姜 潔

新中國成立以來反腐倡廉的制度建設(shè)歷程

姜 潔

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民堅(jiān)定不移地開展反腐敗斗爭，大力推進(jìn)制度建設(shè)。毛澤東主要是以群眾運(yùn)動(dòng)的方式反腐敗，對制度建設(shè)進(jìn)行了初步的探索；鄧小平提出“兩個(gè)手段”——一個(gè)是教育，一個(gè)是法制；江澤民認(rèn)為懲治腐敗要作為一個(gè)系統(tǒng)工程來抓，提出“反腐敗三項(xiàng)工作格局”；黨的十六大以來，在以胡錦濤為首的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，一個(gè)以教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系正在逐步建立健全起來。

反腐倡廉；制度；體系

一、從新中國成立到十一屆三中全會(huì)之前:對反腐倡廉制度建設(shè)的初步探索

早在1949年七屆二中全會(huì)上,毛澤東就預(yù)言:中國的革命是偉大的,但革命以后的路程更長,工作更偉大,更艱苦。并告誡全黨必須保持高度警惕,防止敵人糖衣炮彈的襲擊。果不其然,新中國成立后,一些黨員干部經(jīng)受不住權(quán)力、金錢等考驗(yàn),逐步滑向腐敗的泥潭。1951年下半年,隨著抗美援朝斗爭的進(jìn)行,全國各地的愛國增產(chǎn)運(yùn)動(dòng)蓬勃開展起來。然而,隨著增產(chǎn)節(jié)約運(yùn)動(dòng)的深入發(fā)展,各地都揭露出觸目驚心的貪污、浪費(fèi)和官僚主義問題,特別是華北局向中央報(bào)告的天津地委主要負(fù)責(zé)人劉青山、張子善嚴(yán)重貪污的情況,更是引起了黨中央的高度重視。1951年12月1日,中共中央作出《關(guān)于實(shí)行精兵簡政、增產(chǎn)節(jié)約、反對貪污、反對浪費(fèi)、反對官僚主義的決定》,正式拉開了在全國黨政機(jī)關(guān)工作人員中開展“三反”斗爭的序幕。

運(yùn)動(dòng)發(fā)起之后,中央決定,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,分黨政軍三個(gè)系統(tǒng)成立各級(jí)增產(chǎn)節(jié)約檢查委員會(huì),由首長負(fù)責(zé),親自動(dòng)手,采取自上而下和自下而上相結(jié)合的方法,檢查貪污浪費(fèi)現(xiàn)象,開展這場斗爭。毛澤東號(hào)召全國人民和一切工作人員一致行動(dòng)起來,大張旗鼓、雷厲風(fēng)行地開展一個(gè)大規(guī)模的“三反”斗爭,將舊社會(huì)遺留下來的污毒洗干凈。1952年1月4日,黨中央下達(dá)限期發(fā)動(dòng)“三反”運(yùn)動(dòng)的指示。全國縣級(jí)以上的機(jī)關(guān)單位,動(dòng)員干部和全體工作人員學(xué)習(xí)文件,學(xué)習(xí)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的講話和報(bào)告,統(tǒng)一思想,統(tǒng)一認(rèn)識(shí),自我坦白,檢舉貪污行為。一些典型的貪污案件被揭發(fā)出來,公之于眾,對貪污分子造成內(nèi)外夾擊的形勢。一場群眾性的“三反”運(yùn)動(dòng)很快在全國形成高潮。為了推動(dòng)運(yùn)動(dòng)發(fā)展,黨中央及時(shí)抓住典型重大案件嚴(yán)肅處理。1952年2月10日,河北省在保定市召開公審大會(huì),將特大貪污犯劉青山、張子善判處死刑。劉、張被槍決,震動(dòng)全國,對當(dāng)時(shí)防止腐敗現(xiàn)象的滋生起了很大的威懾作用。“三反”運(yùn)動(dòng)于1952年10月勝利結(jié)束,經(jīng)審理定案,判處有期徒刑9942人、無期徒刑67人、死刑42人、死刑緩期執(zhí)行9人。“三反”運(yùn)動(dòng)是黨在全國執(zhí)政以后保持黨政機(jī)關(guān)的廉潔,反對貪污腐敗的初戰(zhàn)。這次運(yùn)動(dòng)教育了干部,挽救了犯錯(cuò)誤的同志,清除了黨和國家干部隊(duì)伍中的貪污腐敗分子,牢固樹立了共產(chǎn)黨的威望。這次運(yùn)動(dòng)創(chuàng)造了新中國初期的廉政局面,鞏固了年輕的共和國政權(quán)。在“文革”之前的歲月里,我們之所以在保持黨和國家機(jī)關(guān)清正廉潔方面取得了舉世公認(rèn)的成就,“三反”運(yùn)動(dòng)功不可沒。

“三反”運(yùn)動(dòng)采取群眾運(yùn)動(dòng)的方式,決定于當(dāng)時(shí)的歷史條件和歷史經(jīng)驗(yàn)。但在追查貪污犯即“打老虎”階段,由于對“老虎”數(shù)目做預(yù)算定指標(biāo),許多地方互相攀比,強(qiáng)湊“老虎”的數(shù)目,曾出現(xiàn)過火斗爭的偏差。世界上沒有萬全之策,“三反”也是如此。根據(jù)“三反”中發(fā)現(xiàn)的問題,中央總結(jié)和強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)制度建設(shè),主要是建立和健全財(cái)政、基建等各種制度,以防止貪污、浪費(fèi)和官僚主義現(xiàn)象的重新生長。在“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)中及其前后,反腐敗的法律法規(guī)和機(jī)構(gòu)也進(jìn)—步建立和健全起來。1952年4月,針對“三反”運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)的偏差,中央人民政府公布實(shí)施了《中華人民共和國懲治貪污條例》,明確規(guī)定了有關(guān)貪污問題的處理方針、辦法、步驟及批準(zhǔn)權(quán)限等,是新中國成立后第一部系統(tǒng)性的反貪法律文件。從而為“三反”運(yùn)動(dòng),同時(shí)也為反腐敗斗爭,提供了有力的法律武器。此外,還頒布了《關(guān)于實(shí)行國家現(xiàn)金管理規(guī)定》等懲治腐敗的法規(guī)和預(yù)防制度,努力從制度層面解決問題。

在實(shí)踐中,毛澤東除領(lǐng)導(dǎo)黨和政府進(jìn)行了一系列反腐倡廉制度建設(shè)外,還在新中國政權(quán)構(gòu)建中,在維護(hù)黨紀(jì)、政紀(jì)、法紀(jì)三個(gè)方面,都成立了預(yù)防和制裁腐敗現(xiàn)象的專門機(jī)構(gòu),建立了一套監(jiān)督制約體系。1949年11月9日,中共中央發(fā)出由中央政治局通過的《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》,成立了各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì),還頒布了一系列的黨員須知和黨員生活準(zhǔn)則,并對群眾監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督與新聞輿論監(jiān)督提供了制度上的保障;1949年9月29日,中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定,縣市以上各級(jí)人民政府設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān),其職能是監(jiān)督各級(jí)國家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé),并糾舉其中之違法失職的機(jī)關(guān)和人員;1954年9月,第一屆全國人民代表大會(huì)通過的《中華人民共和國憲法》,對人民檢察院的設(shè)置、職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和活動(dòng)原則等作了原則規(guī)定。到1955年底,全國各級(jí)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)基本建立起來。

毛澤東雖然意識(shí)到制度建設(shè)的重要性,但由于沒有在實(shí)際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問題及其他一些原因,繼“三反”之后又領(lǐng)導(dǎo)了整風(fēng)、反右派、“社教”等一系列狂風(fēng)驟雨式的群眾運(yùn)動(dòng),最后導(dǎo)致了“文化大革命”的十年浩劫。“文化大革命”期間,由于林彪、“四人幫”的干擾破壞,黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)和工作被取消和停頓下來。

二、從十一屆三中全會(huì)到十三屆四中全會(huì):明確提出“兩個(gè)手段”

黨的十一屆三中全會(huì)后,我國進(jìn)入改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期,反腐倡廉建設(shè)面臨新形勢、呈現(xiàn)新特點(diǎn)。鄧小平形象地指出:“打開窗戶,新鮮空氣進(jìn)來了,蒼蠅蚊子也進(jìn)來了。”自從實(shí)行對外開放和對內(nèi)搞活政策以來,不過一兩年時(shí)間,就有相當(dāng)多的干部被腐蝕了。貪污受賄、投機(jī)詐騙、走私販私等經(jīng)濟(jì)犯罪案件大量發(fā)生。大量干部卷進(jìn)經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng),嚴(yán)重情況遠(yuǎn)不是“三反”那個(gè)時(shí)候能比的。

這一時(shí)期,黨中央確定了“整個(gè)改革開放過程都要反對腐敗”的方針。鄧小平總結(jié)了歷史上反腐敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),糾正了“左”的錯(cuò)誤,否定了幾十年來以群眾運(yùn)動(dòng)的方式搞黨風(fēng)廉政建設(shè)的做法,提出反腐倡廉既要依靠群眾又不搞群眾運(yùn)動(dòng),才能健康有序地進(jìn)行。新中國成立初期的反腐敗依靠群眾運(yùn)動(dòng)的方式,是基于當(dāng)時(shí)的歷史條件和歷史經(jīng)驗(yàn),在當(dāng)時(shí)是起作用的。社會(huì)主義制度建立之后,再依靠這樣的方式,再以階級(jí)斗爭為綱,就有悖于社會(huì)主義,也容易造成階級(jí)斗爭擴(kuò)大化。“既然是長期的事,不可能搞運(yùn)動(dòng),只能靠經(jīng)常性的說服教育,必要時(shí)采取一些行政手段和法律手段。”[1]1985年,鄧小平在回答美國記者提問,如何解決少數(shù)貪污、腐化和濫用權(quán)力的現(xiàn)象時(shí)指出,“我們主要通過兩個(gè)手段來解決,一個(gè)是教育,一個(gè)是法律?！盵2]可以說,教育和法制是鄧小平防腐治腐思想的兩個(gè)基本的要素。制度與法制有區(qū)別又相關(guān)聯(lián),法制可以理解為法律制度的總和,制度的最高層次—般表現(xiàn)為法律。鄧小平還非常明確地指出“現(xiàn)在從黨的工作來說,重要是端正黨風(fēng),但從全面來說,是加強(qiáng)法制,還是要靠法制,法制靠得住些?！盵3]

教育和法制相比,鄧小平之所以強(qiáng)調(diào)“法制靠得住些”,是因?yàn)閺狞h的歷史上一些思想觀點(diǎn)和實(shí)踐來看,往往過高估計(jì)了教育的作用和功能而忽視其他方面,特別是建國后一段時(shí)間,在總體上忽視了法制建設(shè);再就是反腐敗的基本形式主要是大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)和急風(fēng)暴雨式的政治運(yùn)動(dòng)和政治斗爭,而群眾運(yùn)動(dòng)的破壞性很強(qiáng),“一次運(yùn)動(dòng)耽誤多少事情,傷害多少人?”[4]在鄧小平《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇新時(shí)期改革的代表作中寫道:“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤,固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān),但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵妗?。[5]正是這篇講話,揭示了黨的制度建設(shè)重大而深遠(yuǎn)的意義,迎來了改革黨和國家制度實(shí)踐的到來。從具體制度和體制上去尋找某些黨內(nèi)不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象存在及滋長的原因,這也是鄧小平黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗思想的—個(gè)特色。鄧小平科學(xué)總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),在反腐倡廉基本途徑和手段上,一方面堅(jiān)持思想教育這個(gè)黨的傳統(tǒng)優(yōu)勢;另一方面提出靠法制、制度防腐治腐的新的思路,使法制、制度等環(huán)節(jié)內(nèi)在地、有機(jī)地統(tǒng)一起來,融為一體,從而實(shí)現(xiàn)了我們黨反腐倡廉思想的一個(gè)發(fā)展和突破。

“文化大革命”結(jié)束后,擔(dān)負(fù)國家法律監(jiān)督職能的最高人民檢察院和維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)的中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì),分別于1978年和1979年重建,并開始履行其職責(zé)。各地也都先后成立了相應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)律檢查委員會(huì)。1987年,中華人民共和國監(jiān)察部正式恢復(fù),完善了行政監(jiān)察的組織建設(shè)。1979年五屆人大二次會(huì)議通過的《刑法》、《刑事訴訟法》等,都涉及到對腐敗現(xiàn)象的法律制裁。這樣,新時(shí)期的反腐敗斗爭就有了組織基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)。

十一屆三中全會(huì)后,為了貫徹全會(huì)關(guān)于健全黨規(guī)黨法的決定,中央研究制定了加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的具體措施,著手解決一些突出問題。第一,1979年11月中共中央和國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于高級(jí)干部生活待遇的若干規(guī)定》的文件,提出反對干部特殊化的問題。第二,1980年2月,中共中央通過了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》,專門就反對特殊化作出了若干規(guī)定。第三,提出從制度上解決特殊化問題。鄧小平1980年發(fā)表的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》強(qiáng)調(diào):同個(gè)人因素相比,領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。

與此同時(shí),黨的各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)運(yùn)用黨紀(jì)的武器對于各種腐敗現(xiàn)象進(jìn)行了嚴(yán)厲打擊。據(jù)統(tǒng)計(jì),從1979年到1981年,全國紀(jì)檢機(jī)關(guān)共查處違紀(jì)案件35.8萬多件,處分黨員29.5萬多人。1982年4月,中共中央、國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中嚴(yán)重犯罪活動(dòng)的決定》。至1983年4月底,全國已揭露出并依據(jù)黨紀(jì)國法立案審查的各類經(jīng)濟(jì)犯罪案件共約19.2萬余件,全國投案自首、坦白交待的各種經(jīng)濟(jì)違法犯罪問題共約2.4萬余人。通過這場斗爭,揭發(fā)和處理了一批走私販私、貪污受賄等嚴(yán)重犯罪案件,一些久拖不決的案件得到解決,嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)的犯罪分子受到震懾,歪風(fēng)邪氣有所收斂。

鄧小平清醒地把握了當(dāng)代中國社會(huì)矛盾的全局,科學(xué)地把握黨風(fēng)廉政建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律,指出了一條靠改革、靠制度、靠法制開展黨風(fēng)廉政建設(shè)的新路。這對黨的十一屆三中全會(huì)以后黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的健康發(fā)展起了方向性的作用。

三、從十三屆四中全會(huì)到十六大:“反腐敗三項(xiàng)工作格局”的提出

20世紀(jì)80年代末90年代初,中國經(jīng)濟(jì)逐步由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌,腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)。1989年國內(nèi)政治風(fēng)波平息之后,鄧小平尖銳指出:“這次出這樣的亂子,其中一個(gè)原因,是由于腐敗現(xiàn)象的滋生,使一部分群眾對黨和政府喪失了信心。”[6]腐敗現(xiàn)象的蔓延,不僅嚴(yán)重破壞了黨和群眾的聯(lián)系,而且成為國內(nèi)外敵對勢力顛覆我們的借口。這一時(shí)期,國際形勢發(fā)生了劇烈動(dòng)蕩,蘇共這樣的大黨,幾乎在一夜之間紅旗落地、分崩離析,其中一個(gè)重要原因就是在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭上出了問題。面對國內(nèi)外嚴(yán)峻的形勢,黨的十三屆四中全會(huì)后,以江澤民為核心的黨中央對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭始終抓得很緊。江澤民先后10次在中央紀(jì)委全會(huì)上發(fā)表重要講話,反復(fù)強(qiáng)調(diào)“治國必先治黨,治黨務(wù)必從嚴(yán)”,并創(chuàng)造性地提出了“反腐敗斗爭是關(guān)系黨和國家前途命運(yùn)的嚴(yán)重政治斗爭”的科學(xué)論斷。

雖然鄧小平反復(fù)強(qiáng)調(diào)要“兩手抓、兩手都要硬”,但一些地區(qū)和部門執(zhí)行很不自覺,極個(gè)別地方的領(lǐng)導(dǎo)甚至把反腐敗同發(fā)展經(jīng)濟(jì)對立起來。針對這種情形,江澤民在1991年七一講話中說:“我們一定要從近年來國內(nèi)外驚心動(dòng)魄的嚴(yán)酷斗爭中警醒,從嚴(yán)治黨,建立健全一套拒腐防變的制度,采取切實(shí)有效措施,加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督,同一切消極腐敗現(xiàn)象進(jìn)行毫不留情的斗爭。”[7]十四大以后,“一手硬、一手軟”的狀況發(fā)生了較大程度的變化。據(jù)統(tǒng)計(jì),從1989后黨的十三屆四中全會(huì)到2002年黨的十六大的13年間,全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案200多萬件,結(jié)案200多萬件,給予黨紀(jì)政紀(jì)處分200多萬人。特別是查處了陳希同、王寶森、成克杰、胡長清、慕綏新、叢?？纫慌邔宇I(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重違紀(jì)違法案件,突破了廈門、湛江特大走私案,無錫新興公司非法集資案等一批有重大影響的大案要案,對腐敗分子產(chǎn)生了很大的震懾作用。

江澤民在把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭引向深入的過程中,又發(fā)展了鄧小平黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗思想。江澤民認(rèn)為懲治腐敗要作為一個(gè)系統(tǒng)工程來抓,標(biāo)本兼治,綜合治理。如果說對腐敗分子嚴(yán)懲是治標(biāo)的話,那么從制度上預(yù)防和治理腐敗則是治本。江澤民認(rèn)為,只有建立起一套比較完善的便利、管用、有約束力的制度和機(jī)制,才能更好地保證黨的各級(jí)組織能夠?qū)h員、干部真正實(shí)行有效的教育、管理和監(jiān)督。必須從戰(zhàn)略和全局的高度看待構(gòu)建黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的制度體系的重要性。1993年8月,黨中央決定在全國范圍內(nèi)開展反腐敗斗爭。中央紀(jì)委第二次全體會(huì)議根據(jù)中央的決定,在調(diào)查研究、總結(jié)以往成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,對反腐敗工作進(jìn)行了部署。這次全會(huì),確定了在改革開放和建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制條件下反腐倡廉的基本思路、方針和原則,確定了“反腐敗三項(xiàng)工作格局”:一是堅(jiān)持以教育為基礎(chǔ),構(gòu)建思想道德和黨紀(jì)國法兩道防線,推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律工作;二是堅(jiān)持查辦違紀(jì)違法案件,嚴(yán)厲打擊腐敗分子;三是堅(jiān)持標(biāo)本兼治、糾建并舉,切實(shí)糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)。這次會(huì)議初步形成了懲治和防范腐敗的體制機(jī)制,在新中國反腐倡廉史上具有里程碑意義。

黨的十四大后,在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新的實(shí)踐中,我國反腐敗機(jī)構(gòu)得到進(jìn)一步強(qiáng)化,黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的戰(zhàn)略地位、工作格局進(jìn)一步明確,法制化、制度化的程度進(jìn)一步提高,初步建立起與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則相適應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政行為規(guī)范。1989年8月18日,全國第一個(gè)反貪局在廣東省人民檢察院成立,隨后,全國各級(jí)檢察院成立了這一專門機(jī)構(gòu)。l995年11月10日,最高人民檢察院將反貪污賄賂檢察廳更名為反貪污賄賂總局,對全國范圍內(nèi)的反貪工作加強(qiáng)指導(dǎo),使全國整治貪污賄賂犯罪工作步入了更加專門化、正規(guī)化的軌道。根據(jù)黨中央的要求,1993年1月l日,中紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公,實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu),履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能的體制。這是黨中央為反對腐敗,加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)形成合力而采取的重大措施。

在通過法制和制度防腐治腐方面,取得了豐富的實(shí)踐成果。比如,從1993年至1997年5月,黨中央、國務(wù)院頒布的有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗方面的重要規(guī)定27件;從1993年至1997年10月,中央紀(jì)委、監(jiān)察部頒布的有關(guān)這方面規(guī)定13件。1997年3月28日,中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則 (試行)》,第一次詳盡地規(guī)范了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔從政行為,這個(gè)準(zhǔn)則的出臺(tái)標(biāo)志著黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律有關(guān)規(guī)定的系統(tǒng)化和規(guī)范化。黨的十五大以后,廉政立法和制度治腐的步伐加快,《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》、《中央紀(jì)委關(guān)于對黨員干部加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的若干規(guī)定 (試行)》、《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣 (處)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》等一批法規(guī)相繼出臺(tái),逐步構(gòu)建起反腐倡廉的制度體系。這些法規(guī)著眼于強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的作為,加強(qiáng)監(jiān)督,對于反對和糾正領(lǐng)導(dǎo)干部特殊化、嚴(yán)厲打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各種犯罪行為、遏制腐敗現(xiàn)象滋生蔓延起了重要作用。

四、十六大之后:教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系逐步建立

十六大以來,我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化步伐加快,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了深刻變化。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和各項(xiàng)改革的不斷深入,以胡錦濤為總書記的黨中央提出堅(jiān)決懲治腐敗是我們黨執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)、有效預(yù)防腐敗更是我們黨執(zhí)政能力的重要標(biāo)志。胡錦濤說:“在和平建設(shè)時(shí)期,如果說有什么東西能夠?qū)h造成致命傷害的話,腐敗就是很突出的一個(gè)。”并特別強(qiáng)調(diào)“制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外”。

面對新的形勢,2003年黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中,首次提出要堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理,建立健全與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系的嶄新命題;黨的十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》,發(fā)展了十五大以來“標(biāo)本兼治、綜合治理”的反腐倡廉方針,強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的方針,抓緊建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系;根據(jù)中央紀(jì)委第三次全會(huì)的部署,2004年5月,中央紀(jì)委監(jiān)察部啟動(dòng)《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》(以下簡稱《實(shí)施綱要》)起草工作。2005年1月3日,《實(shí)施綱要》正式頒發(fā)?！秾?shí)施綱要》的提出是以胡錦濤為總書記的黨中央認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)、科學(xué)判斷形勢,從完成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大任務(wù)和鞏固黨的執(zhí)政地位的全局出發(fā),為做好新形勢下反腐倡廉工作作出的重大戰(zhàn)略決策。充分顯示了在新的歷史條件下中國共產(chǎn)黨不可動(dòng)搖的懲治和預(yù)防腐敗的堅(jiān)強(qiáng)決心,反映了黨在長期執(zhí)政和改革開放條件下對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、反腐倡廉規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化,集中體現(xiàn)了反腐倡廉理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新的重要成果,是貫徹落實(shí)反腐倡廉方針、從源頭上防治腐敗的根本舉措?！秾?shí)施綱要》成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的指導(dǎo)性文件。

在《實(shí)施綱要》的指導(dǎo)下,一個(gè)教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系逐步建立起來。在完善懲治和預(yù)防腐敗體系各項(xiàng)工作中,制度建設(shè)具有基礎(chǔ)性作用。教育要靠制度來保證,監(jiān)督要靠制度來落實(shí),改革要靠制度來鞏固,糾風(fēng)要靠制度來深化,懲治要靠制度來規(guī)范。推進(jìn)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè),是完善懲治和預(yù)防腐敗體系、從源頭上防治腐敗的根本途徑,是以改革創(chuàng)新精神推進(jìn)黨的建設(shè)特別是反腐倡廉建設(shè)的具體體現(xiàn)。

2007年,中共十七大第一次把反腐倡廉建設(shè)確定為黨的建設(shè)的基本任務(wù),強(qiáng)調(diào)以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點(diǎn)加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè),并將堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針,建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系寫入黨章,以黨內(nèi)根本法規(guī)的形式固定下來。提出在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí),要更加注重治本、更加注重預(yù)防、更加注重制度建設(shè),三個(gè)“更加”表明反腐敗斗爭進(jìn)入了懲防并舉、更加注重預(yù)防的新的階段。2010年1月11日,第十七屆中央紀(jì)委五次會(huì)議在北京召開。會(huì)議明確指出:制度建設(shè)是反腐倡廉工作的重點(diǎn)之一。胡錦濤總書記作了深刻論述反腐倡廉制度理論與實(shí)踐的重要講話,多次強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)的重要性,并要求突出抓好四個(gè)方面即反腐倡廉教育制度、監(jiān)督制度、預(yù)防制度和懲治制度建設(shè)?？倳洀狞h和國家事業(yè)全局的角度,高瞻遠(yuǎn)矚,以前所未有的堅(jiān)定、鮮明、精確語言,強(qiáng)調(diào)突出抓好四大制度建設(shè),為新形勢下開創(chuàng)反腐倡廉新局面,指明了正確方向。總書記特別強(qiáng)調(diào)了“有效管用”。反腐倡廉制度體系是要見實(shí)效的,在日常生活中都能夠觸摸到的。

為扎實(shí)推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè),2008年4月,中共中央審議并通過了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》(以下簡稱《工作規(guī)劃》)。在《實(shí)施綱要》和《工作規(guī)劃》的指導(dǎo)下,反腐倡廉工作在繼承中發(fā)展,在改革中創(chuàng)新,特別是在查辦大案要案、深挖腐敗分子、加強(qiáng)制度建設(shè)、強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督、治理商業(yè)賄賂、糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)等方面取得重要進(jìn)展。

十六大以來,黨內(nèi)外反腐制度日漸完善,初步建設(shè)起一個(gè)從源頭防腐到查辦重大案件的宏大反腐格局。2003年,《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例 (試行)》制定出臺(tái)。該條例是中國共產(chǎn)黨建黨82周年、執(zhí)政54年來制定的第一部黨內(nèi)監(jiān)督條例,它看起來只是黨風(fēng)廉政法規(guī)制度建設(shè)的一小步,實(shí)際則是發(fā)展黨內(nèi)民主、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的一大步。同時(shí)出臺(tái)的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》則對黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)和對黨員權(quán)利的保障措施等各項(xiàng)權(quán)利作了更加規(guī)范、完善的規(guī)定。2007年9月13日,中國國家級(jí)預(yù)防腐敗的專門機(jī)構(gòu)——國家預(yù)防腐敗局正式成立。主要職能是進(jìn)行宣傳、教育,進(jìn)行制度的建設(shè)、機(jī)制體制的創(chuàng)新,以及在反腐敗上抓一些源頭性的工作。成立國家預(yù)防腐敗局是中國在反腐敗問題上的制度創(chuàng)新,是吸收和借鑒發(fā)達(dá)國家預(yù)防和懲處腐敗的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。雖然只是增加了一個(gè)機(jī)構(gòu),但整個(gè)國家的反腐敗格局發(fā)生了重大變化,影響的不僅僅是一個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域,有可能會(huì)帶動(dòng)整個(gè)政治體制的變革或變化。

綜觀這些年來,隨著反腐倡廉制度建設(shè)的不斷加強(qiáng),我國已逐步建成一張“疏而不漏”的天網(wǎng),反腐倡廉取得很大成效,保證了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利進(jìn)行和社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展。實(shí)踐充分證明,制度建設(shè)是反腐倡廉的一劑良藥,只有在充分發(fā)揮制度的事后懲治作用的同時(shí),更加注重制度的事前指引和預(yù)防功用,才能更加有效地杜絕與減少腐敗。當(dāng)然,制度制定初衷與制度執(zhí)行效果存在距離?！巴椒ú蛔阋宰孕小?制度的生命力在于執(zhí)行力,再好的制度,如果得不到貫徹落實(shí),就等同于一紙空文。只有在完善制度與機(jī)制的同時(shí),下決心、下力氣狠抓執(zhí)行力,才能提高反腐倡廉制度的效用,才能打開反腐倡廉工作新局面。

[1][3][4][6]中央紀(jì)委辦公廳.鄧小平論黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗[M].中國方正出版社,1998.68.91.66.15.

[2]中央紀(jì)委宣傳教育室.《鄧小平論黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗》講析[M].中國方正出版社,1999.141.

[5]中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì).鄧小平文選[M].人民出版社,1983.293.

[7]中共中央組織部.毛澤東、鄧小平、江澤民論干部監(jiān)督[C].黨建讀物出版社,2000.11.

姜潔，中共濟(jì)南市委黨史研究室(郵政編碼200126)

D261.2

A

1672-6359(2011)04-0006-05

(責(zé)任編輯 金剛)