郭 成,楊繼文

(貴州大學(xué)法學(xué)院,貴州貴陽(yáng)550025)

一、調(diào)解在訴訟中的價(jià)值

社會(huì)矛盾的化解通常有多種途徑,訴訟、仲裁、調(diào)解都是常見(jiàn)的糾紛化解機(jī)制?，F(xiàn)代意義上的訴訟,是一種解決社會(huì)系統(tǒng)中利益沖突的專(zhuān)門(mén)法律活動(dòng),是在沖突無(wú)法自我消解的情況下,以一種有效的“公力救濟(jì)”方式出現(xiàn)的。它意味著對(duì)國(guó)家意志及法律權(quán)威的接受與服從。社會(huì)沖突和糾紛的化解不僅關(guān)系到個(gè)體權(quán)益,而且關(guān)系到統(tǒng)治秩序和社會(huì)系統(tǒng)的整體利益,因此社會(huì)控制系統(tǒng)或國(guó)家公權(quán)力應(yīng)當(dāng)適當(dāng)介入。公共權(quán)力的使用以及對(duì)訴訟結(jié)果的確認(rèn),使訴訟成為一種最有效的沖突解決手段?；诖?訴訟通常被認(rèn)為是法院在當(dāng)事雙方均參與的情況下,按照法定程序,適用正確的法律規(guī)范對(duì)案件進(jìn)行判決的過(guò)程。法院在對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行裁判是訴訟最重要的功能。

調(diào)解,作為一種糾紛解決機(jī)制,本質(zhì)上是一種常識(shí)性理念,即經(jīng)由當(dāng)事人邀請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富、獨(dú)立和值得信賴(lài)的第三人干預(yù)來(lái)幫助當(dāng)事人通過(guò)協(xié)作而非對(duì)抗的方式來(lái)談判解決糾紛[1]。其存在的前提是糾紛的產(chǎn)生且并未尋求訴訟途徑。這個(gè)過(guò)程應(yīng)該是糾紛雙方或多方當(dāng)事人就爭(zhēng)議的實(shí)體權(quán)利、義務(wù)在第三人參與的情況下自愿進(jìn)行協(xié)商,促成各方達(dá)成協(xié)議、解決糾紛。非對(duì)抗的博弈模式以及對(duì)權(quán)利、義務(wù)以協(xié)商這種兼具積極爭(zhēng)取與消極處分的方式進(jìn)行處理是調(diào)解作為一種“私力救濟(jì)”的重要特征。它最初的實(shí)踐是在民間糾紛的解決中,并不涉及公權(quán)力的介入,與我們這里探討的訴訟中的調(diào)解不是一回事。調(diào)解一直承擔(dān)著化解大量社會(huì)矛盾的重?fù)?dān),法院在訴訟中廣泛運(yùn)用調(diào)解并努力促成雙方和解。同時(shí),調(diào)解這種糾紛處理模式雖然在社會(huì)和諧與穩(wěn)定中充當(dāng)了重要的角色,但多年來(lái)在法院主持下進(jìn)行案件調(diào)解仍然飽受詬病。有人認(rèn)為,在訴訟中適用并主動(dòng)促成當(dāng)事雙方和解實(shí)質(zhì)上是法院企圖通過(guò)自身權(quán)力對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行干預(yù),是政治權(quán)力支配社會(huì)成員權(quán)利的體現(xiàn)。起源于新民主主義革命時(shí)期馬錫五審判方式中的調(diào)解制度,其運(yùn)作一開(kāi)始就服從于政權(quán)對(duì)社會(huì)的治理目的,此后的幾十年也大致如此[2]。在日本,迄今為止,經(jīng)常有人從現(xiàn)代主義的角度出發(fā)來(lái)指責(zé)調(diào)解制度不符合審判的爭(zhēng)議原則。這種觀點(diǎn)的代表人物川島武宜依據(jù)明治維新以來(lái)法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),認(rèn)為把調(diào)解納入審判體系并使其制度化,是在傳統(tǒng)社會(huì)解體、市民權(quán)利關(guān)系生成的過(guò)程中,運(yùn)用調(diào)解這種非權(quán)利的糾紛處理方式來(lái)壓制權(quán)利意識(shí)或權(quán)利觀念的一種政治策略?？梢?jiàn),調(diào)解在訴訟的制度化過(guò)程中,確實(shí)存在公權(quán)力支配社會(huì)關(guān)系的意圖以及為此而犧牲當(dāng)事人權(quán)利的事實(shí),對(duì)此進(jìn)行批判是無(wú)可厚非的。而且從促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的角度來(lái)看,這種批判也是十分必要的[3]。但是隨著人類(lèi)社會(huì)的進(jìn)步,工業(yè)化時(shí)代的到來(lái),社會(huì)矛盾的出現(xiàn)概率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)人們的預(yù)期,矛盾的大量出現(xiàn)及其復(fù)雜性給司法系統(tǒng)帶來(lái)極大的壓力,糾紛解決機(jī)制逐漸多元化。近年來(lái),調(diào)解在訴訟中普遍適用,批判逐漸減少,對(duì)調(diào)解制度的正面評(píng)價(jià)也在不斷增多。

近年來(lái),我國(guó)對(duì)調(diào)解的重視由于歐美法治社會(huì)中ADR (Alternative Dispute Resolution)運(yùn)動(dòng)的日益高漲,尤其是對(duì)調(diào)解的關(guān)心而加強(qiáng)了勢(shì)頭[4]。從某種程度上說(shuō)傳達(dá)出這樣的信息:在社會(huì)治理層面需要通過(guò)強(qiáng)化調(diào)解來(lái)抑制因社會(huì)轉(zhuǎn)型而引發(fā)的大量糾紛。“能動(dòng)司法”“大調(diào)解”正是這種背景下的產(chǎn)物。盡管法院調(diào)解可能是近20年中被批評(píng)得最多的法律制度,但在構(gòu)建和諧社會(huì)背景下其再度興盛卻是有目共睹的。近幾年,一些在調(diào)解方面走在前面的基層法院幾乎是以5%以上甚至10%的幅度在提高調(diào)解結(jié)案率,調(diào)解結(jié)案率已超過(guò)60%,個(gè)別法院已超過(guò)70%。中級(jí)法院的調(diào)解結(jié)案率也明顯上升[5]。在審判實(shí)務(wù)中,調(diào)解在糾紛解決過(guò)程中以及在矛盾化解后的和諧化功能被充分挖掘,最高人民法院頒布了關(guān)于法院調(diào)解的司法解釋,鼓勵(lì)調(diào)解的政策導(dǎo)向明確,以調(diào)解成功率來(lái)考評(píng)法院及法官工作實(shí)績(jī)已成普遍現(xiàn)象,有的法院更是以獎(jiǎng)金來(lái)刺激法官的調(diào)解積極性[2]。

那么,在現(xiàn)代法治社會(huì),是對(duì)法制化語(yǔ)境下傳統(tǒng)審判模式的執(zhí)著追求和堅(jiān)守還是在社會(huì)現(xiàn)實(shí)面前尋求矛盾化解方式的多元化意義更重大,一直是理論界爭(zhēng)論不斷的問(wèn)題。主張糾紛的解決應(yīng)該走傳統(tǒng)的訴訟模式、堅(jiān)持權(quán)利義務(wù)分明者大多認(rèn)為調(diào)解本質(zhì)上是法院隨意處分其裁決、判決案件的職權(quán),是訴辯交易的衍生內(nèi)容,過(guò)多地采用調(diào)解不符合法治理念。調(diào)解主義者往往從調(diào)解的實(shí)用性和社會(huì)價(jià)值出發(fā)予以反駁,認(rèn)為訴訟在現(xiàn)代社會(huì)化解糾紛過(guò)程中已經(jīng)盡顯疲憊,不能滿(mǎn)足社會(huì)需要。從實(shí)用角度講,調(diào)解有其存在的價(jià)值。我們認(rèn)為,對(duì)于一個(gè)問(wèn)題,任何一種過(guò)于獨(dú)斷的結(jié)論都是值得商榷的,同一個(gè)問(wèn)題置于不同的語(yǔ)境下,認(rèn)識(shí)的結(jié)論也不同,調(diào)解與訴訟的正當(dāng)性和價(jià)值也是如此。訴訟的價(jià)值在于當(dāng)事雙方充分博弈后對(duì)事實(shí)的認(rèn)定,需要對(duì)案件進(jìn)行裁判;調(diào)解的價(jià)值則在于法院基于糾紛解決的經(jīng)濟(jì)性考慮,引導(dǎo)雙方當(dāng)事人對(duì)權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行重新審視,在合作與妥協(xié)的過(guò)程中達(dá)成共識(shí)。本質(zhì)上,訴訟與調(diào)解在價(jià)值層面上是背道而馳的兩種模式。然而作為社會(huì)矛盾的解決方式,都有其存在的價(jià)值基礎(chǔ),只是著眼點(diǎn)不同而已。因此,一味地在訴訟中是否應(yīng)該建立調(diào)解制度以及調(diào)解在訴訟中的正當(dāng)性和價(jià)值等問(wèn)題上爭(zhēng)論不休是沒(méi)有必要的,如何在這二者之間尋找到一個(gè)平衡點(diǎn)才是最重要的問(wèn)題。

二、行政訴訟中適用調(diào)解的理論價(jià)值分析

行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,依法定程序向人民法院起訴,人民法院在當(dāng)事人及其他訴訟參加人的參加下,對(duì)具體行政行為進(jìn)行審理并作出裁判的活動(dòng)[6]。從行政訴訟的定義我們可以得知,行政訴訟是行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為不認(rèn)可引發(fā)的訴訟;行政訴訟是“民告官”的一種訴訟形式;行政訴訟是法院在審理的基礎(chǔ)上進(jìn)行裁判的活動(dòng)。行政訴訟的核心價(jià)值體現(xiàn)在“官民矛盾”產(chǎn)生之后,法院為雙方當(dāng)事人提供一個(gè)糾紛解決平臺(tái),對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行界定,并在此基礎(chǔ)上作出裁判。一方面,行政相對(duì)人在認(rèn)為其合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)侵犯的時(shí)候,有暢通的救濟(jì)渠道來(lái)保障其合法權(quán)利;另一方面,行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之后,有義務(wù)保證行政行為的確定力,保證行政權(quán)力的權(quán)威性。不經(jīng)法定程序,行政機(jī)關(guān)不能隨意撤銷(xiāo)已經(jīng)生效的行政行為。那么,當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為不認(rèn)可時(shí),矛盾如何化解,如何在行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的利益之間尋求平衡呢?行政訴訟及行政訴訟調(diào)解制度就是化解這一矛盾的有效途徑。

(一)行政訴訟調(diào)解制度之立法反思

隨著社會(huì)的發(fā)展,社會(huì)矛盾的增多,調(diào)解制度的出現(xiàn)與勃興從一定程度上似乎代表傳統(tǒng)“審-判”模式的式微,調(diào)解結(jié)案在很大程度上已經(jīng)成為和裁判同樣重要的結(jié)案方式。在我國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期這一背景下,調(diào)解的作用得到最大限度的凸顯,調(diào)解程序的地位被抬到空前的高度。調(diào)解結(jié)案被認(rèn)為是最有效、最節(jié)省司法資源、最符合當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)實(shí)的一種糾紛化解模式而得到廣泛推廣。行政訴訟當(dāng)然也不例外,越來(lái)越多的法院在審理行政案件時(shí)進(jìn)行調(diào)解。那么,調(diào)解在行政訴訟中有沒(méi)有正當(dāng)性呢?站在不同的角度和立場(chǎng)就會(huì)得到不同的答案。學(xué)者們對(duì)此也是各抒己見(jiàn)。在現(xiàn)行制定法層面上,我國(guó)現(xiàn)行法律明確了行政訴訟不適用調(diào)解原則(作為例外,賠償訴訟可以適用調(diào)解)①《行政訴訟法》第50條規(guī)定:“人民法院審理行政案件,不適用調(diào)解?！钡?7條第3款規(guī)定:“賠償訴訟可以適用調(diào)解。”但行政賠償中的調(diào)解是在確認(rèn)被訴具體行政行為違法的前提下就行政賠償進(jìn)行的協(xié)商,而非傳統(tǒng)意義上的調(diào)解。,這在立法上排除了調(diào)解在行政訴訟中的適用。很多人認(rèn)為這種排除具有法理上的合理性。行政訴訟是行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益而向法院提起請(qǐng)求裁決的活動(dòng)。行政訴訟背后是行政機(jī)關(guān)對(duì)其所作出的具體行政行為的堅(jiān)持,是對(duì)其所擁有的公權(quán)力的捍衛(wèi),這是行政法上依法行政原則在行政訴訟法上的體現(xiàn)②依法行政原則要求行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)過(guò)程中嚴(yán)格依照法律規(guī)定和授權(quán)進(jìn)行,同時(shí)也要求行政機(jī)關(guān)不能隨意處分其所擁有的行政職權(quán)。。如果允許行政訴訟適用調(diào)解,實(shí)質(zhì)上就是對(duì)行政機(jī)關(guān)處分其擁有的行政職權(quán)的認(rèn)可,這不符合法治社會(huì)對(duì)行政職權(quán)進(jìn)行規(guī)制的精神。因此司法實(shí)踐應(yīng)該嚴(yán)格以制定法為依據(jù),排除在行政訴訟中適用調(diào)解的可能。有學(xué)者認(rèn)為,在制度多元的今天,調(diào)解所具有的優(yōu)越性固然不應(yīng)該被忽略,但是不能以允許行政機(jī)關(guān)隨意處分行政職權(quán)為代價(jià)來(lái)?yè)Q取行政糾紛的解決。在我國(guó)行政審判的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下,一旦實(shí)定法規(guī)定了調(diào)解原則,調(diào)解本身所具有的弊端可能彰顯無(wú)遺。因此,從策略上考慮,在目前的撤訴制度事實(shí)上已起到調(diào)解作用的情況下,不宜再在立法上規(guī)定行政訴訟調(diào)解原則[7]?；趥鹘y(tǒng)的認(rèn)識(shí),我國(guó)在立法上并沒(méi)有為行政訴訟中適應(yīng)調(diào)解預(yù)留任何余地。

上述觀點(diǎn)從某種程度上說(shuō)具有一定的合理性,但我們認(rèn)為,訴訟是社會(huì)矛盾解決的有效途徑,訴訟制度的推廣有利于糾紛的有效化解,同時(shí)對(duì)民眾權(quán)利意識(shí)的進(jìn)一步覺(jué)醒也大有裨益。但行政訴訟中適當(dāng)運(yùn)用調(diào)解程序可以為行政糾紛的化解開(kāi)辟新的路徑。在這個(gè)過(guò)程中,調(diào)解作為一種“溫和”的博弈模式,在解決爭(zhēng)議時(shí)不至于使當(dāng)事雙方徹底“撕破臉”而形成訴訟后新的官民對(duì)立。至于對(duì)行政訴訟中行政機(jī)關(guān)接受調(diào)解有放棄行政職權(quán)的指責(zé)并不恰當(dāng)。首先,行政訴訟適用調(diào)解并沒(méi)有排除行政機(jī)關(guān)站在公權(quán)力的立場(chǎng)參與整個(gè)訴訟活動(dòng)的可能,現(xiàn)行行政訴訟法詳細(xì)規(guī)定了雙方當(dāng)事人的訴訟權(quán)利,其中包括實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利。其次,在立法上為行政訴訟調(diào)解制度正名并不是要用行政調(diào)解來(lái)取代行政訴訟,調(diào)解只是作為行政訴訟中的一個(gè)階段性程序。在經(jīng)過(guò)法庭調(diào)查、質(zhì)證、法庭辯論等程序后,法院作出裁判的最終目標(biāo)不外乎是要對(duì)案件中雙方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行認(rèn)定,對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行處理。而調(diào)解的終極目標(biāo)也正是化解雙方的糾紛。在雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系經(jīng)過(guò)前面的法庭程序得以明確、雙方當(dāng)事人在彼此諒解的基礎(chǔ)上,通過(guò)調(diào)解解決糾紛并不是行政機(jī)關(guān)處分行政職權(quán)的結(jié)果。所謂“處分”,實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)如何行使行政職權(quán)的問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)享有廣泛的裁量權(quán)是現(xiàn)代行政法治的一大特征。在行政程序中,行政機(jī)關(guān)需要審時(shí)度勢(shì),根據(jù)每一行政事項(xiàng)的具體情況,靈活行使行政權(quán)力。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為其作出行政行為不當(dāng),可以根據(jù)法定程序改變?cè)撔姓袨?。在進(jìn)入訴訟程序后,盡管當(dāng)事人雙方的行為,都要受到一定程序的制約,但行政訴訟程序仍然是一個(gè)十分活躍的互動(dòng)平臺(tái)。行政機(jī)關(guān)的權(quán)能并不因?yàn)樵V訟正在進(jìn)行而被凍結(jié)[8]?！缎姓V訟法》第50條規(guī)定:“人民法院審查行政案件,不適用調(diào)解?！笨梢哉f(shuō)這是強(qiáng)調(diào)“公權(quán)不可處分”原則在行政訴訟領(lǐng)域的具體表現(xiàn),對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中隨意處分行政職權(quán)的擔(dān)心是合理和必要的。但正如前文所言,行政訴訟中適用調(diào)解并不必然導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)隨意處分行政職權(quán)?，F(xiàn)代行政理論認(rèn)為,行政管理已不再僅僅是行政機(jī)關(guān)單方意志的體現(xiàn),傳統(tǒng)的管理型行政、命令型行政等“絕對(duì)權(quán)力”行政方式隨著公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒,法治意識(shí)的增強(qiáng)而有逐漸式微的趨勢(shì);與此相對(duì)的行政指導(dǎo)、行政合同等“非強(qiáng)權(quán)行政”有愈漸勃興的勢(shì)頭。在很多行政領(lǐng)域行政主體享有的行政裁量權(quán)越來(lái)越大,行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系也從傳統(tǒng)的絕對(duì)管理與被管理逐漸向溝通與合作轉(zhuǎn)變。這種溝通與合作的行政關(guān)系不僅僅在具體行政行為作出過(guò)程中存在,在行政訴訟中也大量存在。行政訴訟調(diào)解制度正體現(xiàn)了從理論上對(duì)行政訴訟法的重新反思與變遷中的現(xiàn)代行政理念的契合。

我們認(rèn)為,在立法上對(duì)行政訴訟中調(diào)解程序進(jìn)行圍堵并不能消除現(xiàn)實(shí)社會(huì)對(duì)調(diào)解的客觀需求,不能杜絕行政訴訟中的調(diào)解行為存在。如果不從立法上解決行政訴訟的“合法性”問(wèn)題,確立調(diào)解原則并對(duì)調(diào)解程序的運(yùn)行進(jìn)行合理規(guī)范,只會(huì)使這種非規(guī)范化的“法外”調(diào)解引發(fā)的弊端長(zhǎng)期存在下去。法律的制定是針對(duì)社會(huì)生活中出現(xiàn)了需要予以調(diào)整和規(guī)范這一事實(shí)而啟動(dòng)的,這就說(shuō)明了立法從一開(kāi)始就已經(jīng)凸顯了其滯后性。法律從生效那一刻起實(shí)際上就已經(jīng)和社會(huì)生活之間產(chǎn)生了不協(xié)調(diào)、不同步。用20年前的《行政訴訟法》來(lái)衡量今天的行政訴訟法律關(guān)系,顯然是不科學(xué)的,有必要對(duì)其第50條進(jìn)行修改。

(二)現(xiàn)行行政訴訟裁判制度的不足

目前,按照我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定,行政訴訟是法院在雙方當(dāng)事人的參與下主持庭審,在對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查、對(duì)證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證、雙方當(dāng)事人充分辯論的基礎(chǔ)上,對(duì)案件進(jìn)行裁判。也就是說(shuō),行政訴訟的結(jié)案方式只能是法院裁判。這種單一的結(jié)案方式在一定程度上可以起到在法律框架內(nèi)有效保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益的作用,但其弊端也暴露無(wú)遺。

首先,在目前我國(guó)立法技術(shù)和水平不高的情況下,一些法律規(guī)范顯得比較籠統(tǒng)和粗糙,而糾紛隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈現(xiàn)出多樣性的特點(diǎn),這就是法律規(guī)范的原則性與現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的多樣性之間的矛盾。其次,現(xiàn)行行政訴訟法對(duì)行政案件的審理有嚴(yán)格的程序規(guī)定,任何行政案件的審理都必須按照既定程序進(jìn)行,這樣的規(guī)定一方面可以保證行政訴訟制度運(yùn)行的規(guī)范性;但另一方面也凸顯了其在滿(mǎn)足個(gè)案需求方面存在不足,在復(fù)雜多樣的行政糾紛面前,現(xiàn)行行政訴訟程序顯得過(guò)于僵化。再次,隨著現(xiàn)代行政理念深入人心,行政模式發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變。多樣化的行政模式?jīng)Q定了行政糾紛也顯現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn),尤其是大量“非強(qiáng)制行政行為”的出現(xiàn),帶有“契約性與合作性”的行政行為已經(jīng)成為現(xiàn)代行政管理體系中的重要組成部分。行政管理單方性和強(qiáng)制性等傳統(tǒng)色彩在逐漸淡化,行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人在行政行為實(shí)施過(guò)程中的溝通與合作越來(lái)越普遍。這些現(xiàn)象都在說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題:多樣化的行政法律關(guān)系需要多樣化的糾紛解決模式,行政訴訟結(jié)案方式也應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整。最后,現(xiàn)代行政理論認(rèn)為,在保證行政合法、公正的情況下,效率也是行政管理過(guò)程中必須考慮的價(jià)值。行政訴訟是對(duì)具體行政行為的審查,理所當(dāng)然要考慮到具體行政行為的高效性。在一個(gè)行政案件中,雙方當(dāng)事人都沒(méi)有證據(jù)證明自己主張的情況下,法院依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查取證又無(wú)途徑或成本無(wú)法估量的時(shí)候,此時(shí)法院應(yīng)該怎么處理呢?是久拖不決還是采取其他糾紛化解渠道?我們認(rèn)為,這種情況下公正和效率之間存在矛盾,如何取舍或?qū)で笃胶恻c(diǎn)就顯得十分重要。因缺乏充分確鑿的證據(jù)支持,法院此時(shí)要作出公正裁判已經(jīng)不可能,但可以通過(guò)調(diào)解,引導(dǎo)當(dāng)事人雙方對(duì)權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行重新審視,從而使糾紛早日得到解決。這樣既有利于當(dāng)事人之間的團(tuán)結(jié)和社會(huì)秩序的穩(wěn)定,還有利于緩和行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的緊張關(guān)系,樹(shù)立行政機(jī)關(guān)尊民、愛(ài)民的良好形象[9]。

面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期行政糾紛增多和司法資源的稀缺現(xiàn)實(shí),司法選擇是為了盡可能地實(shí)現(xiàn)司法資源的最優(yōu)化,而調(diào)解正符合這一價(jià)值追求[10]。針對(duì)新時(shí)期行政行為的多樣性發(fā)展趨勢(shì)和行政糾紛的多樣化,調(diào)解制度作為一種糾紛化解方式,可以充分保障雙方當(dāng)事人表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利,與判決形成功能互補(bǔ)機(jī)制,為社會(huì)提供多元化的行政糾紛解決方式。同時(shí)對(duì)司法權(quán)運(yùn)行起到一定的限制作用,有效地減少不公正裁判的出現(xiàn)、限制司法權(quán)的濫用。

三、行政訴訟調(diào)解制度的實(shí)踐價(jià)值分析

多元化的社會(huì)決定了矛盾與沖突的多元化,這就需要矛盾與沖突的化解機(jī)制有所調(diào)整與創(chuàng)新。堅(jiān)持法院必須在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行裁判的觀點(diǎn)在當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)實(shí)下多少顯得有些機(jī)械與呆板。有學(xué)者從現(xiàn)行法律與司法實(shí)踐之間的矛盾出發(fā)來(lái)討論制定法規(guī)定行政訴訟調(diào)解的重要性。劉東亮博士認(rèn)為,我國(guó)目前行政訴訟原告撤訴率一直保持在很高的水平,但在案卷中卻根本無(wú)法得知原告撤訴的真正原因,從而質(zhì)疑我國(guó)當(dāng)前很多行政訴訟中存在“假撤訴”的現(xiàn)象,原告撤訴很大程度上要?dú)w因于法院的“動(dòng)員”作用。在這些撤訴案件中,絕大部分是通過(guò)法院的“協(xié)調(diào)”,在被告改變?cè)唧w行政行為或者被告允諾給予原告某種利益后,法院“動(dòng)員”原告撤訴的,這在結(jié)案方式上雖然體現(xiàn)不出是調(diào)解結(jié)案,但實(shí)質(zhì)上是通過(guò)法院的調(diào)解平息了糾紛[8]。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法實(shí)施20年來(lái),法院在行政訴訟中進(jìn)行調(diào)解已是公開(kāi)的秘密。這在很大程度上損害了法律的權(quán)威,也使實(shí)際存在且符合社會(huì)發(fā)展要求的行政訴訟調(diào)解制度陷入“違法”的困境。同時(shí)表明立法規(guī)定下的司法實(shí)踐也會(huì)反作用于立法,不符合時(shí)代要求的立法往往會(huì)被司法實(shí)踐“架空”,這就是實(shí)踐反對(duì)理論的表現(xiàn)。所以,立法不能違背客觀規(guī)律,必須考慮時(shí)代變遷所要求的制度創(chuàng)新。行政訴訟司法實(shí)踐中普遍存在的調(diào)解這一客觀現(xiàn)實(shí),也使我們不得不對(duì)現(xiàn)行立法進(jìn)行重新檢視:行政訴訟不適用調(diào)解這一規(guī)定是否到了壽終正寢的時(shí)候了?

在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期矛盾多發(fā)的特殊情況下,行政訴訟中適用調(diào)解在妥善處理行政糾紛、化解官民對(duì)立、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面起到了巨大的作用。但不可忽視的是由于目前行政訴訟案件的調(diào)解沒(méi)有制定法依據(jù),法院進(jìn)行調(diào)解時(shí)“名不正言不順”而只能“背地里進(jìn)行”,這種非規(guī)范化的調(diào)解帶來(lái)的危害是多方面的。首先,法院在審理行政訴訟案件時(shí)進(jìn)行調(diào)解在很大程度上突破了現(xiàn)有法律的規(guī)定,損害了法律的嚴(yán)肅性。其次,調(diào)解行為游走在法律規(guī)范之外,很難保證調(diào)解是在自愿、公正的前提下進(jìn)行的,有損害雙方當(dāng)事人特別是行政相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益的可能。再次,脫離法律規(guī)范的調(diào)解很有可能被一些法院當(dāng)做快速結(jié)案、追求效率最大化的工具,以“協(xié)調(diào)”“動(dòng)員”的名義變相威脅雙方當(dāng)事人特別是行政相對(duì)人被迫接受。這會(huì)極大地?fù)p害司法的權(quán)威性。這就需要在實(shí)踐中對(duì)我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度進(jìn)行完善。法律規(guī)范以外的非規(guī)范化的調(diào)解廣泛存在于行政訴訟,這就說(shuō)明了行政訴訟對(duì)調(diào)解的需要是客觀存在的。不改變以往那種對(duì)行政訴訟調(diào)解制度在立法上進(jìn)行圍堵的做法已經(jīng)難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求了,此時(shí)應(yīng)該“變堵為疏”。因此,與其讓不規(guī)范的調(diào)解成為規(guī)避法律的工具,不如從立法層面對(duì)其進(jìn)行正名,使行政訴訟調(diào)解制度成為有效保護(hù)雙方當(dāng)事人合法權(quán)益、促進(jìn)行政主體依法行政的重要手段,這在國(guó)際上也有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。德國(guó)《行政法院法》第87條規(guī)定:法官可以傳喚當(dāng)事人到庭說(shuō)明事實(shí)和爭(zhēng)議情況,以促成和解,了結(jié)爭(zhēng)議。此外,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第219條規(guī)定:“當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)并不違反公益者,行政法院不問(wèn)訴訟程度如何,可以隨時(shí)試行和解?！比毡居?970年頒布的《公害糾紛處理法》雖然沒(méi)有明確規(guī)定行政訴訟可以進(jìn)行調(diào)解,但該法建立了糾紛行政處理制度。目的是通過(guò)當(dāng)事人之間的互讓和行政機(jī)關(guān)的斡旋、調(diào)停、仲裁和裁定等制度,謀求迅速而妥善地解決糾紛[11]。這也從實(shí)質(zhì)上肯定了調(diào)解的地位。這些關(guān)于訴訟調(diào)解的規(guī)定及其豐富的行政訴訟調(diào)解實(shí)踐,為我國(guó)行政訴訟法設(shè)立調(diào)解制度提供了成功范例。

在對(duì)行政訴訟調(diào)解制度進(jìn)行理論和實(shí)踐價(jià)值分析之后,也需要對(duì)完善實(shí)踐中的行政訴訟調(diào)解制度提出初步設(shè)想。我們認(rèn)為,要使行政訴訟發(fā)揮其作用必須做到以下幾點(diǎn):第一,行政訴訟進(jìn)行調(diào)解必須遵循一定的原則。既然是調(diào)解,就注定會(huì)存在協(xié)商、妥協(xié)的可能,需要一些基本原則來(lái)約束調(diào)解的進(jìn)行,應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中貫徹依法調(diào)解原則、自愿原則、程序參與原則、公開(kāi)及例外原則。這些原則并非獨(dú)立發(fā)揮作用,它們只有相互交織貫穿在行政調(diào)解的整個(gè)過(guò)程中,才能真正體現(xiàn)調(diào)解的公正性和科學(xué)性。第二,需要對(duì)行政訴訟調(diào)解制度的適用范圍進(jìn)行必要限制。在行政訴訟法中對(duì)行政訴訟案件可以適用調(diào)解作一般性規(guī)定,然后再采用列舉的方式將一些不適用調(diào)解的事項(xiàng)予以排除。筆者認(rèn)為,考慮到案件的特殊性,以下案件不適用調(diào)解:行政機(jī)關(guān)沒(méi)有管轄權(quán)或主體違法、行政行為重大違法、無(wú)效的行政行為、涉及公民身份關(guān)系等行政案件。第三,需要對(duì)行政訴訟調(diào)解設(shè)計(jì)嚴(yán)密的程序。這樣做可以防止“假調(diào)解”“不公正調(diào)解”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。當(dāng)然,這些問(wèn)題需要在分析行政訴訟調(diào)解制度的價(jià)值基礎(chǔ)上進(jìn)一步研究。

[1]邁克爾努尼.法律調(diào)解之道[M].楊利華,于麗英,譯.北京:法律出版社,2006:5.

[2]蔡虹.法院調(diào)解的正當(dāng)性評(píng)估[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào), 2008(2):44-47.

[3]強(qiáng)世功.調(diào)解、法制與現(xiàn)代性:中國(guó)調(diào)解制度研究[M].北京:中國(guó)法制出版社,2001:2-3.

[4]孫丕志,王偉.人民調(diào)解知識(shí)[M].哈爾濱:黑龍江人民出版社,1985:7.

[5]張衛(wèi)平.訴訟調(diào)解:時(shí)下態(tài)勢(shì)的分析與思考[J].法學(xué), 2007(5):18-27.

[6]陳亞平.行政法與行政訴訟法原理與實(shí)務(wù)[M].廣州:華南理工大學(xué)出版社,2005:131.

[7]朱新力,高春燕.行政訴訟應(yīng)該確立調(diào)解原則嗎?[J].行政法學(xué)研究,2004(4):75-81.

[8]劉東亮.論行政訴訟中的調(diào)解:兼與朱新力教授商榷[J].行政法學(xué)研究,2006(2):78-84.

[9]劉金剛.行政訴訟不適用調(diào)解再商榷[J].行政論壇,2009 (4):69-71.

[10]羅龍?chǎng)?雷建國(guó).建立行政訴訟調(diào)解制度的法理分析[J].安徽職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào),2006(3):36-40.

[11]潘乾.行政調(diào)解之比較法啟示[J].行政與法,2008(12): 102-105.