浙江省地方統(tǒng)計調(diào)查局課題組

浙江中心鎮(zhèn)發(fā)展進程分析

浙江省地方統(tǒng)計調(diào)查局課題組

加快中心鎮(zhèn)發(fā)展是推進城市化進程的重要舉措。近年來，浙江城市化進程明顯加快。中心鎮(zhèn)小城市化，是城市區(qū)域化發(fā)展的必然結(jié)果，是浙江建立布局合理的城鎮(zhèn)體系的要求，也是實現(xiàn)完全城市化的重要途徑，更是浙江統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要。從現(xiàn)狀來看，浙江中心鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平較高，但其規(guī)模和經(jīng)濟實力相差懸殊，人口集聚水平有待進一步提高。

中心鎮(zhèn)發(fā)展；城市化進程

一、浙江城市化發(fā)展歷程

（一）浙江城市化發(fā)展歷程

改革開放前的30年，是浙江城市化整體水平低下、進程緩慢的30年。浙江的城市化20世紀50年代較快發(fā)展，60年代和70年代則徘徊不前。至1978年，浙江的城市化水平為14.5%，比1949年的11.8%僅提高2.7個百分點。改革開放以來，在逐步放開搞活等各種有利的體制框架下，浙江城市化進程明顯加快。

1.優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)時期。1978-1998年，我國優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)的政策導向以及我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起促進了小城鎮(zhèn)的迅猛發(fā)展，成為浙江城市化發(fā)展的重要推動力。

改革開放后，浙江城鄉(xiāng)集市貿(mào)易的開放和迅速發(fā)展，使大量農(nóng)民進入城市和小城鎮(zhèn)，出現(xiàn)大量的城鎮(zhèn)暫住人口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個私企業(yè)的蓬勃發(fā)展又進一步促進了浙江小城鎮(zhèn)發(fā)展。到1998年，全省建制鎮(zhèn)數(shù)量達到1006個，比1978年增長10.1倍，平均每年增加45.8個建制鎮(zhèn)。同時，中小城市從無到有穩(wěn)步發(fā)展。1981年浙江新設第一個縣級市——椒江市，至2009年末全省縣級市達到22個。在民間和市場力量主導下，浙江城市化穩(wěn)步較快發(fā)展，城市化水平從1978年的14.5%上升到1998年的36.7%。

2.以大中城市為主體，全面推進城市化時期。1999年以來，在政府推進為主、自發(fā)發(fā)展繼續(xù)的雙重合力作用下，浙江城市化進程進入新的加速發(fā)展時期。全省城市化水平從1998年的36.7%上升到2009年的57.9%。

1998年12月，中共浙江省第十次代表大會順時應勢，做出了不失時機地加快城市化進程的重大決策，制定了全省城市化發(fā)展綱要，提出“強化杭、甬、溫等中心城市功能，積極發(fā)展中小城市，擇優(yōu)培育中心鎮(zhèn)，完善城鎮(zhèn)體系，走大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城市化道路”。隨后多年，浙江城市化進程加速推進，城市規(guī)模不斷擴大，杭、甬、溫三大中心城市在省域城鎮(zhèn)體系中的龍頭地位得到加強。

對小城鎮(zhèn)發(fā)展，浙江則依據(jù)實際情況進行了相應的政策調(diào)整，積極推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，減并了部分原規(guī)模較小的鎮(zhèn)，進一步強化了縣（市）政府駐地鎮(zhèn)和重點鎮(zhèn)的經(jīng)濟功能。同時，隨著城鎮(zhèn)化推進，部分建制鎮(zhèn)逐漸改為街道。2009年全省建制鎮(zhèn)數(shù)量為735個，比1998年減少271個，平均每年減少2.46個建制鎮(zhèn)。

進入新世紀以來，隨著人口和生產(chǎn)要素向全省大中城市不斷集聚，發(fā)達國家在城市化過程中所經(jīng)歷的“大城市病”在現(xiàn)實中重演的趨勢明顯，城市的交通堵塞日趨嚴重、房價高漲難以回落，生活成本大為提高，競爭壓力快速加大，生活質(zhì)量下滑。人們迫切希望有新的舉措來改善城市發(fā)展所面臨的一系列問題，尋求新的城市空間組織結(jié)構(gòu)。

3.發(fā)展中心鎮(zhèn)的政策簡述。隨著城市化進程不斷推進，人們越來越注意到中心鎮(zhèn)在城市化進程中的地位和作用。中心鎮(zhèn)仍然屬于鎮(zhèn)，但它在人口聚集、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換升級、市鎮(zhèn)基礎設施建設等方面明顯高于一般的建制鎮(zhèn)，其作為小區(qū)域中心的地位突出。2000年前后江蘇、安徽、山東、河北、廣東等省相繼提出重點建設中心小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略目標，但此后對于如何培育中心鎮(zhèn)并未拿出有效的政策措施。2003年7月廣東省人民政府提出了《關于加快中心鎮(zhèn)發(fā)展的意見》，就中心鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃、投資、用地與相關保障措施進行了政策突破。2005年底，浙江開始試點“中心鎮(zhèn)培育工程”。2007年8月，浙江省政府出臺了《關于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，全面啟動了中心鎮(zhèn)培育工程。通過做大做強中心鎮(zhèn)，減輕人口流向大城市的壓力，并帶動周邊農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

二、浙江加快中心鎮(zhèn)發(fā)展的必要性

中心鎮(zhèn)一般是指城鎮(zhèn)體系中介于城市與一般小城鎮(zhèn)之間、區(qū)位較優(yōu)、實力較強、潛力較大，既能有效承接周圍大中城市輻射，又能帶動周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村發(fā)展的城鎮(zhèn)。中心鎮(zhèn)具有組織本片區(qū)生產(chǎn)、流通和生活的綜合職能，設有比較完備的服務設施，在周圍地區(qū)中其經(jīng)濟實力較強，具有較強的輻射作用和聚集能力，是能夠帶動區(qū)域發(fā)展的增長極，其組成包括縣級政府駐地鎮(zhèn)和部分發(fā)展程度較高的建制鎮(zhèn)。中心鎮(zhèn)的確定考慮了一定的地域平衡因素，因而其分布相對均衡。

浙江省政府《關于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》提出，有重點地選擇200個左右的中心鎮(zhèn)，分期分批進行培育，其中第一批列入省級中心鎮(zhèn)培育的為141①141個鎮(zhèn)中，舟山市普陀區(qū)朱家尖鎮(zhèn)在2007年改為街道，杭州市蕭山區(qū)義蓬鎮(zhèn)、嘉興市嘉善縣魏塘鎮(zhèn)、臺州市玉環(huán)縣珠港鎮(zhèn)在2008年改為街道。個鎮(zhèn)，通過政府推動、政策扶持、體制創(chuàng)新、市場運作，在全省形成一批布局合理、特色明顯、經(jīng)濟發(fā)達、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、生活富裕、體制機制活、輻射能力強、帶動效應好、集聚集約水平高的小城市。當前，浙江的城市化已進入中期加速階段，城市化布局正在由集中型城市化向分散型城市化轉(zhuǎn)型。加快推進中心鎮(zhèn)發(fā)展是浙江省委省政府作出的符合浙江實際、符合城市化發(fā)展規(guī)律的正確選擇，是當前和今后一段時期浙江推進城市化進程的重要舉措。

1.中心鎮(zhèn)小城市化是城鄉(xiāng)聚落演變的客觀規(guī)律。城市首先發(fā)源于村落，繼而因商品交易逐漸成長為集鎮(zhèn)，最后發(fā)展成為各級城市。當今一些聞名世界的大城市，中世紀時也不過就是一般的小城鎮(zhèn)，如英國的曼徹斯特、伯明翰、謝菲爾德、格拉斯哥等城市均由工業(yè)革命前的小城鎮(zhèn)發(fā)展而來（陸偉芳，2006）。另外一些卻日益衰落，重又退化為村莊甚至衰亡，如中國農(nóng)村的許多水鄉(xiāng)村落至今仍見到傳統(tǒng)集鎮(zhèn)水市的痕跡。因此，從城鄉(xiāng)聚落演變規(guī)律來看，那些功能強、潛力大的小城鎮(zhèn)成長為小城市是城鄉(xiāng)聚落向高層次形態(tài)結(jié)構(gòu)演變的客觀規(guī)律。

2.中心鎮(zhèn)小城市化是城市區(qū)域化發(fā)展的必然結(jié)果。從理論上講，當區(qū)域城鎮(zhèn)化由集中型城鎮(zhèn)化向分散型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型時，城鎮(zhèn)體系尤其是小城鎮(zhèn)等級體系將發(fā)生劇烈變化。這種城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型對小城鎮(zhèn)規(guī)模等級體系的作用主要分為兩方面：第一，隨著城市區(qū)域化日益增強，城鎮(zhèn)密集地區(qū)的城市帶、都市區(qū)會逐步將周邊小城鎮(zhèn)整合進其空間結(jié)構(gòu)之中，使之轉(zhuǎn)化為城市帶或都市區(qū)的專業(yè)城鎮(zhèn)；第二，中心城市的輻射作用將明顯強于極化作用，相關城市功能將擴散至周邊腹地區(qū)域，促進產(chǎn)業(yè)擴散、人口遷移、文化傳播與基礎設施延伸，影響城鎮(zhèn)腹地調(diào)整與城鎮(zhèn)體系重構(gòu)。在這兩方面作用的過程中，一些地處城鎮(zhèn)密集地區(qū)和農(nóng)村腹地中發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行逆?zhèn)將會實現(xiàn)功能提升與規(guī)模擴張，成長為中小城市。

3.中心鎮(zhèn)小城市化是浙江建立布局合理的城鎮(zhèn)體系的要求。1979年以來，浙江省行政區(qū)劃進行過多次較大調(diào)整，其城市規(guī)模也呈現(xiàn)不斷擴大趨勢。至2009年底，浙江全省有11個省直轄市，22個縣級市，36個縣，708個建制鎮(zhèn)（不包括27個縣級政府駐地鎮(zhèn)），共同構(gòu)成了浙江的城鎮(zhèn)規(guī)模體系。從現(xiàn)狀看，小城市數(shù)量明顯偏少，不僅與浙江當前的經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應，也不利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和競爭力提升。

4.中心鎮(zhèn)小城市化是浙江實現(xiàn)完全城市化的重要途徑。

2009年，浙江城鎮(zhèn)人口2999萬人，其統(tǒng)計指標口徑是：在城鎮(zhèn)地域生活6個月以上人口。這些城鎮(zhèn)人口其實包含了相當數(shù)量的本省或外省的流動人口，其遷移往往基于個體，而不是以家庭為基礎。同時，城市中大量外來流動人口并沒有享受到本地居民的同等待遇。這是不完全的城市化。促進完全城市化應是今后一段時期城市化和人口政策的重點目標。從不完全城市化到完全城市化并非一蹴而就，而是需要時間和一系列的政策支持。其中，培育發(fā)展中心鎮(zhèn)是實現(xiàn)完全城市化的重要途徑。

一方面，對跨區(qū)域流動的農(nóng)村勞動力來說，就近進入中心鎮(zhèn)就業(yè)是實現(xiàn)完全城市化的重要途徑。中國的城市化進程是以農(nóng)村勞動力的“自主型”轉(zhuǎn)移為典型特征。土地資源賦予的經(jīng)濟價值決定了他們不是將轉(zhuǎn)移或者留守農(nóng)村視為二者擇其一的單一選擇，而是將城市打工和生活視為一種“暫時性”的或者說是“得過且過”的生存策略，并將外出務工作為農(nóng)村家庭收入的一種額外補充，而非替代。中心鎮(zhèn)與農(nóng)村之間地緣關系緊密，其城鄉(xiāng)之間的半徑短，農(nóng)民進入中心鎮(zhèn)比進入大中城市付出的機會成本要低得多，并且可以兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時，也更容易實現(xiàn)向城鎮(zhèn)的家庭式遷移，從而實現(xiàn)完全城市化。

另一方面，對已經(jīng)工業(yè)化的農(nóng)村區(qū)域，中心鎮(zhèn)小城市化是從“非城市化的非農(nóng)化”到工業(yè)化和城市化同步實現(xiàn)的重要途徑。在浙江農(nóng)村工業(yè)化區(qū)域，非農(nóng)化了的農(nóng)民散布于農(nóng)村工業(yè)企業(yè)，有職業(yè)轉(zhuǎn)換而無城鄉(xiāng)地域轉(zhuǎn)移。大量農(nóng)民轉(zhuǎn)換了職業(yè)身份，但在生活方式與居住地點上卻難以改變，因而產(chǎn)生了大量的隱性城鎮(zhèn)化人口滯留在各類村莊之中。只要進行制度變革，再配以相應投入，其就能成為實現(xiàn)完全城市化的城鎮(zhèn)居民。

5.中心鎮(zhèn)小城市化是浙江統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要。《浙江省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年（2006-2010）規(guī)劃綱要》提出了新時期浙江省區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的基本思路，即積極推進城市化。同時，也提出了加快城鄉(xiāng)一體化的制度創(chuàng)新，推進農(nóng)村人口城市化，以逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制障礙，促進浙江城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展?！俺鞘谢七M不僅是城市化率提高的過程，更主要是由城鄉(xiāng)分離到城鄉(xiāng)融合的過程，是在城市更新和農(nóng)村變革基礎上，處理城市間關系及不斷向農(nóng)村滲透的過程”。

較為合適的城市化發(fā)展路徑在發(fā)展城市、富裕農(nóng)村的同時，要加快縮小城鄉(xiāng)差距。中心鎮(zhèn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設社會主義新農(nóng)村、走新型城市化道路的重要節(jié)點，是發(fā)展縣域經(jīng)濟的重要載體，是就近轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的重要平臺。浙江的長期實踐表明，統(tǒng)籌城市與農(nóng)村發(fā)展的主要節(jié)點就是小城鎮(zhèn)。當前的小城鎮(zhèn)規(guī)模普遍較小，規(guī)模效應有限，難以成為帶動區(qū)域新農(nóng)村建設的增長極。必須著力培育規(guī)模基礎好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮母沟刂行某擎?zhèn)，讓其產(chǎn)生更大的規(guī)模集聚效應，成為具有自我持續(xù)發(fā)展能力的區(qū)域增長極，真正成為帶動縣（市）域發(fā)展的副中心城市。

三、浙江中心鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）浙江中心鎮(zhèn)基本情況

2009年浙江有137個省級中心鎮(zhèn)，行政區(qū)域面積1.64萬平方公里，占全省1180個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域總面積的18.1%；總?cè)丝?109.49萬人，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝诘?2.1%；企業(yè)個數(shù)29.90萬家，為全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)合計的37.9%；財政總收入449.02萬元，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)合計的38.0%。

在政策扶持下，浙江中心鎮(zhèn)經(jīng)濟社會加快發(fā)展的勢頭初步顯現(xiàn)。2009年，137個中心鎮(zhèn)財政總收入為449.02億元，比2007年增長24.1%，增幅比全部建制鎮(zhèn)高出1.6個百分點。其企業(yè)從業(yè)人員數(shù)386.23萬人，比2007年增長4.2%，增幅比全部建制鎮(zhèn)高出3.9個百分點。2009年137個中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)域總?cè)丝诒?007年增長10.4%，增幅比全部建制鎮(zhèn)高出5.2個百分點。其鎮(zhèn)區(qū)人口504.36萬人，比2007年增長20.1%，增幅比全部建制鎮(zhèn)高出7.4個百分點。

浙江中心鎮(zhèn)在全省的分布相對集中，但也考慮了地區(qū)均衡。137個省級中心鎮(zhèn)分布在全省79個縣（市、區(qū)）中（包括58個縣（市）和21個區(qū)，一個縣（市、區(qū)）最多有3個省級中心鎮(zhèn)，最少有1個省級中心鎮(zhèn)。全部省級中心鎮(zhèn)中，環(huán)杭州灣地區(qū)75個，溫臺地區(qū)28個，金衢麗地區(qū)34個。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的中心鎮(zhèn)主要為縣級政府駐地鎮(zhèn)，2009年全省共有27個縣級政府駐地鎮(zhèn)，其中25個列入第一批省級中心鎮(zhèn)。

（二）浙江中心鎮(zhèn)發(fā)展的特點

近年來，浙江中心鎮(zhèn)發(fā)展形成了其主要特點。

1.中心鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平較高

（1）綜合經(jīng)濟實力較強。浙江中心鎮(zhèn)以特色園區(qū)、工業(yè)功能區(qū)為載體積極發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，以小企業(yè)-大容量、小產(chǎn)品-大市場、小集群-大協(xié)作而聞名的區(qū)域特色塊狀經(jīng)濟，在全省工業(yè)經(jīng)濟中占有重要地位。2009年平均每個中心鎮(zhèn)的財政總收入為3.28億元，為建制鎮(zhèn)平均數(shù)的2.15倍；中心鎮(zhèn)人均財政總收入達4047元，比735個建制鎮(zhèn)的人均財政總收入高出623元；平均每個中心鎮(zhèn)擁有企業(yè)2182家，為平均每個建制鎮(zhèn)的2.16倍；二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重為81.24%，比建制鎮(zhèn)高出個5.43個百分點。

（2）人口集聚水平較高，土地利用相對集約。平均每個中心鎮(zhèn)的總?cè)丝跒?.10萬人，鎮(zhèn)區(qū)人口為3.68萬人；中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口占全鎮(zhèn)人口比重為45.46%，比全部建制鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化率高出11.9個百分點；中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)單位面積人口4275人/平方公里，比建制鎮(zhèn)平均水平高出75.4%。

（3）基礎設施和社會發(fā)展水平較高。中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)域公路密度1.16公里/平方公里，比全部建制鎮(zhèn)水平高出26.1%；垃圾集中處理的村占全鎮(zhèn)村數(shù)比重為91.5%，比全部建制鎮(zhèn)高出3.41個百分點；鎮(zhèn)區(qū)人均公共綠地面積15.09平方米，比全部建制鎮(zhèn)高出3.7%；人均科學技術和教育事業(yè)費財政支出297元，比全部建制鎮(zhèn)高出5.9%；每萬人擁有醫(yī)生數(shù)17.6人，比全部建制鎮(zhèn)高出26.2%。

當前，全省中心鎮(zhèn)的規(guī)模有大有小，經(jīng)濟實力相差懸殊。鎮(zhèn)域總?cè)丝冢畲蟮逆?zhèn)有32.16萬人，為最小鎮(zhèn)的24.5倍；財政總收入，最高鎮(zhèn)（173765萬元）為最低鎮(zhèn)的139.1倍；農(nóng)民人均純收入，最高的鎮(zhèn)有25880元，是最低鎮(zhèn)的5.4倍；鎮(zhèn)域每千人擁有企業(yè)數(shù)，最高鎮(zhèn)有272.4家，最低鎮(zhèn)只有0.9家；鎮(zhèn)域從業(yè)人員中二三產(chǎn)業(yè)人員比重，最高鎮(zhèn)達97.1%，最低鎮(zhèn)只有34.9%。

從浙江中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口集聚水平看，有兩個特點：一是鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模相差懸殊；二是城鎮(zhèn)化水平相差懸殊。全省137個省級中心鎮(zhèn)中，鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模最大的鎮(zhèn)有25萬人，而最小的鎮(zhèn)還不到二千人。2009年中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口10萬人以上的只有6個鎮(zhèn)，占4.4%；5-10萬人的有25個鎮(zhèn)，占18.3%；3-5萬人的中心鎮(zhèn)有28個，占20.4%，1-3萬人的有64個，占46.7%；1萬人以下的中心鎮(zhèn)14個，占10.2%。

從經(jīng)濟集聚和輻射能力的要求看，中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的人口規(guī)模要求在5萬人以上；從城鎮(zhèn)公共基礎設施配套經(jīng)濟性的要求看，則要達到10萬人以上。中國中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模普遍較小，中心鎮(zhèn)人口規(guī)模要達到以上要求，有一定難度。

2009年浙江中心鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化水平為45.5%，但各個中心鎮(zhèn)相差懸殊：高的達到88.7%，低的在10%以下。城鎮(zhèn)化水平低的中心鎮(zhèn)，經(jīng)濟并不落后，主要是分散的農(nóng)村工業(yè)化所造成。

2.中心鎮(zhèn)規(guī)模有大有小 經(jīng)濟實力相差懸殊

3.中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口集聚水平有待進一步提高

[1]李樹琮.國際城市化趨勢和我國城市化推進的再思考.學習與實踐[M]，2006年第7期。

10.3969/j.issn.1674-8905.2011.04.004

課題組負責人：王科躍

執(zhí) 筆：周桃霞

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