中共濟南市委黨校法學課題組

關于完善國有土地上房屋征收與補償的地方立法建議
——基于對濟南市的調研

中共濟南市委黨校法學課題組

2011年1月21日《國有土地上房屋征收與補償條例》的出臺使城市房屋征收與補償制度更加完善。就貫徹實施該條例的情況項目組以濟南市為例進行調研，發(fā)現由于《條例》本身對某些難點問題的規(guī)定較為原則，地方上在房屋征收與補償工作中仍會面臨諸多問題。我們建議，在濟南現有規(guī)定的基礎上，還要對公共利益的界定、征收實施主體、征收補償程序、補償的標準等問題做出進一步規(guī)定。這對保障公民合法權益、完善土地管理及征地制度以及實現依法征收有很大的現實意義。

一、濟南市貫徹落實《條例》的基本情況

隨著上世紀90年代大規(guī)模城市建設的開始,我國的城市現代化超速發(fā)展,城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化,人民生活日新月異。同時,由城市拆遷所引發(fā)的各種矛盾日益增多。而原有的《拆遷管理條例》只起到“政府拆遷依據”的作用,對被拆遷人考慮不足,導致舊條例在實行過程中矛盾叢生,拆遷問題已逐漸成為社會不穩(wěn)定因素之一。在這樣的背景下,國務院出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例》,濟南市在隨后的工作中做出了積極應對,主要體現為以下三個方面:

(一)轉變觀念,調整思路

濟南市各相關部門在《條例》頒布后,按照《條例》的新精神,更新行政理念,增強服務觀念,加快職能轉變,及時調整了工作思路。當時全市正在啟動的項目有7個,其中有3個征收凍結。原來已進行的項目有6個,分為3種情況處理。第一類:已辦拆遷證、未簽訂拆遷協議的,按原有程序、新的補償標準執(zhí)行;第二類:已辦拆遷證、大部分人已簽訂拆遷協議的,按照原有規(guī)定處理;第三類:拆遷期限已到、依法不能延期的,自動終止,已經辦理的文件作廢。

(二)及時出臺相應的配套制度

為貫徹落實《條例》,濟南市城鄉(xiāng)建設委、濟南市國土資源局、濟南市法制辦及時制定了《濟南市國有土地上房屋征收與補償工作暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》),并經市政府同意,于2011年3月21日公布執(zhí)行。從全國范圍來看,濟南市是較早發(fā)布有關政府文件的。在山東省出臺相關規(guī)定之前,《暫行規(guī)定》的出臺為整個濟南市的征收補償工作提供了一個行為依據。

(三)工作程序不斷完善

調研發(fā)現,濟南市城建委依據《條例》和濟南市的《暫行規(guī)定》細化了征收補償工作中各單位的職責分工,形成了一個嚴謹的工作流程。該流程將征收補償工作所涉及各單位的工作內容和工作時限一一列明。以濟南市某區(qū)招待所項目為例,按照其推進計劃,在作出征收決定之前,政府就需要完成20項具體工作,包括:召開評估專家會議、確定工作原則;提交意向書、提報資料;發(fā)征詢函以及補償安置方案公示;辦理資金到位手續(xù);風險評估;與群眾代表溝通等等,每一個環(huán)節(jié)都明確了責任主體及其任務。

二、濟南市在落實《條例》中面臨的主要問題

我們在調研中發(fā)現,雖然濟南市在《條例》頒布實施后不久就及時調整工作思路、出臺了配套措施,但是由于《條例》本身對某些難點問題的規(guī)定仍較為原則,對省級立法給予了較多授權,在山東省出臺相關立法前,濟南市在國有土地上房屋征收與補償工作中仍面臨諸多問題,主要表現:

(一)公共利益的界定不清晰

公共利益是一個高度抽象的法律概念,在我國《憲法》《土地管理法》《物權法》中都沒有明確何為公共利益?！稐l例》的亮點之一就是明確了“公共利益”是房屋征收的必要條件,即只有為了公共利益才能實施征收,但恰恰是這個“公共利益”的范圍界定成了最大的爭議點。雖然《條例》第8條采取列舉式立法方式,列舉了6種屬于公共利益范圍的情況:“ (一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要?！钡谡{研中,調研對象普遍認為條例對公共利益的范圍規(guī)定得過于寬泛,在實際的實施中使政府有較大的自由裁量權。大家認為根據現有城市開發(fā)模式,會使一些非公益性的用地政府也以公共利益的需要進行征地,導致了土地征收權的濫用,為地方政府搞商業(yè)開發(fā)留下空間。

(二)公共利益認定程序的空白

在調研中,大家普遍認為,在公共利益的認定上公眾乃至利害相關人并沒有參與的權利,是否為公共利益是由政府單方面作出的。而公共利益的認定程序關乎房屋征收行為的正當性,對保護被征收人的利益也起著至關重要的作用。當征收事項在法律列舉的范圍內,能夠不產生分歧的予以認定,有利于征收補償工作的順利進行。而目前的《條例》中并沒有相關程序的規(guī)定。

(三)征收補償的實施主體不明確

《條例》第5條規(guī)定:“房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位,承擔房屋征收與補償的具體工作。房屋征收實施單位不得以營利為目的?！北緱l提及的“房屋征收實施單位”是什么性質的機構,是政府機關、事業(yè)單位還是企業(yè),均不明確。實踐中既有由政府下屬的開發(fā)公司作為房屋實施單位的情況,也有由事業(yè)單位作為房屋實施單位的情況,甚至還有由商業(yè)開發(fā)企業(yè)作為房屋實施單位的情況。僅靠“不得以營利為目的”的限制規(guī)定很難約束房屋征收實施單位的行為,難以實現立法目的。

(四)征收補償程序簡單化

第一,就征收決定程序而言,缺乏被征收人事前參與機制。房屋征收的過程不僅僅是政府單方面行使職權的過程,同時還包括房屋所有權人在其物權范圍內行使權利的過程。因而保障被征收人的參與權尤為重要?！稐l例》第9條規(guī)定:“確需征收房屋的各項建設活動,應當符合國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程、舊城區(qū)改建,應當納入市、縣級國民經濟和社會發(fā)展年度計劃。制訂國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃,應當廣泛征求社會公眾意見,經過科學論證。”本條明確規(guī)定了各項規(guī)劃的編制應當廣泛征求社會公眾意見,但是《條例》沒有規(guī)定被征收人直接參與征收決定的機制。從公民參與理論和社會風險控制理論出發(fā),如果能給予被征收人一定的參與機會,會大大提高征收決定自身的合法性,并降低征收補償程序的風險。

第二,就征收補償方案而言,規(guī)定過于原則?！稐l例》第10條規(guī)定:“房屋征收部門擬定征收補償方案,報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布,征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日?！薄稐l例》第11條規(guī)定:“市、縣級人民政府應當將征求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公布。因舊城區(qū)改建需要征收房屋,多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的,市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會,并根據聽證會情況修改方案?！边@兩條關于征收補償方案的論證、公布、聽證等均是原則性規(guī)定,地方政府需要根據自身實際予以細化,目前濟南市沒有對此做出具體規(guī)定。

第三,就評估機構的選定而言,尚需進一步細化?！稐l例》第20條規(guī)定:“房地產價格評估機構由被征收人協商選定;協商不成的,通過多數決定、隨機選定等方式確定,具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定?！蹦壳吧綎|省還沒有出臺相關立法,濟南市的《暫行規(guī)定》對此也沒有明確規(guī)定。在這種情況下,濟南市只有根據自己的實際情況細化相關規(guī)定,才能解決當前的困局。

(五)補償標準過于原則

征收補償標準是城市房屋征收中的核心問題?！稐l例》第19條規(guī)定對被征收房屋的補償價格不得低于類似房地產的市場價格。此條以市場價格作為補償標準,有利于保障被征收人的合法權益,使征收更加公平合理。但是《條例》對于被征收房屋“類似房地產的市場價格”的規(guī)定過于籠統,我們在調研中發(fā)現,地方上在實際操作中確定的價格標準差別較大,容易引起矛盾。此外,《條例》對于補償標準的確定也沒有考慮到收入較低家庭在房屋被征收之后的購房壓力。不容忽視的現實就是部分被征收人沒有回遷的經濟實力,如果被征收房屋的價值相對較低,在貨幣補償的情況下無法在附近區(qū)域購買到相當的房屋;同時,在生活的便利性和享受性方面與以往也難以持平。

(六)缺少事后監(jiān)督程序

在調研中,大家認為,雖然《條例》明確了公共利益的需要中征收的目的,但立法初衷的實現,還要以項目落成后切實實現的利益來衡量。而《條例》并沒有規(guī)定事后監(jiān)督程序來確保房屋征收后是否會按征收目的實行,這樣難以避免出現以公益之名征收的土地,實現的是商業(yè)營利目的。

(七)司法審查的功能弱化

《條例》改變了原有的執(zhí)行模式,將強制執(zhí)行權統一賦予司法機關,這體現了一種法治理念的回歸,可以說是一次立法的進步。但是,這種進步必須有相應制度的建立和完善作為前提。在現行的司法體制背景下,地方法院對于地方政府作出的征收決定是否敢于審查,在多大程度上進行審查,發(fā)現錯誤的甚至是違法的征收決定是否敢于糾正,都是值得懷疑的。2011年9月9日最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》,通知中明確指出:“凡涉及征地拆遷需要強制執(zhí)行的案件,必須事前向地方黨委報告,并在黨委統一領導、協調和政府的配合下進行?！边@一規(guī)定無疑將司法強制執(zhí)行途徑又繞回到原來的模式中,難以發(fā)揮司法審查應有的救濟作用。

三、進一步完善濟南市征收補償立法的建議

針對以上問題,為了更好保證被征收人合法權益,實現積極穩(wěn)妥、合法有效推進征收工作,我們提出以下具體建議,以期在地方立法中進一步規(guī)范。

(一)公共利益的界定科學化

公共利益是房屋征收制度的目的限制,是構建征收制度的基礎。我們建議,地方立法應對公共利益的內容界定和界定程序進一步完善。

1.公共利益的內容確定化。為使公共利益易于理解,更加清晰化,建議地方政府應在《條例》規(guī)定的范圍內,組織相關部門,總結以往經驗,提出一個公共利益目錄指南并予以公示。該指南主要包括兩個部分,第一部分是肯定性項目類,即這些項目,只要一經確定,則屬于公共利益類。第二部分是排除類的,即這些項目,只要一經確定,則不屬于公共利益類。這個目錄必須具備相當的可識別性,普通公眾可輕易判斷某一項目的類別。

2.公共利益的界定程序規(guī)范化。我們建議,地方立法應明確規(guī)定公共利益確認的正當法律程序。這是對被征收人的程序性保障,有助于確保每一個利益群體都有充分的發(fā)言權。地方立法應確定公共利益界定的事前和事后審查程序,確保房屋征收的目的正當性,充分維護被征收人的合法權益。(1)公共利益界定的事前審查。建議應設計一個程序來確定是否屬于公共利益。如在做出征收決定前應進行一定時間的公告,允許被征收人乃至具有利害關系的社會公眾對所要進行的項目是否符合公共利益提出異議,并由相應的機構做出裁決。該程序應具備必要的公開性和參與性,確保相關利害群體能夠充分參與鑒別該項目是否屬于公共利益,比如通過網站公開,媒體直播等多種方式。針對《條例》第8條中的 (四)、(五)兩類公共利益所做的征收決定,在作出決定前,應采取合理有效的方式,聽取被征收人的意見,比如采用座談、聽證、公開征求意見等。這可以提高征收決定合法性基礎,減少征收造成的風險。(2)公共利益界定的事后審查機制。在確定征收之后,建議地方政府規(guī)定一個事后控制機制以確保被征土地確實用于公共利益目的。通過事后控制機制,明確權力責任歸屬,把這種事后監(jiān)督落到實處,防止一些人打著公共利益的幌子實行商業(yè)拆遷,損害國家與公眾的利益。

(二)明確征收補償的實施主體

關于《條例》第5條規(guī)定的“房屋征收實施單位”,地方政府應根據各地的實際情況或者規(guī)定“房屋征收實施單位”的確定標準,或者指定由具體的機構擔任。為確保其非營利性的真實性與公信力,我們建議最好是在地方立法中規(guī)定由特定的行政機關擔任。

(三)征收補償的程序清晰化

1.設置征收決定的可行性論證程序。我們建議地方立法應規(guī)定,政府在做出征收決定前應做征收的可行性論證與不可行性論證。通過可行性論證確保征收項目是“確需征收”的。通過不可行性論證積極尋找替代性方案。如,對于基礎設施落后的地方,政府應充分考慮被征收人意見,通過可行性論證考慮征收的必要性、可行性,通過不可行性論證尋找替代方案,是否可以通過改建、更新,甚至采取向住戶直接發(fā)放舊城改造費用等方式予以解決,以最大限度保障公民權益為根本目的。

2.征收補償方案制定程序的具體化。舊城區(qū)的改造工作不僅和城市的發(fā)展息息相關,而且與城市居民的生活品質緊密相連。因此,《條例》第11條第2項規(guī)定:“因舊城區(qū)改建需要征收房屋,多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的,市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會,并根據聽證會情況修改方案。”首先,我們建議地方的實施細則中規(guī)定,在確定房屋征收后,征收主體應當征詢被征收人的改建意愿;如果80%以上的被征收人同意,方可進行舊城區(qū)改建。其次,為保障方案是多數人意見的體現,我們建議地方立法中確定多數人的比例,以減少實際操作的風險。第三,對需要舉行聽證會的,建議首先要明確聽證代表的組成比例,確保被征收人占絕對多數;其次明確規(guī)定選擇聽證代表的方式;第三,明確規(guī)定聽證會上提出的意見對征收方案具有約束力,不同利益訴求應在方案修改中有所反映,并予以公示。

我們建議除聽證之外,還應采取多種方式聽取意見。例如,對于僅涉及一個片區(qū)的征收,采取張貼告示或在一定時間內設立意見采集點等方式,廣泛搜集意見;對于涉及面較廣的項目,則可以采取在《濟南日報》《濟南時報》等媒體,或政府官方網站發(fā)布信息等方式征求意見。這些信息也可以作為政府進行風險評估的依據。

3.規(guī)范評估機構的選定機制?！稐l例》第20條規(guī)定:“房地產價格評估機構由被征收人協商選定;協商不成的,通過多數決定、隨機選定等方式確定,具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定?！蔽覀冋J為,當評估機構由“多數決定”時,建議在地方立法中明確規(guī)定為通過組織被征收人按照少數服從多數的原則投票決定,同時明確規(guī)定多數被征收人的比例。鑒于多數比例直接決定了評估機構的可接受程度,較高比例可明顯提高被征收人對評估結果的接受程度,建議至少規(guī)定為80%。當評估機構通過“隨機選定”時,應該具體規(guī)定隨機選定方式和程序,比如可以規(guī)定采取搖號、抽簽等方式選定,以較好的確保結果的公信力。

(四)確定一般與特殊相結合的征收補償標準

我們建議,地方立法細化補償標準時,應根據當地城市建設的發(fā)展狀況,既考慮房屋征收紛繁復雜的現狀,又考慮公平的相對性,建立一般性與特殊性相結合的補償標準。

1.一般性補償標準的具體化。我們認為,基于最大限度保障被征收人合法權益的要求,對于《條例》中規(guī)定的“公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格”,建議地方明確規(guī)定采用相似地段的新建商品房的價格。同時,還需要在地方立法中細化對不同性質房屋的補償標準和補貼標準,包括居住性住房、非居住性住房、公租房等。

2.一般性補償標準的例外?；诂F階段城市房屋狀況的多樣化,建議對于特殊情況的房屋補償,如:有院的住房、私有房屋等,應在立法中規(guī)定補償標準的原則或比例,作為具體征收補償的指導標準。此外,我們建議地方立法中還應明確規(guī)定對居住困難戶的優(yōu)先保障。

3.明確對可預見性損失的補償。在實踐中,存在一些附著在房屋上的特殊利益,這種利益多為無形利益,難以量化。例如,對于學區(qū)房的征收,必然會使被征收人喪失這種“特殊”的利益。從化解征收風險和保障被征收人合法權益的角度考慮,建議建立可預見性損失補償制度,從各種角度對被征收人進行利益損失的補償,保障他們的生產和生活。

(五)強化行政救濟

在現有立法的框架內,地方立法應強化行政救濟,暢通舉報反映渠道,加大對征收補償工作的監(jiān)督,及時發(fā)現違法違規(guī)問題。我們建議,在地方立法中強化紀委監(jiān)察部門的監(jiān)督職責,明確規(guī)定,征收補償工作啟動的同時建立一個監(jiān)察小組,對整個征收補償工作進行同步監(jiān)督;進一步發(fā)揮行政復議、行政訴訟的應有功能,依法化解征收補償中的矛盾。(法學項目組:石磊,郝穎鈺,劉云,馬軍衛(wèi),陳可)

F293.2

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1672-6359(2011)04-0122-04

(責任編輯 馬曉黎)