王冶英 林 紅 郭 臻

從社會(huì)保障的共性特征看我國(guó)社會(huì)保障法律制度的缺失

王冶英 林 紅 郭 臻

社會(huì)保障制度進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)上升到法制規(guī)范的層次后,世界各國(guó),特別是主要發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)保障方面體現(xiàn)出一些鮮明的共性特征,主要表現(xiàn)在社會(huì)性、公平性、強(qiáng)制性、福利性等方面。我國(guó)社會(huì)保障制度在維系經(jīng)濟(jì)改革和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、保障社會(huì)穩(wěn)定方面取得了一定成效,但也應(yīng)該看到,我國(guó)的社會(huì)保障制度有些與現(xiàn)代發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障共性特征有一定差距,在全球經(jīng)濟(jì)一體化的今天,我們必須盡快建立并完善我國(guó)社會(huì)保障法律體系,以便更好地和國(guó)際接軌。

社會(huì)保障;法律制度;缺失

一、現(xiàn)代社會(huì)社會(huì)保障的共性特征

(一)社會(huì)性

社會(huì)性是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的基本特征。社會(huì)保障的社會(huì)性特征,主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:

1.實(shí)施范圍的社會(huì)性,即社會(huì)保障是國(guó)家在全社會(huì)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度,其保障對(duì)象是社會(huì)的每個(gè)成員,任何個(gè)人在面臨天災(zāi)人禍,生老病死等生存風(fēng)險(xiǎn)而無(wú)法維持其基本生活時(shí),都可以依法從國(guó)家和社會(huì)獲得基本生活的保障,使社會(huì)的生存風(fēng)險(xiǎn)由全社會(huì)已組織起來(lái)的整體力量來(lái)共擔(dān)。社會(huì)保障的基本功能就是通過(guò)社會(huì)成員之間的互助互濟(jì)與自我保障相結(jié)合來(lái)實(shí)現(xiàn)的,社會(huì)保障的互濟(jì)是與國(guó)民收入的再分配相結(jié)合的,是要將一部分收入較高的社會(huì)成員的收入轉(zhuǎn)化為社會(huì)貧弱群體的保障資源,正是這種互助互濟(jì)才使“整體為局部”提供保障的機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)。

2.籌資的社會(huì)性。社會(huì)保障制度是用經(jīng)濟(jì)手段解決社會(huì)問(wèn)題,它需要有相應(yīng)的財(cái)政來(lái)支撐制度運(yùn)行,從各國(guó)社會(huì)保障制度的實(shí)踐來(lái)看,雖然不同的社會(huì)保障項(xiàng)目的財(cái)政來(lái)源不完全相同,但總體而言,社會(huì)保障資金的籌集卻是社會(huì)化的,它一般包括了財(cái)政投入、企業(yè)繳費(fèi)、個(gè)人繳費(fèi)乃至向社會(huì)募捐、發(fā)行福利彩票等多個(gè)渠道,充分體現(xiàn)了社會(huì)保障財(cái)政來(lái)源的社會(huì)化特色。

(二)公平性

公平性是社會(huì)保障的本質(zhì)特征。是社會(huì)保障制度作為其生命形式存在的最具有實(shí)質(zhì)意義的表現(xiàn),社會(huì)保障制度從誕生那天起,就是為了解決人們?cè)谟龅侥昀稀⒓膊?、傷殘、失業(yè)等意外情況下的基本生存問(wèn)題,所以社會(huì)保障天然就具備了保障社會(huì)公平的功效。公平既是社會(huì)保障存在的基礎(chǔ),又是社會(huì)保障的目的。實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的公平性主要在以下幾個(gè)方面要有所體現(xiàn):

一是保障范圍的公平性,它通常不會(huì)對(duì)保障對(duì)象的性別、職業(yè)、民族、地位等方面的身份進(jìn)行限制,如福利國(guó)家的普遍國(guó)民年金、香港地區(qū)的高齡津貼等,無(wú)論貧富,只要達(dá)到了規(guī)定的受益年齡就可以享受這種福利待遇。絕大多數(shù)國(guó)家的救濟(jì)政策均規(guī)定,只要是低于貧困線或最低生活保障線的居民家庭,均可以獲得政府提供的現(xiàn)金或食物援助,面向貧困人口的社會(huì)救助構(gòu)成了各國(guó)社會(huì)保障制度的基石。

二是保障待遇的公平性,即社會(huì)保障一般只為國(guó)民提供基本生活保障,超過(guò)基本生活保障之上的需求通常不能從社會(huì)保障途徑獲得解決。如貧困線的劃定使貧困人口的認(rèn)定及救助標(biāo)準(zhǔn)有了統(tǒng)一的依據(jù),各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)的指數(shù)化亦為受益者提供了公平的參照系,盡管不同受益者獲得的現(xiàn)金或?qū)嵨镌騽趧?wù)服務(wù)存在著差異,但這種差異較初次分配表現(xiàn)出來(lái)的懸殊差別已經(jīng)大為縮小,從而體現(xiàn)了保障待遇的公平性。

(三)強(qiáng)制性

強(qiáng)制性是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的重要特征。它是保證社會(huì)保障制度得以建立的必不可少的手段。以德國(guó)、美國(guó)為代表的投保資助模式、以新加坡、智利為代表的儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)模式、以英國(guó)、瑞典為代表的福利國(guó)家模式,都是用法律形式將社會(huì)保障的項(xiàng)目、體制、基金、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管等固定下來(lái)。無(wú)論市場(chǎng)發(fā)生何種變化,政府、社會(huì)保障機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位都必須向公民履行提供社會(huì)保障的法定責(zé)任,不得以任何形式限制和取消法律賦予公民的社會(huì)保障權(quán)利;每一位社會(huì)成員都應(yīng)依法參加社會(huì)保障,依法履行義務(wù),并依法享受權(quán)利;社會(huì)保障基金依法強(qiáng)制籌集,任何單位和個(gè)人都應(yīng)該依法按規(guī)定的數(shù)額繳納,否則將追究其法律責(zé)任;社會(huì)保障的管理運(yùn)作及其程序,也是由法規(guī)明確規(guī)定,受法規(guī)強(qiáng)制性約束的;社會(huì)保障的權(quán)利方和義務(wù)方、社會(huì)保障機(jī)構(gòu)和參加者,如不遵守有關(guān)法律法規(guī),可以訴諸法律求得解決。強(qiáng)制性是實(shí)施社會(huì)保障的組織保證,通過(guò)國(guó)家立法把社會(huì)保障納入其社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制之內(nèi),使其具有制度上的合法性,避免任意性。

(四)福利性

社會(huì)保障的福利性是高層次的社會(huì)保障。它以福利對(duì)象的普遍性、福利形式的多樣性、權(quán)利與義務(wù)的單項(xiàng)性為基本特征。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的提高,現(xiàn)代社會(huì)保障不僅要實(shí)現(xiàn)它的基本目標(biāo)——保障社會(huì)成員的基本生活,而且日益強(qiáng)調(diào)其對(duì)全體社會(huì)成員生活福利增長(zhǎng)的作用,把改善和提高全體社會(huì)成員的物質(zhì)生活與精神生活的質(zhì)量,作為社會(huì)保障發(fā)展的要求和方向,使社會(huì)保障有了普遍福利的意義。因此,從社會(huì)保障的過(guò)程來(lái)看,社會(huì)保障的各環(huán)節(jié)都不以營(yíng)利為目的,它不僅對(duì)被保障人給予資金給付,而且還提供醫(yī)療護(hù)理、傷殘康復(fù)、教育培訓(xùn)、職業(yè)介紹以及各種社會(huì)服務(wù);從社會(huì)保障的結(jié)果來(lái)看,它是國(guó)家通過(guò)立法強(qiáng)制實(shí)行的社會(huì)再分配。每個(gè)人在年老、疾病、災(zāi)害等引起勞動(dòng)能力暫時(shí)或永久喪失的情況下,都能從這種再分配中獲得幫助。在世界許多國(guó)家,特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家,大多把“社會(huì)福利”當(dāng)作“社會(huì)保障”的同義詞。上述四個(gè)方面的基本特征是現(xiàn)代社會(huì)保障制度內(nèi)在規(guī)定性的表現(xiàn),它們之間既有區(qū)別又有著內(nèi)在的必然聯(lián)系,是一個(gè)統(tǒng)一的有機(jī)整體。

二、從社會(huì)保障的共性特征看我國(guó)當(dāng)前社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題

(一)社會(huì)保障覆蓋面窄

當(dāng)前我國(guó)還未建立起覆蓋全體公民的社會(huì)保障制度,主要原因在于我國(guó)城鄉(xiāng)二元化的格局,成為當(dāng)前城鄉(xiāng)社會(huì)保障差異的人為歷史性因素。改革開(kāi)放的20多年里,城市居民由過(guò)去的單位保障制變成了多層次社會(huì)保障制,形式變了,但保障水平和層次都得到了發(fā)展和提高。和城鎮(zhèn)居民相比,我國(guó)農(nóng)村居民就沒(méi)有那么幸運(yùn)了,在我國(guó)13億人口中農(nóng)村人口占我國(guó)人口的大多數(shù),然而農(nóng)村社會(huì)保障制度至今尚未完全形成。雖然十七大報(bào)告明確提出“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”,但新型農(nóng)村社會(huì)保障制度還處于探索階段,還沒(méi)有形成有效的制度模式,而且各地的發(fā)展也極不均衡。來(lái)自勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)顯示,截止2007年9月底,全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)分別為:養(yǎng)老保險(xiǎn)1.97億、失業(yè)保險(xiǎn)1.15億、醫(yī)療保險(xiǎn)1.89億、工傷保險(xiǎn)1.15億、生育保險(xiǎn)0.73億。這組數(shù)字看似龐大,但與13億多人口相比,仍是少部分。城市與農(nóng)村之間社會(huì)保障的這種巨大差異,與世界上先進(jìn)國(guó)家“社會(huì)保障實(shí)施對(duì)象是全體公民”的標(biāo)準(zhǔn)相比,適用范圍過(guò)窄和不合理。農(nóng)村社會(huì)保障是我國(guó)社會(huì)保障體系極其重要的組成部分。在一定意義上可以說(shuō),沒(méi)有農(nóng)村的社會(huì)保障將沒(méi)有我們整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步與穩(wěn)定。只有解決好農(nóng)村的社會(huì)保障問(wèn)題,才能更好地推進(jìn)新農(nóng)村的建設(shè)。

(二)社會(huì)保障的非公平性現(xiàn)象嚴(yán)重

追求和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平是社會(huì)保障制度的內(nèi)在要求,是構(gòu)建社會(huì)保障制度的指導(dǎo)思想和根本原則。任何一位社會(huì)成員,都應(yīng)均等地獲得社會(huì)保障的機(jī)會(huì)和權(quán)利,然而在我國(guó)目前社會(huì)保障體系堅(jiān)持了城鄉(xiāng)分治與地區(qū)有別的非統(tǒng)一制度,致使城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、職工之間存在著嚴(yán)重的參與社會(huì)保障的機(jī)會(huì)不公平。一是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低、各地區(qū)的繳費(fèi)率因歷史負(fù)擔(dān)的輕重而存在著很大的差距,中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)是勞動(dòng)力的輸出地,輸出的勞動(dòng)力在發(fā)達(dá)地區(qū)打工并繳納社會(huì)保障金。但是在社會(huì)保障統(tǒng)籌層次難以提高到全國(guó)統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)情況下,他們繳納的資金只能留在發(fā)達(dá)地區(qū),而不能帶回去。這也是造成東部發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)保障資金充裕,中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)資金匱乏的重要原因之一,從而形成“以貧養(yǎng)富”的奇怪現(xiàn)象。這不僅損害地區(qū)之間的公平競(jìng)爭(zhēng),而且構(gòu)成了中國(guó)社會(huì)保障制度尤其是應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度走向統(tǒng)一的重大阻礙因素;二是勞動(dòng)者個(gè)人之間因多種原因?qū)е碌纳鐣?huì)保障權(quán)益不平等。為數(shù)不少的非公有制企業(yè)從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員、進(jìn)城農(nóng)民工、被征地農(nóng)民還游離在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之外,已經(jīng)參保的人員實(shí)際繳費(fèi)率不高,繳費(fèi)年限時(shí)斷時(shí)續(xù)。三是面向城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村貧困人口的最低生活保障制度的單薄功能,決定了社會(huì)保障調(diào)節(jié)貧富階層差距的再分配功能沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)揮,在減少社會(huì)成員間的貧富差距,維護(hù)社會(huì)公平方面作用不力。高收入者未能夠承擔(dān)與其從社會(huì)所得相適應(yīng)的社會(huì)責(zé)任,而低收入者因承擔(dān)了過(guò)多的改革成本,又因得不到應(yīng)有的保障而陷入困境。作為評(píng)價(jià)一國(guó)社會(huì)成員貧富差距的重要指標(biāo),西方社會(huì)保障發(fā)達(dá)的國(guó)家的基尼系數(shù)一般維持在0.2-0.3,而我國(guó)近年的基尼系數(shù)已經(jīng)超過(guò)0.4,這不僅嚴(yán)重影響了人們對(duì)于社會(huì)保障制度的合理性和必要性的認(rèn)同,而且會(huì)引起社會(huì)的不穩(wěn)定,而社會(huì)保障制度素來(lái)是被認(rèn)為是社會(huì)的“減震器”。逐步建立保證所有公民享有平等社會(huì)權(quán)利的法律制度,是協(xié)調(diào)利益關(guān)系的主要手段。

(三)社會(huì)保障立法滯后

迄今為止,中國(guó)社會(huì)保障幾十年的改革方案主要依據(jù)國(guó)務(wù)院甚至地方政府的《決定》或《條例》,尚沒(méi)有一部全國(guó)性的《社會(huì)保障法》。在現(xiàn)有社會(huì)保障法規(guī)中,大多社會(huì)保障是對(duì)改革中出現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)急立法的產(chǎn)物,不同法規(guī)之間、不同制度之間缺少必要銜接,適用范圍不一致,甚至存在沖突,形成“政出多門(mén)”的狀況。社會(huì)保障立法滯后不僅使新型社會(huì)保障制度的權(quán)威性不足,也反映出中國(guó)社會(huì)保障制度改革與建設(shè)的“非法制化”色彩,導(dǎo)致很多改革措施難以有效地貫徹實(shí)施,社?；鸨粩D占、濫用和浪費(fèi)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳困難(尤其是養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi))、企業(yè)拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重、社會(huì)保障程序法的缺失,使公民在社會(huì)保障權(quán)利受侵犯時(shí)難于獲得司法救濟(jì),這種狀況與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通過(guò)立法強(qiáng)制推行社會(huì)保障的力度相距甚遠(yuǎn)。因此,健全社會(huì)保障法律制度與司法機(jī)制,切實(shí)保護(hù)每一位社會(huì)成員的社會(huì)保障權(quán)益,使勞動(dòng)者在其社會(huì)保障權(quán)益受不法侵害時(shí)獲得有力的司法保護(hù),應(yīng)該是政府的一種責(zé)任。

(四)社會(huì)福利制度不能滿足社會(huì)成員的多方需求

福利國(guó)家作為一種方興未艾的國(guó)家形態(tài),不僅在消除貧困、捍衛(wèi)人類(lèi)尊嚴(yán)和社會(huì)穩(wěn)定方面都起到了積極的作用,而且?guī)?lái)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的黃金增長(zhǎng)期,正如法國(guó)學(xué)者約什卡·費(fèi)舍(Ficher)所認(rèn)為的那樣,西歐社會(huì)福利國(guó)家發(fā)揮了使社會(huì)一體化的作用,它使生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)凝聚在一起,使緊張的矛盾對(duì)立轉(zhuǎn)化為社會(huì)共識(shí)。

我國(guó)目前社會(huì)福利制度,在一定程度上是典型的城鎮(zhèn)福利制度。在福利項(xiàng)目支出方面,占全國(guó)人口約20%左右的城鎮(zhèn)居民占有全國(guó)財(cái)政性福利支出的95%以上的份額;而占全國(guó)人口75%以上的鄉(xiāng)村居民的財(cái)政性福利支出不足全國(guó)福利性支出的5%。農(nóng)村居民僅有少數(shù)無(wú)依無(wú)靠的“五保”對(duì)象被集中供養(yǎng)。地區(qū)之間福利事業(yè)發(fā)展也不平衡,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)在教育福利資源、公共衛(wèi)生資源、住房福利資源等方面資金投入、人員素質(zhì)和管理水平、服務(wù)質(zhì)量等方面相差甚遠(yuǎn)。不遠(yuǎn)的將來(lái),隨著我國(guó)人口老齡化、家庭小型化、農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快,人民群眾急劇增長(zhǎng)的對(duì)社會(huì)福利服務(wù)的需求與現(xiàn)有的福利供給嚴(yán)重不足的矛盾將日益加劇。因此,改革現(xiàn)行的福利體制,重整福利資源,讓全體國(guó)民都能夠通過(guò)社會(huì)福利制度分享到社會(huì)發(fā)展的成果,是我國(guó)發(fā)展福利事業(yè)必須解決的首要問(wèn)題。

三、逐步建立和完善我國(guó)的社會(huì)保障制度的構(gòu)想

我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中的國(guó)家,社會(huì)保障制度改革起步較晚,借鑒和吸取國(guó)際上社會(huì)保障帶有共性的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),總結(jié)我國(guó)社會(huì)保障法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),通過(guò)改革和制度創(chuàng)新,建立并逐步完善具有中國(guó)特色的社會(huì)保障法律制度,為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供良好的國(guó)內(nèi)環(huán)境已成為當(dāng)務(wù)之急。為此,當(dāng)前應(yīng)當(dāng)著重解決如下幾個(gè)問(wèn)題:

(一)繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)保障制度的“社會(huì)化”進(jìn)程和“廣覆蓋”目標(biāo)

為改變我國(guó)城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)保障體系、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一指明了方向。城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)一的內(nèi)涵是指我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一,保障模式的統(tǒng)一,組織管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一,管理原則及運(yùn)作運(yùn)營(yíng)方式統(tǒng)一,城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)自由地在城鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)移,社會(huì)保障資源能在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng),勞動(dòng)力在自由流動(dòng)過(guò)程中可根據(jù)其勞動(dòng)場(chǎng)所和區(qū)域自由地選擇投保機(jī)構(gòu),城鄉(xiāng)二元分割保障體系打破,所有人無(wú)論是城市還是鄉(xiāng)村都覆蓋在社會(huì)保障范圍之內(nèi),一同享受社會(huì)保障的權(quán)利和現(xiàn)代社會(huì)文明成果,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)和諧發(fā)展。然而,由于我國(guó)人口眾多,尤其是農(nóng)村人口眾多的現(xiàn)實(shí),決定了我國(guó)建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的任務(wù)比世界上任何一個(gè)國(guó)家都更加艱巨,因此,這種統(tǒng)一需要有一個(gè)過(guò)程,是由“制度有別”走向“制度統(tǒng)一”的過(guò)程、由制度統(tǒng)一“標(biāo)準(zhǔn)有別”走向“標(biāo)準(zhǔn)一致”的過(guò)程。

為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障從“分割”到“統(tǒng)一”這一目標(biāo),首先,政府在制度安排上,應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村社會(huì)保障納入國(guó)家社會(huì)保障制度改革的整體框架中,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、分類(lèi)多元的社會(huì)保障體系,逐步建立農(nóng)村社會(huì)救助體系,合理發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn),積極推進(jìn)農(nóng)村教育、醫(yī)療和養(yǎng)老保障制度建設(shè);其次,為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障從“分割”到“統(tǒng)一”,政府必須多方籌集資金,發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證實(shí),加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建立的支持,首當(dāng)其沖是社會(huì)保障資金的投入,是政府義不容辭的責(zé)任,為此,政府利用財(cái)政手段加大對(duì)農(nóng)村社保的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,使城鄉(xiāng)社保一體化有了經(jīng)濟(jì)上的保障。具體做法:一是必須盡快將社保資金納入財(cái)政預(yù)算,并作為當(dāng)年政府財(cái)政必須保障的第一預(yù)算開(kāi)支。逐步提高社會(huì)保障支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例,明確各級(jí)財(cái)政對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金平衡的責(zé)任。二是開(kāi)征全國(guó)統(tǒng)一社會(huì)保障稅。由國(guó)家制訂統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一運(yùn)作、統(tǒng)一管理、調(diào)劑使用、專(zhuān)款專(zhuān)用,使社會(huì)保障具有可靠穩(wěn)定的資金來(lái)源。三是必須尋找多方位的籌集渠道,充分發(fā)揮個(gè)人、社區(qū)、市場(chǎng)、社會(huì)和政府的共同作用,采取財(cái)政供款、企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)、社會(huì)捐助、基金運(yùn)營(yíng)收益等多種籌資方式,提高資金的支付能力。

(二)建立適合中國(guó)國(guó)情的、公平有效的社會(huì)保障制度

當(dāng)前政府在關(guān)注民生問(wèn)題方面迫切需要完善不同的社會(huì)政策來(lái)消除社會(huì)貧困和控制社會(huì)的不平等差異:第一,提供各種公共行政的勞動(dòng)就業(yè)和“低?！痹?保證結(jié)果公平。就業(yè)和保障是相互連帶的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。政府需要在保證充分就業(yè)、保護(hù)勞工權(quán)益和市場(chǎng)初次分配的公平性,為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的弱勢(shì)人群提供公共服務(wù)。政府要對(duì)非個(gè)人主觀因素造成的貧困人群提供“托底”保障,做到“應(yīng)保盡?！?。在制定社會(huì)保險(xiǎn)制度時(shí),把老人、殘疾人、孤寡人員和其他低收入者作為關(guān)注照顧重點(diǎn),在政策上給予特別的傾斜,提高生活困難補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),使社會(huì)貧困人口都因此而受益。第二,提供和當(dāng)前民生問(wèn)題直接有關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基本住房等公共物品和公共服務(wù),保證資源分配的公平。政府通過(guò)稅收和公共財(cái)政對(duì)掌握的公共資源進(jìn)行再分配是不能采取市場(chǎng)邏輯的,而要更多地關(guān)注不同群體的實(shí)際需求和全社會(huì)的共同利益。第三,提供必要的政策法規(guī),創(chuàng)造良好的制度環(huán)境來(lái)保證不同群體的社會(huì)關(guān)系平等。對(duì)婦女、未成年人、老年人、殘障人員、少數(shù)民族、外來(lái)務(wù)工人員、不同社會(huì)階層均需要在尊重人格平等、保障基本人權(quán)的基礎(chǔ)上考慮必要的公共政策,推動(dòng)社會(huì)關(guān)系的和諧發(fā)展。

(三)加快社會(huì)保障立法進(jìn)程,完善社會(huì)保障法律體系

當(dāng)前,我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期,社會(huì)保障立法工作面臨極為復(fù)雜的、多元化的利益沖突,包括城鄉(xiāng)居民的利益協(xié)調(diào),不同收入、職業(yè)群體的利益協(xié)調(diào),勞雇之間的利益協(xié)調(diào),勞動(dòng)者、雇主和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)三者的利益協(xié)調(diào)等等。錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系給社會(huì)保障立法帶來(lái)非常艱巨的任務(wù),同時(shí)社會(huì)保障立法在調(diào)整諸多利益關(guān)系、解決社會(huì)矛盾中正承擔(dān)著中國(guó)歷史上最為繁重的任務(wù)。因此現(xiàn)階段通過(guò)立法建立和健全社會(huì)保障制度,為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展提供良好的法律環(huán)境已成為當(dāng)務(wù)之急,迫切需要由全國(guó)人大常委會(huì)盡快制定適應(yīng)我國(guó)社會(huì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保障法》,以便從法律上規(guī)定其立法依據(jù)、立法宗旨、基本原則、基本制度、適用范圍以及籌資方式和管理體制等,提高社會(huì)保障制度的立法層次,規(guī)范社會(huì)保障制度,使我國(guó)的社會(huì)保障法律體系建設(shè)及早擺脫隨意性較大的政策性規(guī)定,結(jié)束社會(huì)保障領(lǐng)域長(zhǎng)期以來(lái)“法出多門(mén)”的狀態(tài),形成比較穩(wěn)定的社會(huì)保障法律體系。

加強(qiáng)中國(guó)社會(huì)保障立法可以把重點(diǎn)放在五個(gè)方面:一是建立首腦問(wèn)責(zé)制——把社會(huì)保障項(xiàng)目納入政府考核體系;二是完善財(cái)政預(yù)算體制——建立社會(huì)保障預(yù)算;三是規(guī)范籌資渠道——明確財(cái)政投入、公眾繳費(fèi)和公民儲(chǔ)蓄之間的關(guān)系;四是完善管理體制——實(shí)現(xiàn)“政事”分離,建設(shè)獨(dú)立的社保受托人機(jī)制。

(四)打造福利型政府,建設(shè)社會(huì)主義福利國(guó)家

打造福利型政府一方面要在社會(huì)秩序建設(shè)方面下功夫,即通過(guò)國(guó)家政策、法律、經(jīng)濟(jì)杠桿運(yùn)用,調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),引導(dǎo)企業(yè)投資方向,保證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與人民群眾的要求保持高度的一致,使經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能夠切實(shí)提高人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化生活水平。同時(shí)利用稅收、信貸、財(cái)政補(bǔ)貼等手段,鼓勵(lì)企業(yè)投資老少邊窮地區(qū),推進(jìn)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,從而帶動(dòng)社會(huì)福利的提高;另一方面要鼓勵(lì)多種形式、多種渠道、多個(gè)主體參與社會(huì)福利事業(yè)。資金是發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)的重要物質(zhì)條件,要發(fā)展社會(huì)福利事業(yè),必須采取多渠道籌措社會(huì)福利資金。要在開(kāi)發(fā)運(yùn)用社會(huì)福利資源上,進(jìn)一步制定和完善相應(yīng)的政策措施,特別是進(jìn)一步拓寬資金來(lái)源渠道,建立穩(wěn)定的資金支付機(jī)制和自然增長(zhǎng)機(jī)制。福利資金的來(lái)源應(yīng)包括下列渠道:1.國(guó)家有計(jì)劃的財(cái)政撥款或資助;2.企業(yè)按照國(guó)家政策規(guī)定提取福利資金;3.發(fā)展社會(huì)福利企業(yè),籌集福利基金;4.發(fā)行社會(huì)福利彩票;5.開(kāi)展社會(huì)募捐活動(dòng)。從根本上打破過(guò)去單純依靠國(guó)家包辦社會(huì)福利的舊體制,走出一條依靠社會(huì)力量發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)的新路子。

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(責(zé)任編輯 馬曉黎)

D632.1

A

1672-6359(2011)01-0074-04

王冶英,林紅,郭臻,中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院法律系(郵政編碼 266100)