劉 玉 馬樹(shù)顏

淺析社團(tuán)組織參與公共政策的幾個(gè)基本問(wèn)題

劉 玉 馬樹(shù)顏

公共政策的根本目的在于為社會(huì)提供各種公共產(chǎn)品和服務(wù)，即通過(guò)協(xié)調(diào)各方利益，最大限度地實(shí)現(xiàn)以民眾利益為基礎(chǔ)的公共利益。社團(tuán)組織參與公共政策的實(shí)質(zhì)是為民眾意愿和利益表達(dá)提供中介和橋梁。社團(tuán)組織參與公共政策成為公共政策過(guò)程中不可缺少的部分:理論上，參與民主理論、多元民主理論和協(xié)商民主理論為其提供支撐；實(shí)踐中，社團(tuán)組織通過(guò)對(duì)公共政策的參與，以期實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)公共政策公共性與合法性、保障公共政策的科學(xué)性、監(jiān)督公共政策的執(zhí)行的價(jià)值。

社團(tuán)組織；公共政策；參與

在多數(shù)現(xiàn)代國(guó)家,公共政策已經(jīng)成為政府管理社會(huì)的主要手段,是政府解決社會(huì)公共問(wèn)題、分配社會(huì)價(jià)值和實(shí)現(xiàn)公共利益的主要途徑。實(shí)現(xiàn)公共利益的前提是,民眾的意愿和利益要求在政策過(guò)程中得到表達(dá)和尊重。在規(guī)模較大的民族國(guó)家中,民眾直接參與公共政策過(guò)程并對(duì)政府決策施加影響受到各種條件的制約。民眾對(duì)公共政策的參與和影響更多是間接意義上的,需要借助特定中介來(lái)實(shí)現(xiàn)。社團(tuán)組織是此類中介的重要一種,社團(tuán)組織參與公共政策是個(gè)體公民參與的延伸。

社團(tuán)組織出于對(duì)公共利益的關(guān)注,以其特定的身份通過(guò)合法途徑對(duì)公共政策的制定、執(zhí)行及評(píng)估等提出意見(jiàn)和建議,并在此過(guò)程中表達(dá)組織的目標(biāo)及意圖。研究社團(tuán)組織對(duì)公共政策的參與,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)不足,可以為更好地推進(jìn)公共政策科學(xué)化提供參考。

一、作為公共政策參與主體的社團(tuán)組織

在我國(guó),社團(tuán)組織在相關(guān)文件規(guī)定中更多地是以社會(huì)團(tuán)體這一名稱出現(xiàn)的。社會(huì)團(tuán)體指中國(guó)公民自愿組成,為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿,按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。下列三類機(jī)構(gòu)組織不屬于社會(huì)團(tuán)體:一是參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的人民團(tuán)體;二是由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定,并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團(tuán)體;三是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準(zhǔn)成立、在本單位內(nèi)部活動(dòng)的團(tuán)體。我國(guó)成立社會(huì)團(tuán)體必須經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意,必須同時(shí)接受登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)督。

國(guó)內(nèi)社團(tuán)一般具有非營(yíng)利和民間化特征,依其性質(zhì)可分為政治性、經(jīng)濟(jì)性、科技、軍事、外交、文化體育、健康衛(wèi)生及宗教團(tuán)體等,它是執(zhí)政黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶,在激發(fā)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)公平、倡導(dǎo)互助友愛(ài)、反映公眾訴求、推進(jìn)公益事業(yè)、化解社會(huì)矛盾等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。

在國(guó)外,社團(tuán)組織與非政府組織 (NGO)、非營(yíng)利組織(NPO)等的含義較為接近,屬于與國(guó)家相對(duì)的社會(huì)領(lǐng)域。其通過(guò)對(duì)公共政策的關(guān)注及參與,從而實(shí)現(xiàn)緩解或協(xié)調(diào)利益的沖突促成妥協(xié)、實(shí)現(xiàn)政府與民眾之間的協(xié)調(diào)溝通、民主管理、優(yōu)化政府社會(huì)管理等目標(biāo)。

本文所研究的社團(tuán)組織指是在政府與社會(huì)之間發(fā)揮中介作用、具有獨(dú)立性、自治性、合法性的民間社會(huì)團(tuán)體。包括行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)等經(jīng)濟(jì)性組織,青年組織、婦女組織等社會(huì)性組織,基金會(huì)、環(huán)保社團(tuán)等公益性非政府組織。

作為參與公共政策的主體,社團(tuán)組織需要具備: (1)充分的主體性。這是社團(tuán)組織真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、自由表達(dá)意愿的前提。(2)參與公共政策的能力。社團(tuán)組織需要在具備相關(guān)知識(shí)的基礎(chǔ)上,對(duì)社會(huì)公共生活有充分了解,并且能夠?qū)ΜF(xiàn)行公共政策做出恰當(dāng)評(píng)估,有能力對(duì)未來(lái)政策提出前瞻性的建設(shè)性意見(jiàn),從而保證參與的有效性和科學(xué)性。(3)通過(guò)合法有效的途徑參與公共政策。合法是社團(tuán)發(fā)揮實(shí)際作用的前提,否則,無(wú)法參與公共政策。

二、社團(tuán)組織參與公共政策的相關(guān)理論

(一)參與民主理論

當(dāng)代西方參與式民主理論為西方民主理論的發(fā)展做出了貢獻(xiàn),并為其民主實(shí)踐提供了理論支撐,當(dāng)今西方國(guó)家在政治社會(huì)生活等領(lǐng)域的開(kāi)放性和社會(huì)力量的廣泛參與便是集中表現(xiàn)。

參與民主理論強(qiáng)調(diào),參與在民主實(shí)現(xiàn)過(guò)程中起著核心作用。例如,參與民主理論代表人物佩特曼認(rèn)為,真正的民主應(yīng)當(dāng)是所有公民的直接的、充分參與公共事務(wù)的決策的民主,從政策議程的設(shè)定到政策的執(zhí)行,都應(yīng)該有公民的參與。只有在大眾普遍參與的氛圍中,才有可能實(shí)踐民主所欲實(shí)現(xiàn)的基本價(jià)值,如負(fù)責(zé)、妥協(xié)、個(gè)體的自由發(fā)展、人類的平等。

為了避免人們對(duì)其理論的誤解,參與民主論者特別強(qiáng)調(diào)參與不等于直接民主,參與僅僅是人們擴(kuò)大對(duì)自己生活控制的一種方式。

(二)多元民主理論

多元民主理論是20世紀(jì)西方民主理論中的最受矚目的理論之一,“作為組織和解釋公共政治生活的唯一正確方法,政治多元主義仍然是西方世界自由意識(shí)形態(tài)的核心”。多元民主論主張,“民主不只是通過(guò)國(guó)家這個(gè)唯一的權(quán)力中心而存在,而是由社會(huì)中的許多團(tuán)體來(lái)分享,是眾多團(tuán)體共同參與政治決策過(guò)程?！倍嘣裰骼碚摰闹饕砹_伯特·達(dá)爾在其多元主義民主理論中充分肯定了團(tuán)體的力量。他認(rèn)為,如果沒(méi)有各種相對(duì)自治的團(tuán)體,惟有政府才是單一的強(qiáng)有力的決策中心,可能使政府通過(guò)等級(jí)的政治體制造成對(duì)公民的單向控制,而許多相對(duì)獨(dú)立的自治團(tuán)體的存在,可以作為中介來(lái)實(shí)施影響,不僅可以解決單個(gè)公民無(wú)法實(shí)施控制的尷尬,也能減輕或抑制政府的單向控制,從而保證民主政治的真正實(shí)施。

(三)協(xié)商民主理論

協(xié)商民主理論興起于20世紀(jì)后期?！皡f(xié)商民主意味著政治共同體中的自由、平等公民,通過(guò)參與政治過(guò)程、提出自身觀點(diǎn)并充分考慮其他人的偏好,根據(jù)條件修正自己的理由,實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換,批判性地審視各種政策建議,在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上賦予立法和決策以合法性。在公民實(shí)踐理性的基礎(chǔ)上,協(xié)商民主激發(fā)了理性立法、參與政治和公民自治的理想。協(xié)商民主的核心要素是協(xié)商與共識(shí)?！?/p>

協(xié)商民主以高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、完善的法制、高素質(zhì)的公民為依托,以參政主體的絕對(duì)平等和公共利益為核心價(jià)值,旨在解決人類通過(guò)現(xiàn)有途徑無(wú)法很好應(yīng)對(duì)的政治困境。在協(xié)商民主體制運(yùn)行過(guò)程中,廣泛的公眾參與、討論與辯論可以深化對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí),達(dá)成一種更廣的理解上的共識(shí)。因而,公民的廣泛參與是協(xié)商民主的默認(rèn)前提。

上述三種理論均強(qiáng)調(diào)參與對(duì)于民主的重要性,并一致強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大政治參與,有的甚至直接涉及到社會(huì)團(tuán)體的參與問(wèn)題,這些理論無(wú)疑為社團(tuán)組織參與公共政策過(guò)程提供了理論支撐。另一方面,社團(tuán)組織參與公共政策過(guò)程也有助于豐富發(fā)展相關(guān)民主理論。

三、社團(tuán)組織參與公共政策的實(shí)踐價(jià)值

社團(tuán)組織參與公共政策不僅可以有效改變傳統(tǒng)社會(huì)當(dāng)中政府與社會(huì)及民眾的對(duì)立關(guān)系,按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,優(yōu)化兩者的職能分工,特別是轉(zhuǎn)變政府職能,以期適應(yīng)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中組織形式、利益關(guān)系的新變化,使政府與社會(huì)形成合力。具體而言,社團(tuán)組織參與公共政策的價(jià)值表現(xiàn)在:

(一)搭建民眾參與公共政策的橋梁

一個(gè)穩(wěn)定、健康的社會(huì)需要政府能夠盡可能好地平衡和保障各個(gè)不同群體的利益和要求,這就要求政府在決策時(shí)科學(xué)決策、民主決策,充分吸納不同方面的合理意見(jiàn)和建議。換個(gè)角度而言,在社會(huì)決策過(guò)程中,社會(huì)各階層都要有自己的利益訴求渠道。但是,由于公民個(gè)體眾多,而且太分散,政府無(wú)法使每個(gè)人的意見(jiàn)都能夠進(jìn)入決策系統(tǒng)之中。社團(tuán)組織來(lái)自社會(huì)之中,能夠體察社會(huì)民眾的冷暖安危,能夠較為全面地了解社會(huì)民眾對(duì)社會(huì)發(fā)展及公共政策狀況所持有的態(tài)度,能夠整合其周圍民眾的意見(jiàn)、愿望和要求,政府可以通過(guò)吸納社團(tuán)組織代表參與決策,從而把各個(gè)方面的意見(jiàn)、愿望和要求吸納到政府公共決策系統(tǒng)中,使得民眾利益在公共政策制定過(guò)程中得到尊重和保障。因而,社團(tuán)組織是公民參與、管理公共事務(wù)的重要平臺(tái),是溝通政府和公民的橋梁。作為介于公民與政府之間的緩沖力量,更有助于政府和公民的雙向交流與信息的傳送及反饋,及時(shí)化解政府與公民的矛盾,起到穩(wěn)定社會(huì)的作用。社團(tuán)組織不僅以其獨(dú)有的方式參與政府決策,將公民意見(jiàn)、建議向政府表達(dá),促進(jìn)公民對(duì)政治生活的參與;它還是公民教育的重要途徑,其存在和所開(kāi)展的工作增進(jìn)公民對(duì)政府公共政策的理解、認(rèn)同和支持;同時(shí),社團(tuán)組織為社會(huì)提供各種服務(wù),在提供公益性服務(wù)和公共物品方面特別是服務(wù)弱勢(shì)群體方面發(fā)揮著重要的作用。

(二)增強(qiáng)公共政策的公共性與合法性

作為政治系統(tǒng)輸出的主要內(nèi)容,公共政策本質(zhì)上是一種權(quán)威性的社會(huì)價(jià)值分配方案。公共政策必須反映大多數(shù)人的利益,關(guān)注公平、自由、公正等價(jià)值取向,才能保證其內(nèi)容的合法性。社團(tuán)組織參與公共政策的目的在于影響公共政策,實(shí)現(xiàn)其所代表的群體的利益,是民主政治的開(kāi)放性與真實(shí)性的優(yōu)勢(shì)之所在,有利于實(shí)現(xiàn)公共政策內(nèi)容方面的合法性。另外,社團(tuán)組織作為積極的政治參與者,借助制度化的渠道,表達(dá)政治訴求和意愿,引起決策者的關(guān)注,從而對(duì)政策制定形成影響,能夠盡可能地避免決策者在決策過(guò)程中的主觀性、隨意性,減少暗箱操作的可能,也有助于更好地保證政策在程序上和實(shí)質(zhì)上的合法性。政策的合法性又可以進(jìn)一步維護(hù)決策者的權(quán)威,使其獲得民眾的認(rèn)同。這樣便在政策過(guò)程中形成了良性循環(huán)。

(三)保障公共政策的科學(xué)性

公共政策的科學(xué)性以其政策過(guò)程的合法性與政策內(nèi)容的有效性為支撐。社團(tuán)組織的參與是一個(gè)不可缺少的方面。由于出發(fā)點(diǎn)、所處位置等方面的差異,人們對(duì)同一問(wèn)題的看法會(huì)存在差異。因此,政策制定者與普通民眾對(duì)于政策的內(nèi)容的期望也會(huì)存在差別。倘若公共政策的制定只從當(dāng)政者的角度出發(fā),而不對(duì)民眾意愿進(jìn)行了解和吸納,就難以保證政策的全面、有效?？梢?jiàn),公共政策的科學(xué)性需要通過(guò)決策過(guò)程中決策者、專家咨詢者及政策對(duì)象之間的互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)過(guò)程中,需要參與決策的主體分別以各自的視角對(duì)政策提出合理化的建議,共同討論,相互補(bǔ)充。社團(tuán)組織作為介于政府與普通民眾之間的社會(huì)團(tuán)體,基于其自身的非營(yíng)利性,能夠以公平、公正和客觀作為其活動(dòng)準(zhǔn)則和判斷標(biāo)準(zhǔn),從而對(duì)政策的科學(xué)性能起到推動(dòng)作用?；诖诵纬傻墓舱咴谛问缴习l(fā)揮了集體智慧的優(yōu)勢(shì),在價(jià)值上能夠最大限度地維護(hù)公共利益,在技術(shù)上能最大限度減少失誤,從而更具科學(xué)性。

(四)監(jiān)督公共政策的執(zhí)行

對(duì)公共政策過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督包括對(duì)政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)等的全面監(jiān)督,其目的在于保證政策系統(tǒng)的順利進(jìn)行,提高政策制定與執(zhí)行的質(zhì)量,促進(jìn)既定政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和提高政策效率。由于公共政策的執(zhí)行是政策效能實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),對(duì)這一環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督就具有舉足輕重的價(jià)值。雖然政策本身的條件如政策目標(biāo)是否清楚、政策標(biāo)準(zhǔn)是否適度、政策手段是否得力等對(duì)政策執(zhí)行的影響重大,但是,即使政策制定得科學(xué)、合理,倘若在執(zhí)行過(guò)程中走了樣,也無(wú)法實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。一般而言,公共政策執(zhí)行過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)各種情形,當(dāng)政策的執(zhí)行有利于某些群體時(shí),它們通常會(huì)表現(xiàn)出積極和擁護(hù)的態(tài)度,從而有利于該項(xiàng)政策的執(zhí)行,有利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);而當(dāng)某項(xiàng)政策的實(shí)施會(huì)損害或危及某些群體的利益時(shí),它們通常會(huì)表現(xiàn)出消極或反對(duì)的態(tài)度,甚至制造破壞,嚴(yán)重影響到政策的順利執(zhí)行和政策執(zhí)行的效果。因此,在政策執(zhí)行遭遇困境時(shí)怎樣應(yīng)對(duì)就成為監(jiān)督者的關(guān)注點(diǎn)。雖說(shuō)政治系統(tǒng)內(nèi)部原本有監(jiān)督部門(mén),但其發(fā)揮的作用與外部監(jiān)督是有所不同的。來(lái)自社團(tuán)組織的監(jiān)督可以從另外的角度發(fā)揮作用。社團(tuán)組織通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體、公共討論等形式和場(chǎng)合,關(guān)注和監(jiān)督公共政策的實(shí)施,督促它們改善自身形象,更加負(fù)責(zé)任地行動(dòng),更快地對(duì)公民的要求做出回應(yīng)。同時(shí),社團(tuán)組織的監(jiān)督還可以防止強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)益的忽視或侵害,或制止人們對(duì)公共利益的損害;并有效防止政治系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)政策執(zhí)行不力行為的包庇,保證政策執(zhí)行過(guò)程中的原則性和公正性。

四、推進(jìn)社團(tuán)組織參與公共政策的環(huán)境支持

社團(tuán)組織參與公共政策的實(shí)效如何,是由多重因素決定的。要促進(jìn)社團(tuán)組織的發(fā)展,進(jìn)一步發(fā)揮其積極作用,需要政府、社會(huì)和社團(tuán)組織自身共同努力,發(fā)揮制度規(guī)范、文化熏陶、力量整合等多個(gè)要素的共同作用,形成合力。

(一)正視社團(tuán)組織參與公共政策過(guò)程的積極作用

社團(tuán)組織是介于民眾與政府之間的中間力量。社團(tuán)組織作為政府向社會(huì)分化職能的媒介和載體,其廣泛參與不僅可以緩解政府壓力,還可以為公民的意愿表達(dá)提供場(chǎng)所,從而及時(shí)傳遞民情,增強(qiáng)社會(huì)對(duì)其成員需求的反應(yīng)機(jī)制。另外,社團(tuán)組織還在增強(qiáng)公共政策的公共性與合法性、保障公共政策的科學(xué)性、并監(jiān)督公共政策的執(zhí)行等方面起到不可替代的作用。因此,社團(tuán)組織作為公共政策的參與者,其價(jià)值不容忽視。

給社團(tuán)組織以正確定位,并將其看作社會(huì)平衡發(fā)展的重要支撐力量,發(fā)揮其積極作用,限制其不利因素,是符合現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展方向并能對(duì)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展提供助力的必要選擇。

(二)突破社團(tuán)組織參與公共政策過(guò)程的路徑限制

明確、有效、充分的利益表達(dá)是保證公共政策有效運(yùn)行的必要條件,國(guó)家應(yīng)有意識(shí)地發(fā)展社會(huì)各階層的參與能力,傾聽(tīng)不同的聲音。這就“要求政策分析者制定并積極實(shí)踐把公民的個(gè)人觀點(diǎn)融入政策形成過(guò)程的方法”。為此,政府首先需要拓寬、完善民眾的利益表達(dá)渠道,開(kāi)放參與領(lǐng)域,擴(kuò)大民眾參與機(jī)會(huì),需要立法機(jī)關(guān)采取相關(guān)措施。比如制定相關(guān)的法律、法規(guī),通過(guò)實(shí)體法和程序法的綜合效力,明確社團(tuán)組織在政策過(guò)程中參與和監(jiān)督的合法地位,使得它們能夠名正言順地參與并監(jiān)督公共政策的各個(gè)環(huán)節(jié),并按照法律規(guī)定,在政府制定和實(shí)施與公民切身利益密切相關(guān)的公共政策時(shí),能夠比較充分且有效地表達(dá)自己的意愿和民眾利益訴求,最大程度地實(shí)現(xiàn)對(duì)民主和公意的維護(hù)。

(三)加強(qiáng)社團(tuán)組織參與公共政策過(guò)程相關(guān)法規(guī)制度的建設(shè)

法制化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公正的保障,完善的制度是行為的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。社團(tuán)組織對(duì)公共政策的有效參與需要建立與健全完善的制度來(lái)保障。如美國(guó)的《聯(lián)邦院外活動(dòng)法》和《院外活動(dòng)公開(kāi)法》、韓國(guó)的《非營(yíng)利/民間組織支持法》等,都為各自國(guó)家的社團(tuán)發(fā)展?fàn)I造了良好的法律環(huán)境。現(xiàn)階段,我國(guó)社團(tuán)管理缺乏專門(mén)的成文法律,適用于社會(huì)團(tuán)體管理的只有少數(shù)幾部法規(guī),如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等。因此,今后的立法過(guò)程中,針對(duì)社團(tuán)組織持續(xù)擴(kuò)大發(fā)展的狀況,要針對(duì)性地制定相關(guān)法律制度,一方面明確社團(tuán)組織的法律地位,解決其合法性問(wèn)題,另一方面,規(guī)范社團(tuán)組織的活動(dòng),實(shí)現(xiàn)其良性發(fā)展。

(四)引導(dǎo)社團(tuán)組織處理好與其他公共政策影響因素的關(guān)系,形成合力

作為一種動(dòng)態(tài)過(guò)程,公共政策過(guò)程實(shí)質(zhì)上是各種力量或因素相互影響、相互作用、相互調(diào)適即博弈的過(guò)程。參與政策過(guò)程博弈的力量有政府、政黨、社團(tuán)組織、利益集團(tuán)、思想庫(kù)、大眾媒體、民眾個(gè)體等。其中,政府因握有公權(quán)而成為法定決策主體,是政策過(guò)程的核心力量;民眾是政策服務(wù)的對(duì)象,民意是政策的前提和依據(jù),政策在本質(zhì)上應(yīng)該是民意某種形式、某種程度的體現(xiàn)。社團(tuán)組織與政黨、大眾媒體等是連接政府和社會(huì)的中介組織。社團(tuán)組織參與公共政策過(guò)程時(shí),與這些力量之間的關(guān)系處理得如何在一定程度上影響其參與成效。另外,在以信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為代表的科技日新月異的今天,網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)政策過(guò)程的影響日益突出,能否與媒體形成積極互動(dòng),對(duì)社團(tuán)組織的參與效能影響也非常大。

劉玉，山東行政學(xué)院基礎(chǔ)部講師，曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生(郵政編碼250014);馬樹(shù)顏，中共濟(jì)南市委黨校講師，政治學(xué)碩士(郵政編碼250014)

C912.2

A

1672-6359(2011)04-0097-03

(責(zé)任編輯 馬曉黎)