錢潔

（江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210012）

服務(wù)型政府背景下的我國(guó)地方政府大部制改革

錢潔

（江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210012）

目前，我國(guó)地方政府大部制改革的主要障礙在于現(xiàn)存制度的路徑依賴，政府部門利益的膨脹與整合困難，以及地方政府的執(zhí)行力不足和社會(huì)信任的缺失。地方政府公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)著眼于回應(yīng)性與深層次的公民參與的實(shí)現(xiàn)、信息化與基于信息共享的電子政務(wù)建設(shè)以及協(xié)同合作性與基于伙伴關(guān)系的組織文化重塑，從而真正實(shí)現(xiàn)決策與執(zhí)行、監(jiān)督相互分離與制約。

服務(wù)型政府；大部制；政府改革

一、服務(wù)型政府與我國(guó)地方政府大部制改革中的理念變遷

經(jīng)歷了“守夜人”政府和“全面干預(yù)”的政府職能論之后，在20世紀(jì)70—80年代，基于對(duì)“政府失靈”的反思，西方國(guó)家治道變革全面展開(kāi)。基于對(duì)官僚制組織原則的批判和對(duì)政府與公民關(guān)系的變遷的響應(yīng)，主張以企業(yè)家精神重塑政府的“新公共管理理論”、主張以公民服務(wù)為核心的“新公共服務(wù)理論”和主張加強(qiáng)公共部門和私人部門合作的“治理理論”應(yīng)運(yùn)而生，這些理論都為服務(wù)型政府的改革提供了有益的思路。我國(guó)地方政府進(jìn)行的建立大部門的嘗試，從本質(zhì)上看，不僅是將組織機(jī)構(gòu)加以整合，更是一種高效協(xié)作的、適應(yīng)公民社會(huì)要求的公民本位的理念革新和流程再造，以更好地實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的政府職能。

對(duì)我國(guó)地方政府此次大部制改革的分析不能簡(jiǎn)單地視為一種單純的機(jī)構(gòu)改革，而陷入“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”地思維局限中，應(yīng)將其與我國(guó)地方政府改革進(jìn)程相聯(lián)系。我國(guó)近30年來(lái)地方政府改革進(jìn)程較為復(fù)雜，很難從縱向上梳理出清晰的脈絡(luò)。究其核心，其范疇大致涉及三個(gè)主要方面，這些構(gòu)成了此次地方政府大部制改革的背景。

（一）以權(quán)力下放為核心的中央與地方關(guān)系的重構(gòu)

自20世紀(jì)80年代初起，我國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)了人事權(quán) (人事管理權(quán)限)、財(cái)權(quán) (財(cái)政收入關(guān)系)和事權(quán) (社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理權(quán)限)的下放?！?984年，干部分級(jí)管理的權(quán)限范圍由下管兩級(jí)改為下管一級(jí)，地方政府對(duì)于自己的直接下級(jí)干部有了更大的管理權(quán)。這不僅密切了直接上下級(jí)之間的關(guān)系，而且加強(qiáng)了地方政府對(duì)下級(jí)的控制。”［1］而從財(cái)政包干到分稅制的財(cái)稅體制改革，雖然分稅制改革從1996年開(kāi)始，中央財(cái)政收入比重上升，但同時(shí)帶來(lái)地方財(cái)政自主性大大增加，其收入來(lái)源可控，也在一定程度上激勵(lì)地方政府將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為其工作重點(diǎn)。事權(quán)的下放主要體現(xiàn)在教育、企業(yè)管理、建設(shè)、固定資產(chǎn)投資等領(lǐng)域?？偟膩?lái)說(shuō)，權(quán)力下放主要集中在經(jīng)濟(jì)建設(shè)與管理的主線上，雖然在20世紀(jì)90年代以后有以防止地方政府過(guò)強(qiáng)自利性為目標(biāo)的對(duì)地方政府自主性的制度規(guī)范，但從總體上地方政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的權(quán)力大為增強(qiáng)。

（二）以職責(zé)變化為核心的地方政府管理導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變

我國(guó)地方政府的職責(zé)經(jīng)歷了最初權(quán)力下放之前的以完成指令為核心的“政治任務(wù)”導(dǎo)向，到20世紀(jì)90年代以來(lái)的以經(jīng)濟(jì)工作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的“政績(jī)”導(dǎo)向，到2003年以來(lái)以構(gòu)建和諧社會(huì)為核心的“服務(wù)”導(dǎo)向。在“政治任務(wù)”導(dǎo)向階段，諸如社會(huì)治安、安全生產(chǎn)、計(jì)劃生育等領(lǐng)域的地方政府職能都被“泛政治化”［2］，成為一種自上而下的指令式的職責(zé)范疇。在“政績(jī)”導(dǎo)向階段，地方政府自主權(quán)的膨脹造成大量短期化行為，不惜代價(jià)地完成數(shù)字、數(shù)量，實(shí)現(xiàn)自身和地方利益，嚴(yán)重背離了公共管理應(yīng)有的價(jià)值軌跡。而在“服務(wù)”導(dǎo)向的引領(lǐng)下，以構(gòu)建服務(wù)型政府為目標(biāo)，地方政府管理強(qiáng)調(diào)要具有回應(yīng)性和服務(wù)性，滿足社會(huì)各方的利益需求，協(xié)調(diào)利益沖突和矛盾，以高質(zhì)量的服務(wù)促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展。

（三）以協(xié)商合作為核心的地方治理的發(fā)展

20世紀(jì)90年代以來(lái)，地方治理的發(fā)展成為地方政府改革進(jìn)程的一大新亮點(diǎn)而日益受到社會(huì)關(guān)注。作為地方治理的組織形式，社區(qū)和志愿者組織由城市向農(nóng)村擴(kuò)展。社區(qū)是基層社會(huì)自治組織，通過(guò)基層民主選舉、參與決策、互幫互助等形式增強(qiáng)了公民與地方政府的溝通、協(xié)商與合作，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。以志愿者組織為代表的第三部門的發(fā)展使社會(huì)公眾有政府以外的更多更直接的渠道參與社會(huì)公共生活，以有效應(yīng)對(duì)政府失靈，實(shí)現(xiàn)政府職能的真正轉(zhuǎn)變。而信息和網(wǎng)絡(luò)的飛速發(fā)展為更便捷的協(xié)商與合作提供了有力的技術(shù)支持。以信任、規(guī)范和公民參與為基礎(chǔ)的社會(huì)資本存量提升，從而建立多層次協(xié)商與合作網(wǎng)絡(luò)，成為實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的地方治理重要條件。

基于地方政府自主發(fā)展、增強(qiáng)社會(huì)回應(yīng)性及實(shí)現(xiàn)政府—市場(chǎng)—社會(huì)三元體系的有效治理的需要，服務(wù)理念應(yīng)成為此次地方政府大部制改革的目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)。從服務(wù)型政府的理念出發(fā)，具體包括以下幾個(gè)方面。

首先，服務(wù)型政府構(gòu)建中的公民導(dǎo)向。地方政府在大部制改革中，一切機(jī)構(gòu)調(diào)整都應(yīng)是以滿足公眾需求和提高公民滿意度為核心。在機(jī)構(gòu)調(diào)整之后，權(quán)責(zé)統(tǒng)一問(wèn)題、人事變動(dòng)問(wèn)題、黨政權(quán)力對(duì)接問(wèn)題、績(jī)效評(píng)估問(wèn)題等都應(yīng)盡可能公開(kāi)透明，擴(kuò)大公民參與度，并接受公眾的監(jiān)督。同時(shí)，以協(xié)商合作的方式允許以相關(guān)領(lǐng)域的第三部門為代表的各類社會(huì)組織建言獻(xiàn)策，使調(diào)整后的大部門更有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，提供更高質(zhì)量的服務(wù)。其次，信息化社會(huì)背景下的時(shí)間敏感度與結(jié)果導(dǎo)向。信息化帶來(lái)的組織扁平化使原有的官僚科層體制受到挑戰(zhàn)。信息時(shí)代必然帶來(lái)時(shí)間敏感度的高要求，這就需要大部門打破原有的過(guò)度專業(yè)化分工和隔絕，實(shí)現(xiàn)最大限度的信息共享，努力培養(yǎng)多專多能的復(fù)合型行政人才，同時(shí)打造由原先多部門中人員組成的項(xiàng)目組式的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，以快速應(yīng)對(duì)外在環(huán)境的要求。同時(shí)，在組織構(gòu)架、績(jī)效評(píng)估等方面實(shí)施更為靈活的結(jié)果導(dǎo)向的管理制度。再次，圍繞服務(wù)流程再造的統(tǒng)籌意識(shí)和團(tuán)隊(duì)精神。地方政府大部門體制改革的實(shí)踐要將重點(diǎn)放在服務(wù)流程再造上。服務(wù)流程再造的前提是改變?cè)雀髯詾檎置娴慕y(tǒng)籌意識(shí)和人員之間以伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)的團(tuán)隊(duì)合作精神，重新思考和規(guī)劃服務(wù)的基本路徑和所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

二、服務(wù)型政府與我國(guó)地方政府大部制改革中的障礙

服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)政府在公共服務(wù)供給中的重要責(zé)任，強(qiáng)調(diào)第三部門組織在公共服務(wù)中的角色地位，主張政府—市場(chǎng)—公民社會(huì)的合作與互動(dòng)，這些為我國(guó)地方政府大部制改革提供了可借鑒的思路。但在地方政府大部制改革實(shí)踐中，這一理念的運(yùn)用也存在現(xiàn)實(shí)的障礙，值得我們關(guān)注和反思。

（一）地方政府現(xiàn)存制度的路徑依賴

服務(wù)型政府的提出是對(duì)“管理主義”政府模式下韋伯的合理合法的理性官僚制的反思和發(fā)展。官僚制以追求秩序、效率、精確為目標(biāo)，拋棄經(jīng)驗(yàn)管理中的人治因素。但其層級(jí)分明、照章辦事和非人格化傾向也無(wú)形中疏遠(yuǎn)了管理者與公眾之間的距離。而對(duì)于我國(guó)地方政府而言，我國(guó)現(xiàn)存的制度體系除了上述官僚制弊端外，同時(shí)存在著追逐自身利益和理性、法治精神不足等缺陷。根據(jù)諾斯的定義，制度實(shí)質(zhì)上是約束人們行為的一系列行為規(guī)則，制度提供的一系列規(guī)則由國(guó)家制度的正式約束、社會(huì)認(rèn)可的非正式約束及其實(shí)施機(jī)制所構(gòu)成。沿著既定的制度變遷路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷有可能進(jìn)入一種良性循環(huán)，也有可能沿著原有的錯(cuò)誤路徑繼續(xù)發(fā)展，甚至被鎖定在一種低效的狀態(tài)下，陷入制度變遷的惡性循環(huán)而不能自拔［3］。上述制度背景會(huì)產(chǎn)生路徑依賴，束縛制度變遷的良性發(fā)展，從而使服務(wù)型政府框架下的地方政府大部制改革受到一定阻力。

（二）部門利益的膨脹與整合困難

大部制改革力圖通過(guò)調(diào)整政府部門設(shè)置，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，以減少政府部門之間職能的交叉重疊。公共選擇理論認(rèn)為，政治領(lǐng)域中的人和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的人一樣，都是利己的個(gè)體。從這個(gè)意義上說(shuō)，由個(gè)人組成的國(guó)家或政府也有自身的利益追求。我國(guó)自20世紀(jì)90年代以來(lái)的地方“經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型”政府，各地政府行為以政府為本位，主要運(yùn)用行政和市場(chǎng)的手段，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為重要政府職能和主要目標(biāo)?！敖?jīng)濟(jì)主導(dǎo)型”政府進(jìn)一步加劇了政府部門追求自身利益和部門利益的膨脹，并由此產(chǎn)生大量的部門間利益矛盾、糾紛、博弈、壟斷等，不僅造成資源浪費(fèi)，影響行政效率，更偏離了政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的主旨，成為地方政府大部制建設(shè)的重要阻力。大部制改革不僅要應(yīng)對(duì)多年來(lái)被強(qiáng)化了的部門利益的阻力，還要將其有效整合，以更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的職能，在實(shí)踐中顯得尤為困難。

（三）地方政府執(zhí)行力不足與社會(huì)信任的缺失

隨著社會(huì)需求的多元化和行政環(huán)境的復(fù)雜化，服務(wù)型政府要求政府的行為模式以公民和社會(huì)為本位，以公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給為主要形式，并以公共服務(wù)為根本目標(biāo)。與中央政府相比，地方政府更需要有較強(qiáng)的執(zhí)行力。增強(qiáng)執(zhí)行力、提高政府績(jī)效也是地方政府大部制改革的方向。地方政府，特別是基層政府在理念更新、人才培養(yǎng)、電子政務(wù)發(fā)展等方面的滯后直接影響了地方政府的執(zhí)行力。與此同時(shí)，在現(xiàn)代公共管理和公共服務(wù)理念下，服務(wù)型政府框架下的地方政府大部制改革主體已不單純是政府本身，而是以政府為核心的公共組織和整個(gè)公民社會(huì)。政府與其他社會(huì)組織及公民個(gè)人之間的信任關(guān)系將直接影響地方政府大部制改革的進(jìn)程，同時(shí)也成為地方政府政策執(zhí)行力的重要基礎(chǔ)。相對(duì)而言，我國(guó)目前居民對(duì)基層政府的認(rèn)知度和信任度較低，公民自身的參與意識(shí)比較消極［4］，這些都將對(duì)服務(wù)型地方政府框架下的大部制改革進(jìn)程產(chǎn)生重要影響。

三、服務(wù)型地方政府大部制改革的必然趨勢(shì)

我國(guó)地方政府大部制改革實(shí)踐從組織機(jī)構(gòu)重組、人員整合、職能厘清等方面已經(jīng)全面展開(kāi)，而服務(wù)方式的變革是地方政府大部制改革的內(nèi)核，這就需要在整合機(jī)構(gòu)設(shè)置的同時(shí)，進(jìn)行政府流程再造，以實(shí)現(xiàn)以公民為中心的地方公共服務(wù)體系。地方政府大部制流程再造，指地方政府在大部制改革進(jìn)程中，在系統(tǒng)思想指導(dǎo)下，以現(xiàn)代信息技術(shù)為基礎(chǔ)，以最大限度地促進(jìn)公眾參與和滿足公眾服務(wù)需求為目標(biāo)，將為公眾服務(wù)的各個(gè)方面整合起來(lái)，形成完整的服務(wù)流程以提高服務(wù)質(zhì)量的過(guò)程。

（一）地方政府服務(wù)的流程再造

地方政府服務(wù)的流程再造主要強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，主張政府應(yīng)用團(tuán)隊(duì)式管理模式，為公眾提供一次到位的服務(wù)，以大大減少顧客與政府及其工作人員打交道的數(shù)量。近年來(lái)，我國(guó)地方政府已在多個(gè)地區(qū)和部門實(shí)現(xiàn)了“一站式”服務(wù)、“政務(wù)超市”等嘗試與改革，取得了較理想的服務(wù)效果。如許多地方政府審批制度改革中，將工商、稅務(wù)、城建、衛(wèi)生等部門放在一個(gè)辦事大廳工作，建立“一站式”綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)，這與大部制改革的基本出發(fā)點(diǎn)相一致。但這僅限于直接面向公眾的“窗口”服務(wù)部門，涉及與公眾打交道的基層工作人員，其整合的深度有限。大部制改革所倡導(dǎo)的部門重組、職能轉(zhuǎn)變和協(xié)商機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是對(duì)政府權(quán)力和定位的再認(rèn)識(shí)。正如治理理論強(qiáng)調(diào)的，政府權(quán)力運(yùn)行方向不再是單一向度的自上而下的發(fā)號(hào)施令，而是一個(gè)多元的權(quán)力運(yùn)行和管理過(guò)程?！八饕ㄟ^(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理?！保?］地方政府通過(guò)大部制改革中對(duì)公共服務(wù)的流程再造，應(yīng)主要著眼于以下幾個(gè)方面。

1.回應(yīng)性與深層次的公民參與的實(shí)現(xiàn)?！罢嬖诘哪康氖且ㄟ^(guò)確保一定的程序和個(gè)人權(quán)利來(lái)保證公民能夠做出符合其自身利益的選擇?！保?］從這個(gè)意義上說(shuō)，回應(yīng)性是對(duì)現(xiàn)代民主政府民主治理過(guò)程中“公共精神”的體現(xiàn)。服務(wù)型政府所倡導(dǎo)的“公眾”導(dǎo)向源于公共服務(wù)“生產(chǎn)者”與“接受者”之間的信任關(guān)系。基于政府與公眾長(zhǎng)期的依賴與互信，才能從根本上實(shí)現(xiàn)大部制改革建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。而這種信任的建立前提是加強(qiáng)政府工作的透明性，拓寬政府與公眾溝通的渠道，實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的深層次參與。從一定意義上說(shuō)，與中央政府不同，地方政府的職能與社會(huì)公眾的生活聯(lián)系緊密，公共服務(wù)的外部治理顯得非常重要。只有基于這一“結(jié)果”而不是職能展開(kāi)規(guī)劃，才能從根本上打破原有的“職能”怪圈，跳出為機(jī)構(gòu)整合而整合的局限，從更開(kāi)放的視野審視地方政府大部制改革的初衷。從這一“結(jié)果”追溯到改革的源頭，不難看出，如果大部制的設(shè)立不夠透明，進(jìn)程不公開(kāi)，不能接受公眾的監(jiān)督，這一過(guò)程本身也就違背了改革的初衷?？梢?jiàn)，地方政府大部制改革進(jìn)程的相關(guān)機(jī)構(gòu)、人事安排、決策過(guò)程等信息應(yīng)及時(shí)公布，接受社會(huì)公眾的質(zhì)疑、建議和監(jiān)督，這是改革首先應(yīng)該做到的。其次，部門設(shè)計(jì)與重構(gòu)要更多地從加強(qiáng)深層次公眾參與渠道的角度出發(fā)，從機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)到普通公務(wù)員，都能有暢通的與公眾溝通的渠道，如對(duì)外公布大部制下相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)體系并接受監(jiān)督，以有效減少責(zé)任推諉的情況出現(xiàn)；領(lǐng)導(dǎo)信箱、定期接訪、不定期的現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)，增加與公眾直接對(duì)話甚至辯論的機(jī)會(huì)；將公眾評(píng)價(jià)作為重要的部門績(jī)效測(cè)評(píng)要素，開(kāi)展多種方式的公眾評(píng)議，實(shí)現(xiàn)公眾評(píng)議常規(guī)化，建立完善的公眾評(píng)議體系等。再次，以大部制改革為契機(jī)，成立源于相關(guān)部門的辦事小組或協(xié)同部門共同工作以取代常規(guī)的順序步驟，簡(jiǎn)化政府辦事流程和時(shí)間，圍繞“結(jié)果”重新設(shè)計(jì)和優(yōu)化以方便公眾為目標(biāo)的程序，在特殊情境下給予公務(wù)員及相關(guān)機(jī)構(gòu)從公眾實(shí)際需求出發(fā)的更多的自由裁量權(quán)并加以制度化。

2.信息化與基于信息共享的電子政務(wù)建設(shè)。信息爆炸和網(wǎng)絡(luò)的興起大大增加了人們的選擇余地與權(quán)力，這帶來(lái)公眾理念和需求的變化，并從經(jīng)濟(jì)生活擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)生活，人們要求在社會(huì)生活中有更多選擇的機(jī)會(huì)。當(dāng)部門林立的政府服務(wù)低效率引起公眾的不滿時(shí)，網(wǎng)絡(luò)給予他們獨(dú)特的表達(dá)、傳遞其偏好，甚至重新選擇的機(jī)會(huì)。信息化帶來(lái)的組織扁平化趨勢(shì)是對(duì)傳統(tǒng)的官僚制體制的挑戰(zhàn)，從而帶來(lái)政府大部制改革的要求，同時(shí)也成為大部制改革的重要方面?；诮y(tǒng)一平臺(tái)、信息共享的電子政務(wù)的建設(shè)，特別是政府網(wǎng)絡(luò)網(wǎng)站的規(guī)范化建設(shè)，成為當(dāng)前地方政府大部制改革的當(dāng)務(wù)之急。電子政務(wù)的發(fā)展將在以下方面增強(qiáng)地方政府的服務(wù)職能，并從而從真正意義上實(shí)現(xiàn)大部制。

一是組織的無(wú)形網(wǎng)絡(luò)化。隨著政府網(wǎng)絡(luò)網(wǎng)站的健全，電子政務(wù)的發(fā)展使存在于地方政府原先各部門之間的壁壘變成網(wǎng)絡(luò)，成為無(wú)形的、具有滲透性的組織，其職位也擺脫了原先封閉、狹窄而刻板的狀態(tài)，成為可流動(dòng)的、多方面的快速反應(yīng)系統(tǒng)。這種無(wú)形網(wǎng)絡(luò)使政府服務(wù)實(shí)現(xiàn)技術(shù)意義上的大部制，由于沒(méi)有了有形“組織”的存在，服務(wù)可以不受時(shí)間、地域、客觀條件，甚至人為因素的限制，暢通而高效地實(shí)現(xiàn)。

二是無(wú)縫隙互動(dòng)。無(wú)論是大部制內(nèi)部機(jī)構(gòu)間，還是政府機(jī)構(gòu)與外環(huán)境間，基于信息共享的電子政務(wù)將使溝通交流變得更為便捷。在政府內(nèi)部，這種互動(dòng)可以使“專才”變成“通才”，通過(guò)更多信息的捕獲和專家的網(wǎng)絡(luò)支持等方式，實(shí)現(xiàn)整體的、全盤的工作。而通過(guò)政府與外環(huán)境的互動(dòng)，政府可以即時(shí)獲取服務(wù)反饋，及時(shí)并不斷修正服務(wù)導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)更人性化服務(wù)和更貼近公眾意愿的選擇。

三是一步到位服務(wù)的實(shí)現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)的介入將公眾個(gè)體從接受服務(wù)的時(shí)空限制中解放出來(lái)，使服務(wù)流程的簡(jiǎn)化成為可能。基于信息共享，可以在源頭上一次性捕捉信息，通過(guò)虛擬世界的信息傳遞，將經(jīng)眾多部門的復(fù)雜程序通過(guò)計(jì)算機(jī)的輸入輸出成為信息化流程，以科學(xué)而簡(jiǎn)易的方式實(shí)現(xiàn)服務(wù)與需求的對(duì)接，從而實(shí)現(xiàn)一步到位的高質(zhì)量的公共服務(wù)。

3.協(xié)同合作性與基于伙伴關(guān)系的組織文化重塑。從世界范圍的政府改革來(lái)看，整體政府的理念成為現(xiàn)代公共部門改革的新趨勢(shì)。而合作和協(xié)同觀念是構(gòu)建整體政府不可或缺的。英國(guó)的“合作政府”改革強(qiáng)調(diào)包括政府為核心的公共組織、私人組織及志愿者團(tuán)體、公民個(gè)人等的聯(lián)合治理，美國(guó)的“協(xié)同政府”則強(qiáng)調(diào)州和地方政府建立以公民為中心的一站式服務(wù)體系。而澳大利亞、新西蘭、加拿大等國(guó)則想通過(guò)“整體政府”的改革解決職能分化帶來(lái)的“服務(wù)碎片化”問(wèn)題。對(duì)我國(guó)地方政府大部制改革而言，外部的協(xié)同合作是通過(guò)大部制改革轉(zhuǎn)變政府職能，通過(guò)政府與第三部門、私人組織和公民團(tuán)體等的合作，將政府公共服務(wù)通過(guò)多種途徑實(shí)現(xiàn)，形成具有合力的治理網(wǎng)絡(luò)。這種協(xié)同合作不僅作為一種制度安排，更要內(nèi)化為政府組織的發(fā)展理念。一是在大部門體制內(nèi)部，建立職能交叉的團(tuán)隊(duì)，形成基于伙伴關(guān)系的組織文化，提供項(xiàng)目管理式的公共服務(wù)。這需要來(lái)自原先不同部門的具有合作精神和高度責(zé)任感的成員，在合作中互信、交流和創(chuàng)新以提供更高質(zhì)量的服務(wù)。二是要建立具有契約精神的伙伴關(guān)系。在治理網(wǎng)絡(luò)中，政府與第三部門、私人組織、公民等的合作由于帶有強(qiáng)烈的市場(chǎng)化色彩的協(xié)議和契約而通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)高效率，同時(shí)契約也有利于更為長(zhǎng)期的伙伴關(guān)系的建立。這種伙伴關(guān)系源自滿足公眾需求這一共同的目標(biāo)，特別是在大部制建立的初期，這種伙伴關(guān)系的形成和培育顯得尤為重要。

（二）地方政府決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互分離與制約的現(xiàn)實(shí)選擇

決策與執(zhí)行、監(jiān)督相分離是大部制改革向縱深發(fā)展的必然趨勢(shì)。在地方政府大部制改革中，如何通過(guò)決策與執(zhí)行及決策、執(zhí)行與監(jiān)督相分離實(shí)現(xiàn)更完善的公共服務(wù)是這一改革的基本目標(biāo)。在通過(guò)機(jī)構(gòu)調(diào)整相互分離的同時(shí)，如何通過(guò)有效機(jī)制加強(qiáng)權(quán)力制約，減少掣肘、增強(qiáng)合力，提高運(yùn)行效率，也是地方政府大部制改革在實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行與監(jiān)督相分離之后面臨的重要問(wèn)題。

地方政府與中央政府相比，決策功能相對(duì)弱化，而決策部門可主要以委員會(huì)形式建立。委員會(huì)的機(jī)構(gòu)形式相對(duì)于其他組織形式，更強(qiáng)調(diào)平等主體的協(xié)商機(jī)制，可以保證大部門體制建立初期來(lái)自原先各部門利益的協(xié)調(diào)與整合。同時(shí)，委員會(huì)可以更好地接受咨詢意見(jiàn)，有利于集思廣益，通過(guò)機(jī)構(gòu)內(nèi)外專家“外腦”的作用，使決策更為科學(xué)合理。

我國(guó)地方政府長(zhǎng)期以來(lái)決策與執(zhí)行的一體化，使執(zhí)行機(jī)制與決策機(jī)制相分離在此次改革中顯得尤為困難。在英國(guó)執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革中，“執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革針對(duì)的第一個(gè)問(wèn)題是結(jié)構(gòu)的單一性，依據(jù)的原則是各個(gè)部門應(yīng)該根據(jù)職能和任務(wù)來(lái)組織工作，其體制和內(nèi)部結(jié)構(gòu)必須有利于高效率地執(zhí)行政策，提供服務(wù)。顯然，作為一種新的機(jī)構(gòu)類型，執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)立本身就是結(jié)構(gòu)和組織形式多樣化的一個(gè)體現(xiàn)?！保?］四川在大部制改革中，整合和優(yōu)化部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，推行“大處室”制，以加大內(nèi)部機(jī)構(gòu)整合力度，就是較好的嘗試?？梢?jiàn)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)至少考慮兩個(gè)原則：一是獨(dú)立性原則。執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)具有一定的獨(dú)立性，在執(zhí)行過(guò)程中遵循服務(wù)取向，從而擺脫部門利益的強(qiáng)化，形成專業(yè)化的執(zhí)行規(guī)范和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，明確內(nèi)部分工，建立完善的職權(quán)體系，以職位分類為基礎(chǔ)對(duì)人員進(jìn)行考核和績(jī)效評(píng)估。二是多樣性原則。地方政府大部門體制中的執(zhí)行機(jī)構(gòu)類型可以多樣化。與我國(guó)事業(yè)單位改革、基層社會(huì)自治組織的建立同步，執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以適當(dāng)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)公共組織的參與，特別是與第三部門合作，采取合同外包、公私伙伴等靈活的形式，實(shí)現(xiàn)地方政府決策的有效執(zhí)行。湖南省在大部制改革中就提出要突出服務(wù)重點(diǎn)，堅(jiān)持“四個(gè)分開(kāi)”，處理好政府與市場(chǎng)、與社會(huì)的關(guān)系，加快推進(jìn)政企、政資、政事、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)。

監(jiān)督機(jī)制與決策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分離及制約是地方政府大部制改革的關(guān)鍵和難點(diǎn)。在我國(guó)“大政府、小社會(huì)”的傳統(tǒng)中，政府權(quán)力較強(qiáng)，而監(jiān)督權(quán)較弱，對(duì)行政體系及其成員的監(jiān)督本身就有所缺失。在此次各地大部制改革中，明確、強(qiáng)化和落實(shí)責(zé)任都是其中的重要內(nèi)容，可見(jiàn)，明確權(quán)責(zé)體系、完善監(jiān)督機(jī)制是提高政府公共服務(wù)能力的重要保障。監(jiān)督的分離從本質(zhì)上看是要拓展監(jiān)督主體和強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。在強(qiáng)化具有獨(dú)立性和垂直管理的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如審計(jì)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督等形式的監(jiān)督的同時(shí)，以下幾個(gè)方面值得我們進(jìn)一步思考：如何更好地發(fā)揮黨的監(jiān)督的作用，整合黨政的監(jiān)督力量，實(shí)現(xiàn)黨政權(quán)力更好的對(duì)接；如何設(shè)立開(kāi)放式的信息公開(kāi)和溝通渠道，強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)制；如何實(shí)現(xiàn)有序的常規(guī)化規(guī)范化的公民參與機(jī)制，使社會(huì)團(tuán)體和公眾能更及時(shí)有效地參與監(jiān)督等。·

［1］［2］楊冬雪.近30年地方政府的改革與變化：治理的視角［J］.社會(huì)科學(xué)，2008，(12)：4-16.

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Super Ministry Reform of China’s Local Covernment in the Context of Service-oriented Government

QIAN Jie
（School of Government，Nanjing University，Nanjing 210093，China）

At present，the main obstacles to it are path dependence based on the existing system，expansion of sectional interest and insufficient of government’s executive power and social trust.To realize separation，checks and balances of decision-making，execution and supervision，the public service of local government emphasizes the following parts：Responsiveness and deep public participation，the application of information and building of e-government based on information sharing.consultative cooperation and rebuilding of organizational culture based on partnership，etc.

service-oriented government；super ministry reform；government reform

D630.1

A

1009-6566（2011）04-0078-05

2011-05-28

錢 潔（1980—），女，江蘇南京人，江蘇警官學(xué)院講師，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)楣补芾砼c公共政策。