了其籌集財力的有限性。政府對社區(qū)居委會的財力支持是有限的,更有甚者部分轄區(qū)政府及其派出機構(gòu)還非法截取社區(qū)居委會的活動資金,嚴(yán)重影響了社區(qū)居委會工作的有效開展。

三、城市社區(qū)建設(shè)中的政府角色轉(zhuǎn)變

城市社區(qū)建設(shè)中的政府職能失范現(xiàn)象嚴(yán)重影響了社區(qū)建設(shè)的有效開展。充分調(diào)動各社區(qū)建設(shè)主體的積極性,建設(shè)充滿活力安定有序的和諧社區(qū),客觀上要求政府在城市社區(qū)建設(shè)中的角色轉(zhuǎn)變。

(一)由微觀管理者向宏觀管理者轉(zhuǎn)變

社區(qū)居委會工作的正常開展離不開轄區(qū)政府及其派出機構(gòu)的指導(dǎo),但行政權(quán)一旦過度干預(yù)社區(qū)居委會就會喪失其獨立性與自治性,社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子就會缺乏工作的積極性從而不利于社區(qū)建設(shè)工作的正常展開。政府在社區(qū)建設(shè)中應(yīng)由微觀管理者向宏觀管理者轉(zhuǎn)變。一方面,政府要還權(quán)于基層自治組織,積極調(diào)整政府與社區(qū)居委會的關(guān)系,將政府不該管、管不了及管不好的職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)居委會承擔(dān),比如社區(qū)居委會的人員配備、財務(wù)收支以及制度安排等,使社區(qū)居委會充分發(fā)揮自治性。另一方面,相關(guān)政府職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)居委會后并不意味著政府將會一勞永逸,相反,政府要實時對社區(qū)居委會的具體工作依法進行宏觀上的監(jiān)管和指導(dǎo),以確保居委會工作的順利開展并及時解決居委會工作展中遇到的具體困難。政府在城市社區(qū)建設(shè)中的這一角色轉(zhuǎn)變必將帶來理想的效果,一是推動基層自治組織的建設(shè),二是有利于節(jié)約政府的行政管理成本,提高行政效率,防止和滋生腐敗。

(二)由控制型管理者向培育型管理者轉(zhuǎn)變

社區(qū)非營利組織是城市社區(qū)建設(shè)的重要參與者,社區(qū)非營利組織為社區(qū)居民提供了各種類型的便捷服務(wù)極大地豐富了社區(qū)居民的生活,大力發(fā)展社區(qū)非營利組織既迎合了“還政于社”的行政體制改革方向也優(yōu)化了社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。政府在社區(qū)建設(shè)中應(yīng)由控制型管理者向培育型管理者轉(zhuǎn)變。這一角色轉(zhuǎn)換對政府提出了兩方面的要求。一方面,政府要放寬對社區(qū)非營利組織的準(zhǔn)入控制,通過立法的形式在確保相關(guān)組織申請注冊為非營利組織必須滿足完善的資格條件下,簡化審批程序、弱化業(yè)務(wù)主管部門對非營利組織準(zhǔn)入過程的控制。另一方面,政府要加大對社區(qū)非營利組織的培育,積極為社區(qū)非營利組織的發(fā)展創(chuàng)造條件。具體來說就是對社區(qū)非營利組織的發(fā)展提出規(guī)劃并提供諸如財政支持等各類型的扶持政策。要通過建立和合理布局社區(qū)文化活動中心、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生中心、社區(qū)生活服務(wù)中心等組織和機構(gòu),推進社區(qū)服務(wù)的社會化和產(chǎn)業(yè)化,倡導(dǎo)和發(fā)展互助性、公益性組織,形成多樣化的服務(wù)形式,滿足居民群眾層次多樣化的要求。[7]

(三)由資源的壟斷者向資源的配置者轉(zhuǎn)變

擁有大量權(quán)威資源和財力資源助長了政府在城市社區(qū)建設(shè)中的越權(quán)現(xiàn)象?！靶≌?大社會”的理想社會治理結(jié)構(gòu)要求政府在城市社區(qū)建設(shè)中要從資源的壟斷者向資源的配置者轉(zhuǎn)變。就權(quán)威資源的分配而言,政府的主要任務(wù)是要通過制定完備的政策體系增強社區(qū)居委會的自治性,在統(tǒng)籌社區(qū)建設(shè)中的主導(dǎo)性;要通過供給相關(guān)的扶持、培育、監(jiān)管政策,加快社區(qū)非營利組織的發(fā)展,完善社區(qū)非營利組織公共物品提供機制;要通過政策宣傳提高社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性,加強基層民主政治建設(shè),擴大群眾參與。就財力資源的配置而言,政府要充分發(fā)揮財政在社區(qū)建設(shè)中的積極性,完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),扶持社區(qū)服務(wù)組織的發(fā)展。

[1]譚建.領(lǐng)導(dǎo)核心:社區(qū)黨組織在社區(qū)建設(shè)中的角色定位[J].桂海論叢,2003,(4):35.

[2]徐祖榮.社區(qū)治理中的政府定位:以杭州市為例[J].城市問題,2006,(6):79.

[3]陳桂生,張霽星等.準(zhǔn)政府組織管理[M].人民出版社,2009.181.

[4]雷杰瓊.轉(zhuǎn)型中的基層社區(qū)組織—北京市基層社區(qū)組織與社區(qū)發(fā)展研究[M].北京大學(xué)出版社,2001.43.

[5][7]胡祥.城市社區(qū)治理的熱點問題研究[M].中國地質(zhì)大學(xué)出版社,2009.164.163.

[6]崔運武.論當(dāng)代中國城市社區(qū)建設(shè)中政府的地位及其目標(biāo)[J].學(xué)術(shù)探索,2003,(6):35.

(責(zé)任編輯 馬曉黎)

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1672-6359(2011)01-0071-03

崔鳳,中國海洋大學(xué)法政學(xué)院副院長,教授,博士;王龍,中國海洋大學(xué)法政學(xué)院2009級行政管理專業(yè)研究生(郵政編碼 266100)