趙曉偉

后金融危機時代的多邊外交

趙曉偉

多邊外交是一種重要的外交形式。二戰(zhàn)之后多邊外交獲得了長足的發(fā)展，全球性問題凸顯、全球治理的需要、國際權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化以及構(gòu)建國際政治經(jīng)濟新秩序的需要是多邊外交興起的重要原因。但多邊外交的發(fā)展也受到了諸多因素的制約。在后金融危機時代，中國要充分利用多邊外交的場合，更好地維護國家利益。

后金融危機時代；多邊外交；機遇

多邊外交是指三個或更多國家通過舉行國家間會議而展開的外交活動,以便協(xié)調(diào)相互關(guān)系,解決彼此關(guān)心的問題。[1]多邊外交歷史悠久,并在實踐中取得了許多重大的成果,但多邊外交無論在理論上還是在實踐中仍存在著一系列急需解決的問題。本文試圖對多邊外交興起的原因、制約多邊外交發(fā)展的因素以及中國參與多邊外交等問題進行探討。

一、新時期多邊外交興起的根源

多邊外交的歷史很悠久,早在古希臘時期和中國春秋戰(zhàn)國時期就已經(jīng)出現(xiàn)了多邊外交的實踐。二戰(zhàn)之后,多邊外交以聯(lián)合國為主要舞臺更是取得了重大的進展。如今多邊外交的影響力越來越大,在很多問題領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重大的作用。尤其是2008年以來的國際金融危機使得多邊外交的重要性更加凸顯,為應(yīng)對國際金融危機,各國領(lǐng)導(dǎo)人頻繁聚首,展開了一系列令人眼花繚亂的多邊外交活動,包括達沃斯世界經(jīng)濟論壇、二十國集團峰會、金磚四國領(lǐng)導(dǎo)人峰會等。這些多邊外交活動在一定程度上協(xié)調(diào)了各國的政策,為應(yīng)對全球金融危機及其他一系列全球重大問題做出了突出的貢獻。

1.全球性問題凸顯了多邊外交的價值

多邊外交的興起與人類面臨的日益嚴(yán)重的全球性問題有著密切的關(guān)系。二戰(zhàn)之后尤其是冷戰(zhàn)以來,世界各國面臨的全球性問題日益突出,諸如恐怖主義、全球氣候變化、環(huán)境污染、毒品走私、傳染病的傳播、能源短缺、糧食和淡水供應(yīng)不足等問題日益嚴(yán)重的威脅著各國的安全。全球性問題具有全球性、全面性、相互纏結(jié)性、超意識形態(tài)性以及挑戰(zhàn)性等特點,[2]與國際政治中的傳統(tǒng)安全問題存在很大的區(qū)別,由此決定了解決全球性問題途徑的特殊性。對于傳統(tǒng)的安全問題而言,自助幾乎是主權(quán)國家的唯一選擇,任何國家都不可能指望別國來維護自身的安全。但全球性問題的解決卻要求國際社會的合作。對于全球性問題而言,單邊行動或者是雙邊行動收效甚微,甚至根本無法發(fā)揮作用,而多邊外交卻為全球性問題的解決提供了一個新的途徑,甚至是惟一的途徑。各國只有通過多邊外交,采取多邊行動,才有可能找到解決全球性問題的真正出路。

2.全球治理的發(fā)展需要多邊外交

全球治理是20世紀(jì)90年代之后出現(xiàn)的一個新的理論,也是一種新的實踐,其基本含義是指各國政府、國際組織、各國公民社會為最大限度地增加共同利益而進行的民主協(xié)商與合作,其核心內(nèi)容是健全和發(fā)展一整套維護全人類安全、和平、發(fā)展、福利、平等和人權(quán)的新的國際政治經(jīng)濟秩序,包括處理國際政治經(jīng)濟問題的全球規(guī)則和制度。[3]全球治理要求參與治理的主體之間相互合作,尤其是各國政府和國際組織之間的合作與配合,強調(diào)用集體的方式來解決問題,這就需要充分協(xié)調(diào)各方立場,采取共同行動。在此意義上,全球治理必然是一種多邊的結(jié)構(gòu),而作為全球治理最重要的主體——主權(quán)國家之間的協(xié)同必然構(gòu)成一種多邊外交。目前多邊外交的發(fā)展已經(jīng)體現(xiàn)出了其對全球治理的重大意義。以國際經(jīng)濟治理為例,二十國集團已經(jīng)成為當(dāng)今國際經(jīng)濟治理的重要中心,對于協(xié)調(diào)各國經(jīng)濟政策、共同應(yīng)對金融危機發(fā)揮了極為重要的作用。

3.國際權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化推動了多邊外交的發(fā)展

冷戰(zhàn)結(jié)束后,國際權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化,冷戰(zhàn)期間的美蘇兩極對立的格局被一超多強的格局取代。在過去的20年中,世界多極化的趨勢一直在曲折中發(fā)展,美國的實力在相對衰落,而歐盟、俄羅斯、日本以及中國、印度、巴西等一些發(fā)展中大國的地位在逐漸上升。2008年以來的國際金融危機再次對國際權(quán)力格局構(gòu)成了新的沖擊,以美國為首的西方世界在這次危機中損失慘重,被西方政界和經(jīng)濟學(xué)界奉為圭臬的“新自由主義”經(jīng)濟政策受到了普遍的質(zhì)疑,而發(fā)展中國家作為一個整體在金融危機中的表現(xiàn)卻頗為搶眼。2009年中國經(jīng)濟增長率達到了8.7%,印度經(jīng)濟的增長率達到了6.8%。從總量來看,僅巴西、俄羅斯、印度、中國這“金磚四國”的國內(nèi)生產(chǎn)總值就占世界總量的14.6%,貿(mào)易額占全球貿(mào)易額的12.8%,按購買力平價計算對世界經(jīng)濟增長的貢獻率已超過50%。[4]

發(fā)展中國家的崛起以及發(fā)達國家的相對衰落使得發(fā)展中國家和發(fā)達國家之間的實力對比發(fā)生了有利于發(fā)展中國家的變化,發(fā)展中國家在國際事務(wù)中的作用和影響力與日俱增,發(fā)達國家已經(jīng)不能再像過去那樣無視發(fā)展中國家的利益和訴求。國際權(quán)力結(jié)構(gòu)的這一變化以及發(fā)展中國家在國際事務(wù)中作用和影響力的提升,從兩個方面對多邊外交產(chǎn)生了積極影響。一是發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的多邊協(xié)商與合作增多,發(fā)達國家比過去更加倚重發(fā)展中國家在解決全球問題中的作用,發(fā)展中國家也在一些國際事務(wù)中獲得了更大的發(fā)言權(quán)。發(fā)展中國家在國際貨幣基金組織內(nèi)的投票權(quán)的增加即是例證。國際貨幣基金組織、世界銀行發(fā)展委員會春季會議2010年4月25日通過了發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移投票權(quán)的改革方案,發(fā)達國家向發(fā)展中國家共轉(zhuǎn)移了3.13個百分點的投票權(quán),使發(fā)展中國家整體投票權(quán)從44.06%提高到47.19%。2010年10月在韓國慶州舉行的二十國集團財長和央行行長會議上,各國就國際貨幣基金組織的改革達成一致,會議商定將國際貨幣基金組織成員國的份額增加1倍,這將使投票權(quán)比重轉(zhuǎn)向富有活力的新興市場和發(fā)展中國家。份額調(diào)整后,巴西、中國、印度和俄羅斯這幾個富有活力的大型新興市場國家在國際貨幣基金組織的份額將上升到前10位。[5]二是發(fā)展中國家之間的多邊合作的重要性日益凸顯。隨著發(fā)展中國家實力的增強和地位的提高,發(fā)展中國家內(nèi)部更需要加強合作,協(xié)調(diào)彼此的立場,從而更好的維護自身的利益。金磚四國領(lǐng)導(dǎo)人的峰會、七十七國集團的合作都說明了這一點。當(dāng)前國際權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化必將促進多邊外交在廣度和深度上取得更大的發(fā)展。

4.構(gòu)建國際政治經(jīng)濟新秩序需要多邊外交

二戰(zhàn)之后,雅爾塔體系成為國際政治經(jīng)濟秩序的中心。冷戰(zhàn)的結(jié)束使得雅爾塔體系徹底崩潰,但源自于雅爾塔體系的國際政治經(jīng)濟秩序并沒有根本性的變化,尤其是以大國政治為核心的國際政治秩序以及以美元霸權(quán)為核心的國際經(jīng)濟秩序仍然是當(dāng)今國際政治經(jīng)濟秩序的基礎(chǔ)。在這種舊秩序下,西方國家是秩序的制定者和既得利益者,而廣大發(fā)展中國家的利益則在一定程度上受損。此次國際金融危機就是國際政治經(jīng)濟舊秩序尤其是國際金融舊秩序造成的惡果。從目前來看,構(gòu)建國際政治經(jīng)濟新秩序存在諸多困難,尤其是以美國為首的西方國家仍然力圖維持舊有的秩序,發(fā)展中國家與發(fā)達國家圍繞著國際政治經(jīng)濟新秩序問題必然會展開一系列的較量。在此過程中,多邊外交在協(xié)調(diào)各國立場、維護各國共同利益方面起到了重要的作用,成為推動國際政治經(jīng)濟新秩序發(fā)展的重要手段。

二、當(dāng)前制約多邊外交發(fā)展的因素

盡管多邊外交在二戰(zhàn)之后取得了很大的進展,但從目前來看,多邊外交還面臨著諸多制約因素。

1.國際制度發(fā)展滯后是制約多邊外交發(fā)展的最突出的因素

國際制度包括三種形式,即國際組織、國際機制和國際慣例。在上述三種形式中,國際組織和國際機制的發(fā)展對多邊外交顯得尤其重要。多邊外交是隨著國際組織的產(chǎn)生、發(fā)展而產(chǎn)生和發(fā)展的,同時又隨著經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化的推進而興旺。[6]目前,多數(shù)多邊外交是在國際組織的框架下展開的,這其中既包括政府間組織,也包括非政府組織;既有全球性的國際組織,也包括區(qū)域性和地區(qū)性的國際組織;既包括綜合性的國際組織,也包括專業(yè)性的國際組織。在所有的國際組織中,聯(lián)合國是最重要的多邊外交舞臺,歐盟、東盟、北約、國際貨幣基金組織、世界銀行等地區(qū)性和專業(yè)性國際組織也為多邊外交的開展提供了平臺。但目前很多國際組織的行動缺乏協(xié)調(diào)性,國際組織內(nèi)部的分歧和爭端較多,成員國在一些重大國際問題上難以達成共識,這使得國際組織的作用受到了很大的限制,也使得多邊外交的有效性大打折扣。

國際機制是多邊外交的核心,它“對那些希望解決共同問題和追求互補的目標(biāo)、同時不愿將自己從屬于一個等級控制體系的各國政府來說,變得越來越有用?！盵7]多邊外交的成效在很大程度上取決于國際機制發(fā)展和完善的程度。從目前來看,國際機制的發(fā)展主要存在以下三方面的問題:一是相關(guān)領(lǐng)域國際機制的缺失。在國際事務(wù)的很多領(lǐng)域中仍然缺乏相應(yīng)的國際機制。國際機制面臨的最大困境是如何在機制內(nèi)部協(xié)調(diào)好國家利益和國際利益的關(guān)系。參與多邊外交的成員雖然多數(shù)是主權(quán)國家,但是多邊主義進程要在一定程度上約束國家的行為,包括在國家利益和國家主權(quán)問題上作出讓步。[8]此外,當(dāng)前國際機制在各領(lǐng)域的發(fā)展很不均衡,綜合而言,國際經(jīng)濟領(lǐng)域和環(huán)保領(lǐng)域的相關(guān)機制發(fā)展較快,也較為完善,比如世界貿(mào)易組織和國際貨幣基金組織所確定的國際機制在協(xié)調(diào)各國應(yīng)對國際金融危機的過程中發(fā)揮了重大作用,但是其他領(lǐng)域的協(xié)調(diào)機制發(fā)展相對落后。

2.霸權(quán)主義和單邊主義對多邊外交構(gòu)成了現(xiàn)實的威脅

霸權(quán)主義和單邊主義與多邊外交倡導(dǎo)的平等、合作的精神是相違背的,霸權(quán)主義和單邊主義的存在使得多邊外交的效率大打折扣,有時甚至?xí)苯佣髿⒍噙呁饨?。單邊主義與多邊外交之間并不存在簡單的替代關(guān)系,但兩者之間是此消彼長的,單邊主義的蔓延必然意味著多邊外交的乏力。[9]在當(dāng)今世界上,霸權(quán)主義和單邊主義仍有市場,個別國家動輒以制裁、封鎖為手段,干涉他國內(nèi)政,甚至不時發(fā)動戰(zhàn)爭,使得國際和平遭遇重大威脅,也使得多邊外交步履維艱。

3.國家利益與國際利益的沖突阻礙了多邊外交的發(fā)展

對于任何國家而言,其外交行為的目標(biāo)都是為了維護自身的國家利益,這是毋庸諱言的。但在全球化不斷深入發(fā)展、各國相互依賴不斷加深的今天,以各國共同利益為基礎(chǔ)的國際利益也顯得越來越重要,尤其是在打擊恐怖主義、保護自然環(huán)境、保持國際經(jīng)濟增長等方面,各國的利益是一致的。正是因為共同的國際利益的存在,多邊外交才有了更大的活動空間。但國家利益與國際利益之間有時也會發(fā)生沖突。每個國家都希望承擔(dān)最少的國際義務(wù),獲得最大的國家利益。當(dāng)兩者不能兼顧的時候,多數(shù)國家還是會選擇以國家利益為重。這就使得多邊外交在某些單一國家利益與國際利益激烈沖突的領(lǐng)域很難發(fā)揮重大作用。

三、多邊外交環(huán)境下應(yīng)該注意的問題

改革開放之后,隨著中國經(jīng)濟逐步融入全球化的進程以及中國對國際事務(wù)的參與日益增多,中國開始關(guān)注多邊外交對于維護中國國家利益以及促進世界和平與發(fā)展的作用。中國對外交政策進行了重大調(diào)整,決定全面參與聯(lián)合國的組織和活動,并積極參加各種全球性的經(jīng)濟機構(gòu),開展積極的多邊外交活動。在1986年六屆人大四次會議上,中國首次宣布將多邊外交作為中國外交的重要內(nèi)容之一。此后,中國在政治、經(jīng)濟、安全等領(lǐng)域逐步全面參加了聯(lián)合國系統(tǒng)的各種會議和組織,并且逐步參與了一些重要的國際組織以及非政府組織的活動。進入21世紀(jì)之后,中國政府更加重視多邊外交的作用,2002年,在中共十六大上,中國進一步提出把多邊外交作為對外交往戰(zhàn)略中的重要組成部分。2005年,中國政府提出了“大國是重點,周邊是關(guān)鍵,發(fā)展中國家是基礎(chǔ),多邊外交是舞臺”的外交方針。同年黨的十六屆四中全會指出:要“主動參與多邊外交活動,積極在聯(lián)合國等重要國際組織中發(fā)揮作用”。2008年3月5日,國務(wù)院總理溫家寶所作的《政府工作報告》在論及我國的外交政策時提到:“積極開展多邊外交,推動重大熱點問題和全球性問題的妥善解決?！比缃癜l(fā)展多邊外交已成為中國外交工作的重要指導(dǎo)方針,隨著中國對多邊外交的積極參與,中國在國際事務(wù)中的作用也越來越大。在應(yīng)對國際金融危機的沖擊、解決全球氣候變暖、改革國際金融秩序等領(lǐng)域,中國通過積極開展多邊外交活動,擴大了自己的影響力,為相關(guān)問題的解決做出了自己的貢獻。

盡管多邊外交已成為中國開展外交工作的重要形式,并且已經(jīng)取得了一系列的成就,但中國參與多邊外交的歷史不長,經(jīng)驗也不夠豐富,這就要求我們加強對多邊外交的研究,使多邊外交更好的為中國的外交政策服務(wù)。具體而言,應(yīng)處理好以下幾方面的問題:

1.積極參與構(gòu)建國際機制

國際機制是多邊外交的核心和基礎(chǔ),也是多邊外交的實現(xiàn)途徑和發(fā)展方向。對于一個國家來說,掌握了國際機制制定的話語權(quán),就意味著該國在國際競爭中占有了優(yōu)勢的地位。目前的國際機制多數(shù)是在西方國家主導(dǎo)下建立起來的,更多體現(xiàn)了西方發(fā)達國家的利益。隨著世界政治、經(jīng)濟的發(fā)展以及國際格局的不斷調(diào)整,舊有的國際機制必然會不斷發(fā)生變化,同時在某些領(lǐng)域還要構(gòu)建新的國際機制。由于歷史的原因,中國沒有充分參與現(xiàn)有的國際機制的制定,因而在某些領(lǐng)域,中國不得不被動的接受一些國際機制。隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展和綜合國力的不斷增強,中國在國際上的地位越來越重要,影響力越來越大。中國應(yīng)充分利用國力增強帶來的機會,積極參與國際機制的改造與創(chuàng)建,使中國的國家利益與國際機制實現(xiàn)更好的結(jié)合。如果這一目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn),則會從根本上改善中國參與多邊外交的國際環(huán)境,有助于中國在國際事務(wù)中發(fā)揮更為重要的作用,從而更好的維護中國國家利益與國際利益。

2.積極參與各種國際組織的活動,充分利用各種多邊場合

隨著中國國力的增強,中國不可避免的要在世界上發(fā)揮更大的作用、承擔(dān)起更多的義務(wù)。由于各種原因,中國在改革開放之前對于各種國際組織活動的參與主要局限于聯(lián)合國內(nèi)部,對于其他國際組織尤其是西方國家主導(dǎo)的國際組織的活動,中國很少參與。隨著全球化的深入發(fā)展,一方面以聯(lián)合國為代表的全球性國際組織的作用在不斷增強,另一方面各種地區(qū)性國際組織的發(fā)展也十分迅速,現(xiàn)已成為全球治理的不可或缺的重要力量。面對如此現(xiàn)實,中國必須積極參與包括全球性和地區(qū)性國際組織在內(nèi)的各種活動,充分利用各種多邊場合,宣傳中國的外交理念,切實維護中國的國家利益。

3.處理好多邊外交與雙邊外交和其他外交方式的關(guān)系

在當(dāng)今多種多樣的外交形式中,雙邊外交和多邊外交可謂是其中最重要的兩種方式。雙邊外交和多邊外交各有自己的優(yōu)勢與弱點。就雙邊外交而言,其參與者為直接商談的雙方,有助于雙方直面問題,解決分歧,同時有助于雙方關(guān)系的深入發(fā)展。但如果雙方分歧較大,如無外界調(diào)停,則可能致使雙方對抗升級,無助于爭端的解決。多邊外交形式靈活多樣,參與者眾多,議程議題廣泛,有利于各方相互交流,促進多極化的發(fā)展,尤其有助于各種全球性問題的解決。但多邊外交往往缺乏權(quán)威與效率,難以達成真正有約束力的協(xié)議,2009年在丹麥召開的哥本哈根氣候變化大會即為一例。對于中國而言,必須處理好多邊外交與雙邊外交和其他外交方式的關(guān)系,使多邊外交和雙邊外交相互促進,揚長避短。

4.處理好國家利益與國際義務(wù)的關(guān)系

中國要發(fā)揮自己的影響力,積極參與多邊外交,成為一個負責(zé)任的大國,必然要承擔(dān)起相應(yīng)的國際義務(wù),有時甚至需要犧牲一些次要的利益。維護中國的國家利益是中國參與多邊外交的根本目的所在,無論何時何地,中國所承擔(dān)的國際義務(wù)都不得損害中國根本的國家利益,這是一個最重要的前提。當(dāng)前在國際上有一種論調(diào),認為中國強大了,必須要承擔(dān)起更多的國際義務(wù),某些西方國家甚至別有用心的鼓吹中國是拯救全球經(jīng)濟的救世主,要求中國在開放國內(nèi)市場、人民幣升值、全球環(huán)境保護等領(lǐng)域承擔(dān)起更大的責(zé)任。對此必須有清醒的認識。毫無疑問中國現(xiàn)在是一個大國,但也只是一個發(fā)展中的大國,中國經(jīng)濟總量雖位居世界前列,但若按人均收入計算,中國仍屬窮國。在力所能及的范圍內(nèi),中國應(yīng)積極參與全球治理,這也是多邊外交的必然要求,但中國決不可落入西方國家的圈套,對于某些國家“捧殺”中國的圖謀,必須保持高度警惕。

多邊外交的興起與發(fā)展是國際政治經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果,在未來的國際政治舞臺上,多邊外交必將發(fā)揮更大的作用。對中國而言,必須加大對多邊外交的研究力度,在多邊外交的運作形式、多邊外交的作用與局限性、多邊外交與中國國家利益的維護等方面進行廣泛研究,惟有如此才能應(yīng)對國際政治經(jīng)濟發(fā)展變化的形勢,把握多邊外交的規(guī)律,從而更好的為中國外交工作服務(wù)。

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趙曉偉，濟南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，法學(xué)碩士(郵政編碼250022)

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1672-6359(2011)04-0111-04

(責(zé)任編輯 胡愛敏)