金 淼 郭 璽

建立和完善民族地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急管理機制的探討

金 淼 郭 璽

近年來,我國民族地區(qū)突發(fā)事件頻發(fā),已明顯阻礙民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。建立和完善民族地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急管理機制,需從完善相關(guān)法律制度、建立健全預(yù)警防范機制、加強危機防范意識以及建立科學(xué)的信息傳遞機制等四個方面入手,以最大程度地預(yù)防和減少民族地方突發(fā)事件的發(fā)生及其造成的損害,保障公眾的生命財產(chǎn)安全,維護國家安全和社會穩(wěn)定。

民族地區(qū);突發(fā)事件;應(yīng)急管理

民族地區(qū)突發(fā)公共事件是民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展過程中積累的多種矛盾的外在表現(xiàn),它不僅會造成民族地區(qū)的人員傷亡和財產(chǎn)損失,而且會危及到民族地區(qū)的公共秩序、社會安全乃至整個國家的安全和穩(wěn)定大局。在當(dāng)今國際國內(nèi)形勢下,民族地區(qū)引發(fā)公共危機事件的因素日益復(fù)雜多樣,公共突發(fā)事件表現(xiàn)的形式多種多樣,涉及面也極為廣泛。面對各種錯綜復(fù)雜的突發(fā)性事件,作為承擔(dān)公共事務(wù)管理者和公共安全責(zé)任者角色的地方政府,必須尋找積極有效的對策,以最快的速度、盡最大的努力化解各種危機,最大限度地保障公眾和社會的安全,最大程度地預(yù)防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害,保障公眾的生命財產(chǎn)安全,維護地區(qū)安全和社會穩(wěn)定,這是民族地區(qū)地方政府全面履行職能,加強社會管理和公共服務(wù)職能的一項重要任務(wù)。

一、民族地區(qū)突發(fā)事件的現(xiàn)狀

目前,我國民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平與發(fā)達(dá)地區(qū)相比,呈現(xiàn)出極不平衡的態(tài)勢。由于受歷史和地理環(huán)境等因素影響,我國少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢,生產(chǎn)力水平、文化發(fā)展與群眾生活狀況與發(fā)達(dá)地區(qū)差距較大。隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展,民族地區(qū)在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中多種矛盾日益積累,加之國際不安全因素對我國民族地區(qū)影響的加大,導(dǎo)致近年來我國民族地區(qū)各類突發(fā)事件的頻發(fā)度與危害性均呈上升趨勢,已經(jīng)明顯阻礙了民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展乃至社會穩(wěn)定。由于文化、宗教信仰等各方面差異的存在,民族地區(qū)的突發(fā)事件有其獨特表現(xiàn)形式,而且往往表現(xiàn)得更為復(fù)雜多樣。

由于民族地區(qū)突發(fā)公共事件的特殊性,與其他地區(qū)相比,對民族地區(qū)突發(fā)公共事件進行有效預(yù)警和防范的難度顯得更大,凸顯出預(yù)警和防范機制在整個危機管理體制中的重要作用。譬如,由于民族地區(qū)的地理特征、語言差距和文化差距,常常會使信息的搜集和政府對突發(fā)公共事件的準(zhǔn)確預(yù)見變得十分困難,這些不但像放大鏡一樣可能擴大事件所造成的社會危害性,而且會加大民族地區(qū)地方政府的壓力感以及應(yīng)對和處理的難度。因此,是否能夠準(zhǔn)確抓住突發(fā)公共事件來臨的征兆,并從這些征兆中做出及時的預(yù)測,迅速采取相應(yīng)措施,對公眾或涉及范圍內(nèi)的群體發(fā)布有關(guān)信息,引起社會的警覺,從而采取有效的措施,成為克服民族地區(qū)突發(fā)公共事件所具有的隱蔽性和復(fù)雜性,并把可能造成的危害減少到最低限度的關(guān)鍵。

探討民族地區(qū)突發(fā)事件相關(guān)問題,離不開對突發(fā)事件頻發(fā)的原因分析。民族地區(qū)突發(fā)事件有其自身的特殊成因:一是改革開放以來,我國的經(jīng)濟有了根本性的發(fā)展,人們的生活水平有了大幅的提高,然而東部與西部特別是民族地區(qū)的貧富差距進一步加大。二是民族地區(qū)多元的文化背景使得在民族地區(qū)居住的各民族之間存在生活方式、宗教信仰、傳統(tǒng)文化和語言文字等多方面的文化差距。某些社會矛盾和問題很容易被國外反動勢力和少數(shù)分裂主義分子操縱和利用,在特定的條件下可能導(dǎo)致矛盾激化。三是近幾十年來,由于民族地區(qū)過度開墾、森林砍伐、植被破壞、水資源破壞性開采,以及環(huán)境污染,使原本就脆弱的民族地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。有學(xué)者認(rèn)為:“漢族與各少數(shù)民族的文化差異以及對少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的不尊重與地方性知識的缺乏和忽略,是導(dǎo)致我國民族地區(qū)生態(tài)惡化的根本原因?！盵1]實際上,整個人類社會面臨的生態(tài)災(zāi)難,從根本上說是人類目前所謂的現(xiàn)代化生產(chǎn)和生活方式導(dǎo)致的,不能把民族地區(qū)的生態(tài)危機簡單地歸咎為漢民族和少數(shù)民族之間的文化差異,這種觀點顯然有失偏頗。

二、民族地區(qū)突發(fā)事件危機管理方面存在的缺陷

目前我國民族地區(qū)突發(fā)公共事件的危機管理機制還處于一個探索和初步建立的過程當(dāng)中,從這些年的實踐來看,存在著一些缺陷:

(一)嚴(yán)重缺乏危機管理意識

民族地區(qū)的政府、公眾和其他社會主體嚴(yán)重缺乏對突發(fā)公共事件的預(yù)警和防范意識,在民族地區(qū)落后的國民教育體系中缺失危機教育的環(huán)節(jié),沒有形成一個成熟的社會應(yīng)急文化,地方政府尚未認(rèn)識到社會轉(zhuǎn)型期公共危機的常態(tài)化趨勢,社會警覺性較差,危機承受力更弱。應(yīng)急知識宣傳教育和普及工作不夠,公民缺乏自救、救護的防災(zāi)意識,安全防范意識和自救互救能力仍待提高,在突發(fā)事件來臨時,易出現(xiàn)猝不及防的狀況,驚慌失措,加大了生命傷亡與財產(chǎn)損失的幾率。

(二)民族地區(qū)突發(fā)事件聯(lián)動機制的缺失

我國民族地區(qū)目前危機處理系統(tǒng)中最大的問題就是部門協(xié)調(diào)機制的缺失。我國危機管理職能由不同的政府部門承擔(dān),相互之間的整體聯(lián)動機制不健全,危機管理的資源無法有效整合,整體上沒有形成相互協(xié)調(diào)、分工合作的格局。這種各自為政的管理模式導(dǎo)致了我國政府危機管理系統(tǒng)條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重,不同部門之間缺乏應(yīng)急的聯(lián)動和協(xié)調(diào),政府內(nèi)部之間及政府與危機管理各方主體間難以形成危機綜合協(xié)調(diào)機制,很難實現(xiàn)協(xié)同決策與資源整合。各部門橫向協(xié)調(diào)不夠,資源共享程度低,部門分割現(xiàn)象較突出,各層級各部門銜接不力,信息系統(tǒng)相互分割,溝通不暢,降低了應(yīng)急能力。

(三)信息網(wǎng)絡(luò)體系不健全

亟須建立科學(xué)的信息傳遞機制、信息監(jiān)控機制以及信息分析和確認(rèn)機制,以免出現(xiàn)突發(fā)公共事件的征兆時,反應(yīng)遲緩錯過預(yù)警和防范的最佳時機。民族地方政府對突發(fā)公共事件的監(jiān)測預(yù)警機制不健全,突發(fā)公共事件信息發(fā)布機制建設(shè)相對滯后,缺乏統(tǒng)一的信息平臺,預(yù)測預(yù)報尚不夠準(zhǔn)確、及時,遲報、漏報、瞞報事故現(xiàn)象仍不同程度地存在。信息分析處理環(huán)節(jié)薄弱,危情發(fā)布行政透明程度不夠、危機信息流障礙引起信息不對稱造成貽誤時機,人為擴大受損范圍。應(yīng)急物資儲備體系尚不完善,儲備物資種類、數(shù)量偏少。[2]

三、建立和完善民族地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急管理機制的對策

黨的十七大報告明確指出,要進一步健全突發(fā)事件應(yīng)急管理機制,加強應(yīng)急體系和機制建設(shè),提高預(yù)防和處置突發(fā)事件能力。民族地區(qū)地方政府要結(jié)合民族地方的實際,以保障人民群眾生命財產(chǎn)安全為核心,以提高應(yīng)急管理能力為主線,以加強基層應(yīng)急管理工作為突破口,強化源頭預(yù)防,完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機制;不斷建立健全信息通報、預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急處置、輿論引導(dǎo)等方面的溝通協(xié)作機制,完善統(tǒng)一指揮、上下一致、部門聯(lián)動、應(yīng)急管理辦事機構(gòu)綜合協(xié)調(diào)的工作格局,為建設(shè)平等團結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的良好環(huán)境。

(一)相關(guān)法律制度的建立和完善

我國目前已經(jīng)初步形成突發(fā)公共事件響應(yīng)的法律制度體系。民族地區(qū)應(yīng)該依據(jù)《民族區(qū)域自治法》和國家突發(fā)公共事件響應(yīng)的法律制度體系,制定符合民族地方實際情況的,與突發(fā)公共事件預(yù)警、防范相關(guān)的地方性法律法規(guī)。通過這些法規(guī)和條例,明確民族地區(qū)各級政府的權(quán)力、義務(wù)和權(quán)限,為突發(fā)公共事件的預(yù)警、防范和在緊急狀態(tài)下處理突發(fā)公共事件提供法律依據(jù)和保障。

(二)建立健全突發(fā)事件預(yù)警和防范的管理結(jié)構(gòu)和組織體系

目前我國民族地區(qū)地方政府尚沒有設(shè)立突發(fā)公共事件響應(yīng)的專門機構(gòu)及人員,而傳統(tǒng)的掛靠式、分散式和臨時性的突發(fā)公共事件響應(yīng)方式效率低下、運轉(zhuǎn)困難。由于不同的組織架構(gòu)會產(chǎn)生不同的政府能力,所以政府的組織機構(gòu)和運轉(zhuǎn)機制的創(chuàng)新,是提高政府的危機管理能力的基礎(chǔ)和前提。因此,有必要在民族地區(qū)地方政府層面建立一個專門的危機管理常設(shè)機構(gòu),其針對突發(fā)公共事件預(yù)警與防范的職責(zé)主要有:⑴對突發(fā)公共事件的預(yù)警、防范提供法律和政策支持;⑵負(fù)責(zé)突發(fā)公共事件管理中的信息化工作,包括相關(guān)信息的收集、整理、報送、發(fā)布以及信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和設(shè)備的保障、維護等;⑶統(tǒng)一協(xié)調(diào)和組織政府各部門和其他社會組織在預(yù)警、防范中的行動;⑷對突發(fā)公共事件知識的宣傳和培訓(xùn),負(fù)責(zé)對公眾在突發(fā)公共事件中的公共道德、社會心理教育,組織公眾廣泛參與預(yù)案演習(xí)等;⑸制定預(yù)案,準(zhǔn)備應(yīng)急資源,為實施突發(fā)公共事件的緊急救助和事后恢復(fù)做好提前準(zhǔn)備。[3]

(三)加強民族地區(qū)公眾的危機防范意識教育

在民族地區(qū)政府危機管理過程中,公眾既是危機管理的直接受眾,同時也是至關(guān)重要的管理主體。實際上在突發(fā)公共事件的自然災(zāi)害、技術(shù)事故、人為災(zāi)難等三種表現(xiàn)形態(tài)中,除了自然災(zāi)害以外,其他類型的突發(fā)公共事件都是可以預(yù)防和避免的。很多技術(shù)事故和人為災(zāi)難的爆發(fā),都與公眾自身的安全意識和安全防范能力薄弱有關(guān)。[4]因此,提高公眾的危機意識和危機應(yīng)對能力,可以在很大程度上減少突發(fā)公共事件爆發(fā)的頻率。首先,應(yīng)該把危機管理知識和技能的教育納入國民教育體系,在各級學(xué)校開設(shè)相關(guān)課程,配備專職的教師和研究人員,把應(yīng)對危機事件的基本知識和技能的教育作為素質(zhì)教育的一個組成部分;其次,對公眾進行經(jīng)常性的危機培訓(xùn),進行災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害發(fā)生后的自救、互救等基本知識與基本技能的教育,同時吸收公眾和相關(guān)社會組織的參與,有針對性地進行危機處理演練,提高應(yīng)對危機的操作能力,提高整個社會應(yīng)對危機的心理承受能力和危機處理技能,配合支持危機發(fā)生期間的危機處置工作;最后,教育、科研機構(gòu)和政府有關(guān)部門要加強危機管理的研究,對危機教育的需求進行分析,明確危機知識和教育的目標(biāo)群體,形成系統(tǒng)化的理論體系,為危機教育和政府危機管理提供知識儲備和理論上的指導(dǎo)。

(四)強化信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)機制建設(shè),建立科學(xué)的信息傳遞機制

民族地區(qū)危機的最大特點之一在于隱蔽性和環(huán)境的復(fù)雜性,因此,強化信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)機制建設(shè),建立科學(xué)的信息傳遞機制至關(guān)重要。民族地區(qū)的地方政府要完善政府信息發(fā)布制度和新聞發(fā)言人制度,建立健全重大突發(fā)公共事件新聞報道快速反應(yīng)機制、輿情收集和分析機制,把握正確的輿論導(dǎo)向。要加強對信息發(fā)布、新聞報道工作的組織協(xié)調(diào)和歸口管理,周密安排、精心組織信息發(fā)布工作,重視對社會熱點問題的引導(dǎo),積極開展輿論監(jiān)督,充分發(fā)揮中央和省級主要新聞媒體社會輿論的引導(dǎo)和監(jiān)督作用。

[1][4]楊安華.民族地區(qū)突發(fā)事件與危機管理機制研究[J].公共管理學(xué)報,2005,(3):43.45.

[2]杜孝珍,季峰.新疆建立完善政府危機管理體系的對策建議[J].新疆大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)人文社會科學(xué)版),2007,(1):41-42.

[3]黃順康.印度洋“12.26”地震海嘯災(zāi)難及其啟示[J].甘肅社會科學(xué),2005,(3):8-11.

(責(zé)任編輯 馬曉黎)

D631.4

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1672-6359(2011)01-0100-03

金淼,郭璽,西北民族大學(xué)法學(xué)院2008級憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生(郵政編碼 730030)