范嘉池

平陰鎮(zhèn)城中村改造的實(shí)踐和思考

范嘉池

近年來,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加速,我鎮(zhèn)過去處于城郊的農(nóng)村被逐步納入了城區(qū)的范圍,并為城市建成區(qū)所包圍,由此形成了“城中村”。按照縣委、縣政府“拓展城市空間,建設(shè)現(xiàn)代山水園林城”的定位,平陰鎮(zhèn)幾經(jīng)探索,本著“先易后難、試點(diǎn)先行”的原則,依法建設(shè),穩(wěn)妥推進(jìn),掀起了一輪又一輪城中村改造的熱潮。目前,全鎮(zhèn)城中村修建性詳規(guī)已有26個(gè)片區(qū)完成報(bào)批或待批,投資187.93萬(wàn)元,規(guī)劃用地464.67公頃,規(guī)劃建筑面積383萬(wàn)平方米,在建9個(gè)片區(qū),167.19萬(wàn)平方米,完成回遷20萬(wàn)平方米。

一、認(rèn)識(shí)上不斷提升

這是城中村片區(qū)改造實(shí)踐的思想基礎(chǔ)。具體體現(xiàn)為思想境界的三次跨越。

思想境界的第一次跨越——在摸索中前進(jìn)。干工作需要滿腔熱情,這是前提條件,但又不能單純的依靠熱情來干工作,還要保持冷靜的頭腦,謀定而后動(dòng)。2008年,我們領(lǐng)導(dǎo)班子組織相關(guān)人員分組分片到村,對(duì)不同群體、不同戶型、不同建筑的城中村居民,逐一入戶調(diào)查了解,對(duì)全鎮(zhèn)城中村狀況進(jìn)行了系統(tǒng)的摸底調(diào)查,全面了解掌握城中村的面積、人口、房屋結(jié)構(gòu)等一手資料,并建立了相關(guān)臺(tái)帳。通過一年的調(diào)查,我們查清了一個(gè)關(guān)鍵問題,這就是改造的主體是群眾,是城中村居住的廣大群眾;弄清了一個(gè)根本問題,這就是主體的利益如何調(diào)整,是通過改造讓群眾受益還是利益受到損害。這些相對(duì)細(xì)枝末節(jié)的基礎(chǔ)性工作可以說為以后城中村改造的真正鋪開打下了無(wú)比堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

思想境界的第二次跨越——全鎮(zhèn)工作重心的大轉(zhuǎn)移。2009年,城中村改造列為縣重點(diǎn)工程,我鎮(zhèn)把城中村改造定位為全鎮(zhèn)工作的核心,城建工作的靈魂,切實(shí)將全鎮(zhèn)上下的思想和行動(dòng)統(tǒng)一到縣委、縣政府對(duì)城建工作的重要部署上來。鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)分別于2009年5月7日至9日行程2000公里到鄒平、桓臺(tái)、廣饒、青州、青島、壽光六個(gè)縣市區(qū)的12個(gè)示范村居參觀考察城中村片區(qū)改造工作。6月19日至21日,到天津市東麗區(qū)、棗莊市滕縣、山亭區(qū),濟(jì)寧市汶上縣參觀學(xué)習(xí)“宅基地?fù)Q房”模式。通過“走出去、請(qǐng)進(jìn)來”,鎮(zhèn)、村干部進(jìn)一步解放了思想,拓寬了思路,堅(jiān)定了片區(qū)改造的信心和決心,進(jìn)而統(tǒng)一了六方面的思想認(rèn)識(shí)。統(tǒng)一干事創(chuàng)業(yè)的思想,由平推平庸向干事創(chuàng)業(yè)轉(zhuǎn)變;統(tǒng)一為民奉獻(xiàn)的思想,由為民服務(wù)向?yàn)槊穹瞰I(xiàn)轉(zhuǎn)變;統(tǒng)一迎難而上的思想,大干小難,不干大難,真干不難;統(tǒng)一改革創(chuàng)新的思想,創(chuàng)新是魂,為民是根;統(tǒng)一自力更生的思想,內(nèi)因、外因都很重要,但內(nèi)因是前提,主客觀都重要,但以主觀為基礎(chǔ);統(tǒng)一搶抓機(jī)遇的思想,用早、用活、用足上級(jí)政策。

思想境界的第三次跨越——吹響“干事創(chuàng)業(yè)、跨越發(fā)展”百日會(huì)戰(zhàn)的號(hào)角。2010年8月,縣委書記朱紅方同志要求全縣上下要把百日會(huì)戰(zhàn)作為推進(jìn)平陰跨越發(fā)展的重要抓手,以前所未有的膽略、氣勢(shì)和速度,以決戰(zhàn)的姿態(tài)、氣魄和力度,緊張每一刻,干好每一件,成就每一天,大干一百天,打好攻堅(jiān)戰(zhàn),推動(dòng)干事創(chuàng)業(yè)、跨越發(fā)展取得新突破。我鎮(zhèn)干部群眾思想達(dá)到了空前統(tǒng)一:決心要當(dāng)好三個(gè)主力軍,打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn),一心想事,真心做事,干凈干事。即當(dāng)好服務(wù)縣城的主力軍,打好駐地鎮(zhèn)工作戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移攻堅(jiān)戰(zhàn);當(dāng)好建設(shè)縣城的主力軍,打好城中村片區(qū)改造攻堅(jiān)戰(zhàn);當(dāng)好管理縣城的主力軍,打好綜合整治攻堅(jiān)戰(zhàn)。圍繞縣委、縣政府“拓展城市發(fā)展空間、打造山水園林城”的定位,我鎮(zhèn)重新詮釋駐地鎮(zhèn)的含義,全面推進(jìn)工作大轉(zhuǎn)移,決心由服務(wù)縣城當(dāng)配角,轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)主角,由舊村改造做客體,轉(zhuǎn)變?yōu)樽鲋黧w,由綜合整治縣城參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橹髁姟?/p>

二、實(shí)踐中持續(xù)推進(jìn)

這是城中村片區(qū)改造實(shí)踐的必由之路。具體可分為三個(gè)階段。

一是調(diào)查摸底階段:吃透實(shí)情,理清思路。2008年,我鎮(zhèn)利用《縣城總體規(guī)劃修編》和《平陰縣城中村控制性詳細(xì)規(guī)劃》編制的有利契機(jī),本著“立足現(xiàn)狀實(shí)際、尊重群眾意愿、充分利用資源、方便群眾生活”的原則,鎮(zhèn)政府委托山東魯建城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院編制了《平陰縣平陰鎮(zhèn)新型社區(qū)布點(diǎn)規(guī)劃》,按照村并村,村下山和城中村社區(qū)化以及縣城總體發(fā)展規(guī)劃,把47個(gè)行政村(居)分為城中、城郊、城外三部分。其中,城中9居為單獨(dú)社區(qū),城郊17個(gè)村劃為8個(gè)社區(qū),城外19個(gè)村劃為6個(gè)社區(qū)。以規(guī)劃為龍頭,鎮(zhèn)黨委政府明確了“城區(qū)抓改造,打造綜合型社區(qū);城外搞對(duì)接,建設(shè)新型社區(qū)”的總體思路。2009年4月,平陰鎮(zhèn)城中村改造所有片區(qū)均完成了《修建性詳細(xì)規(guī)劃》。同時(shí),不斷加大規(guī)劃的宣傳力度,讓群眾真正了解規(guī)劃,進(jìn)而理解、支持、擁護(hù)、參與。

二是示范帶動(dòng)階段:試點(diǎn)先行,創(chuàng)新舉措。加強(qiáng)“城中村”規(guī)劃建設(shè)管理,不可能實(shí)施“一攬子”方案,應(yīng)針對(duì)不同類型的城中村,實(shí)行“一村一策”,先易后難、試點(diǎn)先行,分片啟動(dòng),做到成熟一片,啟動(dòng)一片,成功一片,保持村級(jí)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)的和諧并進(jìn)。我鎮(zhèn)采取的主要做法是“先試點(diǎn)、后推開,典型帶動(dòng),樣板引路”,確定了先建后拆型西橋口試點(diǎn),先拆后建型白莊疊疊山片區(qū)試點(diǎn)。在縣舊村改造總指揮部的領(lǐng)導(dǎo)下,鎮(zhèn)里打破部門界限,抽調(diào)精干力量,組建了西橋口、白莊兩個(gè)片區(qū)指揮部,一線辦公,靠前指揮,全程跟蹤,吃住在工地,工作在現(xiàn)場(chǎng),為改造工作提供了有力的組織保障。

三是全面鋪開階段:眾舸爭(zhēng)流,競(jìng)相趕超。試點(diǎn)的成功,打消了更多村居等待觀望的情緒,調(diào)動(dòng)起了干事創(chuàng)業(yè)的熱情。2010年初,全鎮(zhèn)開展片區(qū)改造和農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的村居已達(dá)到12個(gè),規(guī)劃建筑面積167萬(wàn)平方米,在建面積10萬(wàn)平方米。鎮(zhèn)黨委、政府乘勢(shì)而上,再次祭出大手筆。首先,順應(yīng)縣城發(fā)展需要,對(duì)《平陰鎮(zhèn)新型社區(qū)建設(shè)規(guī)劃》進(jìn)行調(diào)整。其次,實(shí)行一線工作法。全面實(shí)行指揮部推進(jìn)機(jī)制,強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部分工分線,一個(gè)片區(qū),一個(gè)指揮部,一位領(lǐng)導(dǎo)干部,一套工作班子,一套獎(jiǎng)懲激勵(lì)辦法,一線處理解決問題,一線督戰(zhàn),積極為服務(wù)縣城、建設(shè)縣城、管理縣城、發(fā)展縣城貢獻(xiàn)全部力量。第三,大魄力加速推進(jìn)。從今年開始,力爭(zhēng)用3年時(shí)間全面完成新一輪縣城總體規(guī)劃中38個(gè)村居的舊村改造和新村建設(shè)任務(wù),同時(shí)盡可能實(shí)現(xiàn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)所有土地的統(tǒng)一管理和集約利用,為縣城發(fā)展拓展足夠的空間。今年重點(diǎn)建設(shè)水利局南、北門、疊疊山、西橋四個(gè)片區(qū),建設(shè)面積達(dá)到18萬(wàn)平方米。明年,新開工建設(shè)三橋片區(qū)、南門片區(qū)、東關(guān)片區(qū)、東南溝片區(qū)、東三里片區(qū)、十里鋪社區(qū)、子順南隊(duì)社區(qū)等片區(qū),開工面積30萬(wàn)平方米。后年,進(jìn)入社區(qū)服務(wù)和居民管理工作。結(jié)合舊村片區(qū)改造,加大專業(yè)市場(chǎng)建設(shè)和便民服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)力度,3年內(nèi)將完成5萬(wàn)平方米家居家裝市場(chǎng)建設(shè)和5萬(wàn)平方米社區(qū)服務(wù)場(chǎng)所建設(shè)。通過以上工作,在縣城實(shí)現(xiàn)大拆遷的場(chǎng)面,營(yíng)造大建設(shè)的局面,達(dá)到大改觀、大提升的效果。

三、規(guī)律上大膽探索

這是城中村片區(qū)改造實(shí)踐的理論升華。經(jīng)過這些年的大膽探索,我鎮(zhèn)從城中村片區(qū)改造實(shí)踐中形成了五條規(guī)律。

一是要把握借助好大氣候。所謂大氣候,是指國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、地方的社會(huì)風(fēng)氣、社會(huì)思潮、風(fēng)俗習(xí)慣、地域歷史傳統(tǒng)等對(duì)人的影響等。我鎮(zhèn)城中村片區(qū)改造之所以形成今天的可喜局面,要感謝國(guó)家、省市、縣極力促成的推進(jìn)城中村片區(qū)改造的大氣候。從國(guó)家層面上,相繼出臺(tái)了各項(xiàng)宏觀調(diào)控政策,但對(duì)于城中村拆遷改造,進(jìn)而獲取開發(fā)用地,卻是從中央到地方都是鼓勵(lì)的,即立足于存量土地資源搞開發(fā)。從地方層面上,圍繞片區(qū)改造,省、市全力扶持,推出了一系列的優(yōu)惠利民政策,譬如土地增減掛、土地置換等。從我縣來講,縣委、縣政府高度重視,不僅專門成立了城中村改造指揮部,下發(fā)了相關(guān)文件,出臺(tái)了相關(guān)政策。并且縣委書記多次過問,縣長(zhǎng)親自主抓,分管縣長(zhǎng)靠上調(diào)度,人大、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常性的深入片區(qū)改造一線督促指導(dǎo),提出具有針對(duì)性、可操作性的意見和建議。政府各部門積極給予協(xié)助支持,為全面推進(jìn)城中村片區(qū)改造創(chuàng)造了寬松的大環(huán)境和良好的基礎(chǔ)條件。在縣里制定的“配套費(fèi)、出讓金”減免優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上,我們自2008年開始,也連續(xù)3年每年拿出100萬(wàn)重獎(jiǎng)“真重視、真拆遷、真改造”的村居。2009年發(fā)放獎(jiǎng)金80余萬(wàn)元,進(jìn)一步調(diào)動(dòng)起了各村居參與改造的積極性和主動(dòng)性。

二是要明確村兩委為主體。在推進(jìn)城中村片區(qū)改造過程中,我鎮(zhèn)探索建立了“政府扶持,村為主體,有償改造,產(chǎn)權(quán)入股、市場(chǎng)運(yùn)作”的機(jī)制,明確村兩委是城中村片區(qū)改造的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、實(shí)施者。政府不直接參與城中村改造,而是根據(jù)情況和財(cái)政狀況,對(duì)規(guī)劃建設(shè)設(shè)計(jì)方案及公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施予以適當(dāng)支持。主要精力投入到統(tǒng)籌、服務(wù)和督導(dǎo)上,通過“一圖一表一周報(bào)一月評(píng)”及剛剛制定的“百日會(huì)戰(zhàn)”督察通報(bào)狠抓工作落實(shí);通過“大會(huì)點(diǎn)評(píng)、現(xiàn)場(chǎng)觀摩、現(xiàn)場(chǎng)點(diǎn)評(píng)”,狠抓工作效果,讓片區(qū)改造不再停留在文件上、會(huì)議上、講話上、匯報(bào)上,而是盡快形成實(shí)物工作量。各村居暫時(shí)保持土地所有權(quán)性質(zhì)不變,由各村居自行制定拆遷補(bǔ)償安置方案,自行籌集資金進(jìn)行改造,自行完成拆遷補(bǔ)償安置工作。這樣做的好處,首先是解決了政府模式改造主體單一,改造成本高和資金缺乏等問題。其次是激發(fā)了村一級(jí)參與改造的積極性,變被動(dòng)為主動(dòng)。第三是通過片區(qū)改造的推進(jìn),鞏固了基層黨組織的地位,在群眾中樹立起了威信。

三是要把握好群眾是城中村改造利益主體。城中村片區(qū)改造涉及方方面面,關(guān)乎百姓利益。片區(qū)改造工作千難萬(wàn)難,有群眾支持就不難。為此,我鎮(zhèn)把片區(qū)改造工作著力點(diǎn)放在找準(zhǔn)上級(jí)政策、法律法規(guī)、本村實(shí)際和群眾意愿的結(jié)合點(diǎn)上,把群眾作為利益主體,算好老百姓、村集體、開發(fā)商三者之間的經(jīng)濟(jì)賬。首先,探索形成了“自下而上做決策,自上而下抓落實(shí)”的雙向工作法。讓群眾全程參與城中村片區(qū)改造決策和管理,成為該項(xiàng)工作取得巨大進(jìn)展的關(guān)鍵所在。即在片區(qū)改造方案的形成上,群眾提議和決策,兩委引導(dǎo)和執(zhí)行;在片區(qū)改造班子的組建上,群眾推薦和選舉,兩委組織和審定;在片區(qū)改造工程的實(shí)施上,兩委牽頭負(fù)總責(zé),群眾實(shí)施和監(jiān)督,確保群眾四權(quán)落實(shí),有效規(guī)避干群矛盾。各村結(jié)合不同實(shí)際,衍生出了許多創(chuàng)新的工作模式。其次,將還利于民、合理分配作為根本原則。片區(qū)改造使村民失去了賴以生存的土地,群眾期冀補(bǔ)償自己可能因征地、拆遷造成的損失,為其今后生活提供出路和可靠保障。參與開發(fā)的投資方要求在投資改造中獲得應(yīng)有利益。而政府則希望,建設(shè)山水園林城,提升縣城品位,保障社會(huì)的和諧穩(wěn)定。我們認(rèn)為,在三方利益無(wú)法兼顧公平的情況下,首先應(yīng)一切從群眾的根本利益出發(fā)。同時(shí),還要讓群眾真正理解實(shí)施片區(qū)改造正是政府為他們謀取更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益,重點(diǎn)解決好群眾最關(guān)心、關(guān)注的生活保障問題。

四是要堅(jiān)持依法建設(shè)。依據(jù)上級(jí)的各項(xiàng)法律法規(guī)政策,結(jié)合前期的經(jīng)驗(yàn),鎮(zhèn)里制訂了城中村片區(qū)改造十步工作程序,成為了片區(qū)改造的工作指南。即民主決策:召開村兩議會(huì),戶代表會(huì)、兩委會(huì),通過票決方式通過片區(qū)改造意見,同意率85%以上方可實(shí)施。成立班子。成立村(居)片區(qū)改造領(lǐng)導(dǎo)小組,即工作班子、監(jiān)督班子和財(cái)務(wù)班子。現(xiàn)狀測(cè)量:對(duì)改造片區(qū)的村(居)房產(chǎn)逐戶拍照、錄像。房屋調(diào)查表由戶主現(xiàn)場(chǎng)簽字認(rèn)可,形成一戶一表的原始調(diào)查資料。編制詳規(guī):聘請(qǐng)有資質(zhì)的規(guī)劃編制單位編制片區(qū)修建性詳細(xì)規(guī)劃,并張榜公示。政府報(bào)批:規(guī)劃必須經(jīng)縣政府批準(zhǔn),方具法律效力。確定方案:拆遷安置方案初稿,經(jīng)90%以上戶代表簽字同意,公示,并經(jīng)鎮(zhèn)政府審核批復(fù)。簽訂協(xié)議:按照村(居)民的意愿依法逐戶簽訂拆遷安置協(xié)議書。依法建設(shè):拆遷、勘探、圖紙?jiān)O(shè)計(jì)都要依法進(jìn)行,建設(shè)隊(duì)伍依照規(guī)劃和設(shè)計(jì)方案進(jìn)行施工建設(shè)。完善手續(xù):依法辦理土地、建設(shè)等相關(guān)手續(xù),盡可能壓茬進(jìn)行。規(guī)范社區(qū)管理:居民以抓鬮方式取得安置樓房號(hào)進(jìn)行回遷,村(居)自主選擇有資質(zhì)的物業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)新建小區(qū)進(jìn)行管理。

五是要把握好疏與堵的關(guān)系規(guī)律。“疏”是大力推進(jìn)片區(qū)改造,“堵“是堅(jiān)決制止違法違章建設(shè),實(shí)現(xiàn)片區(qū)改造工作良性循環(huán)。首先,確定鎮(zhèn)、村兩級(jí)主體,不推,不托。各村居書記為第一責(zé)任人,主任為第二責(zé)任人。其次,將村居的具體任務(wù),完成時(shí)限納入全方位目標(biāo)管理績(jī)效考核。通過簽訂責(zé)任狀,一級(jí)抓一級(jí),層層抓落實(shí)。不聽理由,只看現(xiàn)場(chǎng)。對(duì)兩違建設(shè)拆不了、完成不好的“一票否決”。第三,成立鎮(zhèn)城管執(zhí)法中隊(duì)。對(duì)各村居“兩違”建筑分門別類,摸清底子,建立臺(tái)賬,符合規(guī)劃已經(jīng)建立起來的,要嚴(yán)厲處罰,使其沒有任何收益。對(duì)半拉子工程要徹底拆除,以儆效尤。對(duì)拒不執(zhí)行的采取強(qiáng)制措施,絕不姑息。對(duì)參與違法違規(guī)用地和建設(shè)的黨員干部,一經(jīng)查實(shí),移交有關(guān)部門處理。第四,各村居設(shè)立聯(lián)絡(luò)員。發(fā)現(xiàn)違法違章建設(shè)24小時(shí)內(nèi)報(bào)鎮(zhèn)政府或有關(guān)部門,鎮(zhèn)政府24小時(shí)內(nèi)上報(bào)縣政府。

總之,我們將根據(jù)城市建設(shè)和功能定位,結(jié)合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀、文化風(fēng)貌、城市景觀、各類居住人群生活能力和需求等各種復(fù)雜原因,通過我們更加扎實(shí)有效的工作,力爭(zhēng)把城中村改造成為功能布局合理、配套設(shè)施齊全、經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、群眾和諧共處的現(xiàn)代化文明社區(qū)。(作者系濟(jì)南市平陰縣平陰鎮(zhèn)黨委書記,人大主席)

(責(zé)任編輯 孔祥敏)