吳 楊

（銅陵學(xué)院，安徽 銅陵 244000）

有關(guān)失地農(nóng)民幾個(gè)問(wèn)題的研究

吳 楊

（銅陵學(xué)院，安徽 銅陵 244000）

失地農(nóng)民問(wèn)題的嚴(yán)重性已經(jīng)引起了各級(jí)政府的高度重視，失地農(nóng)民已經(jīng)成為一個(gè)中國(guó)當(dāng)前重大的社會(huì)問(wèn)題之一。文章對(duì)中國(guó)農(nóng)民失地的幾個(gè)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討，指出農(nóng)民失地是現(xiàn)行征地制度之過(guò)，失地農(nóng)民社會(huì)保障缺失，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，心理失衡，易引發(fā)群體性動(dòng)亂，影響社會(huì)穩(wěn)定。但它又是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)階段，有利于加速城市化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的解決。解決失地農(nóng)民問(wèn)題的路徑是：消除城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制的制度性排斥；以土地?fù)Q社保；改革征地制度，以保障農(nóng)民權(quán)益為核心；允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

失地農(nóng)民；征地制度；路徑分析

上個(gè)世紀(jì)50年代，為了完成工業(yè)化的原始積累，我國(guó)實(shí)行了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元化政策，大量的人口滯留在生產(chǎn)力極低的傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)。改革開(kāi)放以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民獲得了土地的使用權(quán)，土地的收益成了農(nóng)民最根本最直接和幾乎是唯一的收入來(lái)源。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，以征地搞開(kāi)發(fā)建設(shè)為標(biāo)志的城市擴(kuò)展進(jìn)入了高潮，大量的農(nóng)民失去了他們賴(lài)以生存的土地。1990年以來(lái)，我國(guó)有數(shù)千萬(wàn)農(nóng)民失地、失業(yè)平均每年流失的耕地?cái)?shù)量為1000萬(wàn)畝以上，人為征地、占地?cái)?shù)量為500萬(wàn)畝，按人均2畝耕地計(jì)算，從1990年到2003年的13年間失地農(nóng)民的數(shù)量至少達(dá)6500萬(wàn)人次。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組提供的數(shù)據(jù)表明，1987年到2001年，中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地3394.6萬(wàn)畝，其中70%以上是征地。這就意味著至少有3400萬(wàn)農(nóng)民因征地失去或減少了土地。據(jù)估計(jì)，目前完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民可能高達(dá)4000萬(wàn)-5000萬(wàn)人。失去土地的農(nóng)民是中國(guó)最弱勢(shì)、最缺乏保障、最邊緣化的群體，成為了影響我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的巨大的不穩(wěn)定因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前上訪(fǎng)的人數(shù)中，失地農(nóng)民占了60%。這些失地農(nóng)民上訪(fǎng)都是為了就業(yè)和安置的問(wèn)題，有的產(chǎn)生了對(duì)政府的不信任和不滿(mǎn)，對(duì)社會(huì)治安和穩(wěn)定帶來(lái)了許多的隱患。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間占用耕地將超過(guò)5450萬(wàn)畝。屆時(shí)，我國(guó)的失地農(nóng)民將超過(guò)1億人，而將有一半以上的農(nóng)民既失地又失業(yè)。因此，失地農(nóng)民問(wèn)題的嚴(yán)重性已經(jīng)引起了各級(jí)政府的高度重視，成為一個(gè)不可忽視的嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。失地農(nóng)民已經(jīng)成為一個(gè)中國(guó)當(dāng)前重大的社會(huì)問(wèn)題之一。

一、農(nóng)民失地——現(xiàn)行征地制度之過(guò)

1.農(nóng)民失地又失業(yè)影響社會(huì)穩(wěn)定

農(nóng)民失地后，徹底割斷了與土地的聯(lián)系，也意味著土地對(duì)其社會(huì)保障功能徹底喪失，他們中雖有不少人通過(guò)各種途徑再就業(yè)，但很多人認(rèn)為沒(méi)有種地牢靠、保險(xiǎn)，對(duì)前景感到彷徨、焦慮；農(nóng)民失地導(dǎo)致的無(wú)業(yè)或待工人員較多，直接影響生活質(zhì)量和前景。失地農(nóng)民就業(yè)大多是一些沒(méi)有勞動(dòng)技能、勞動(dòng)報(bào)酬低的行業(yè)，以綠化、環(huán)境衛(wèi)生、治安等行業(yè)為多。有些村民是由開(kāi)發(fā)單位安排就業(yè)，一般從事保安、環(huán)衛(wèi)等簡(jiǎn)單勞動(dòng)，有些因單位不景氣等原因而失業(yè)。這些失地又失業(yè)的農(nóng)民一般文化素質(zhì)較低，就業(yè)能力和社會(huì)生存競(jìng)爭(zhēng)能力較差。另外，他們雖然在戶(hù)口簿上已經(jīng)成為居民，卻無(wú)法享受到城市居民的各種社會(huì)保障，而失地補(bǔ)償又無(wú)法滿(mǎn)足失地農(nóng)民失業(yè)后的養(yǎng)老、醫(yī)療保障等等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這些情況都影響了他們對(duì)失地后生活前景的期望并形成對(duì)農(nóng)村城市化進(jìn)程的排斥。

2.社會(huì)保障缺失，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱

土地被征用后，失地農(nóng)民的收入水平呈明顯下降趨勢(shì)，而生活消費(fèi)支出卻有所增長(zhǎng)。有的失地農(nóng)民對(duì)今后生活缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，表現(xiàn)出無(wú)法改變現(xiàn)狀和只能聽(tīng)天由命等低落情緒，有限的補(bǔ)償費(fèi)，“坐吃山空”，甚至參與賭博，個(gè)別家庭落到了生活無(wú)著落的困境。由于最低生活保障制度未建立，失地農(nóng)民大都沒(méi)有參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，一旦補(bǔ)償金用完，基本生活費(fèi)就失去來(lái)源。目前，農(nóng)村正向老年社會(huì)進(jìn)入，養(yǎng)老保障已成為迫切需要解決的問(wèn)題。失地農(nóng)民如何尋求生活的出路，不少人顯得焦急和無(wú)奈，特別是中老年人、病殘人等弱勢(shì)群體，失去土地之后，便依賴(lài)集體和政府來(lái)解決生活問(wèn)題，但顯然政府又無(wú)力解決。失地農(nóng)民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力極差。

3.道德和法制觀(guān)念淡薄，社會(huì)控制弱化，隱憂(yōu)顯現(xiàn)

失地農(nóng)民的村級(jí)管理比較松散，基層政權(quán)弱化，有的形同虛設(shè)。對(duì)失地農(nóng)民的控制變得越來(lái)越弱。失地農(nóng)民因?yàn)樯罾щy，大多靠出租房屋維持生計(jì)。由于違章建筑多，原來(lái)的居住環(huán)境變得十分擁擠，原來(lái)的規(guī)劃設(shè)施和格局也被打破，導(dǎo)致水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施使用過(guò)度，設(shè)施老化而無(wú)法改造，防火通道被堵塞、占用，一旦發(fā)生火災(zāi)無(wú)法撲救。由于排水設(shè)施被占用，污水橫流，是流行性傳染病的重要根源。由于出租房屋，流動(dòng)人口在角落里大量聚集，有的地區(qū)流動(dòng)人口的比例大大超過(guò)當(dāng)?shù)鼐用?，打架斗毆等不良的社?huì)治安現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另外，失地農(nóng)民在失去土地后，有的心理不平衡，產(chǎn)生逆反心理，再加上賦閑沒(méi)事，容易生出是非。因而，有些人法制觀(guān)念變?nèi)?，社?huì)責(zé)任感減輕，容易發(fā)生社會(huì)治安問(wèn)題，對(duì)城郊社區(qū)的穩(wěn)定造成較大的危機(jī)。

4.心理失衡，易引發(fā)群體性動(dòng)亂

失地農(nóng)民認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，對(duì)征地安置、土地增值收益分配方式以及政府圈地行為不滿(mǎn)。他們失去的土地在城市化中已經(jīng)升值很大，但是，失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償卻是相當(dāng)?shù)纳?，他們的生活大多處于貧困狀態(tài)，眼看著繁華的城市和現(xiàn)代化工廠(chǎng)建立在自己曾經(jīng)耕種的土地上，而自己卻不能享受，甚至連到城市和工廠(chǎng)工作的機(jī)會(huì)都沒(méi)有，因此他們心理失衡現(xiàn)象嚴(yán)重。再加上失地農(nóng)民的血緣關(guān)系較密，容易被鼓動(dòng)和組織起來(lái)，這樣，群體性的上訪(fǎng)和動(dòng)亂活動(dòng)就很容易發(fā)生。加上他們對(duì)政府中某些干部的不滿(mǎn)，很容易組織起來(lái)，集體鬧事，這是城市化中失地農(nóng)民問(wèn)題中最嚴(yán)重的問(wèn)題。據(jù)國(guó)土資源部的一份材料顯示，2002年上半年群眾反映的征地糾紛、違法占地問(wèn)題，占信訪(fǎng)接待部門(mén)受理總量的73%，其中40%的上訪(fǎng)人訴說(shuō)的是征地糾紛問(wèn)題，這里面又有87%反映的是征地補(bǔ)償問(wèn)題。應(yīng)該看到，征地過(guò)程中農(nóng)民的權(quán)益缺乏保障，已經(jīng)影響到了政府的公信力，這極易導(dǎo)致農(nóng)民心態(tài)的失衡。

二、農(nóng)民失地——中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)階段，有利于加速城市化進(jìn)程

1.應(yīng)從構(gòu)建和諧社會(huì)的高度，增強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民問(wèn)題的認(rèn)識(shí)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前上訪(fǎng)的人數(shù)中，失地農(nóng)民占了60%。這些失地農(nóng)民上訪(fǎng)都是為了就業(yè)和安置的問(wèn)題，有的產(chǎn)生了對(duì)政府的不信任和不滿(mǎn)，對(duì)社會(huì)治安和穩(wěn)定帶來(lái)了許多的隱患。失地農(nóng)民問(wèn)題的嚴(yán)重性已經(jīng)引起了各級(jí)黨委和政府的高度重視，成為一個(gè)不可忽視的嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，構(gòu)建和諧社會(huì)是減少交易成本、提高經(jīng)濟(jì)效率的最佳途徑；城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是保證政治社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)我國(guó)順利渡過(guò)轉(zhuǎn)型期的關(guān)鍵所在。因失地導(dǎo)致上訪(fǎng)的事件中，大約有80%的上訪(fǎng)是有道理的，也就是說(shuō)，許多上訪(fǎng)，是由于政府某些方面的工作失誤或法律法規(guī)不健全造成的。這就要求政府要暢通信訪(fǎng)渠道，了解民眾訴求并采取切實(shí)措施予以解決，即使由于各種原因一時(shí)解決不了的，也要對(duì)農(nóng)民群眾講清楚，取得群眾諒解。我們需要注意一種現(xiàn)象：農(nóng)業(yè)比較經(jīng)濟(jì)效益傾斜的自愿性失地。由于土地耕作的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本高，種田的收益低甚至賠本，農(nóng)民不愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，主動(dòng)離開(kāi)土地，造成土地?cái)R荒，這實(shí)際上是一種自愿性失地——通過(guò)此路徑，農(nóng)民“失去土地”的數(shù)量也不在少數(shù)。

2.農(nóng)民失地是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)階段

當(dāng)代中國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，正由前工業(yè)化社會(huì)向現(xiàn)代化邁進(jìn)，經(jīng)歷著一系列的改革，改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化，并最終實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。農(nóng)民失地是這一進(jìn)程的必然結(jié)果：工業(yè)化的發(fā)展需要大量勞動(dòng)力離開(kāi)土地，離開(kāi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，從事工業(yè)生產(chǎn)；城市化進(jìn)程也需要有城市范圍的擴(kuò)展，使更多的農(nóng)村變?yōu)槌鞘?。馬克思認(rèn)為，“社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的發(fā)展是一個(gè)自然歷史過(guò)程”，“現(xiàn)代社會(huì)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)規(guī)律”，是任何人都“即不能跳過(guò)也不能用法令取消的自然發(fā)展階段”（馬克思，1975）。中國(guó)今天的發(fā)展，正在向被已經(jīng)“現(xiàn)代化”了的國(guó)家證明了的正確方向前進(jìn)?？创@一問(wèn)題，我們要有歷史的視角，解決“三農(nóng)問(wèn)題”的根本是“消滅農(nóng)民”，使其轉(zhuǎn)向高級(jí)產(chǎn)業(yè)之中。辯證地看，失去土地對(duì)農(nóng)民而言，本身也意味著獲得了一次新的機(jī)會(huì)讓他們擺脫相對(duì)落后的農(nóng)村生活環(huán)境，以此為契機(jī)邁向城市，從而開(kāi)始一種新的生活狀態(tài)。當(dāng)然這個(gè)轉(zhuǎn)變還需要一個(gè)過(guò)程，要循序漸進(jìn)地為這部分潛在的城市居民建構(gòu)一系列完善的社會(huì)保障制度。也惟有如此，才能體現(xiàn)出社會(huì)主義社會(huì)的和諧發(fā)展態(tài)勢(shì)。

3.農(nóng)民失地加速城市化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的解決

從上世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，以征地搞開(kāi)發(fā)建設(shè)為標(biāo)志的城市擴(kuò)展進(jìn)入了高潮，大量的農(nóng)民失去了他們賴(lài)以生存的土地。農(nóng)民失地及由此帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題為解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開(kāi)了個(gè)好頭，中央提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新思路，需要對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展開(kāi)拓新的空間，為農(nóng)民增收開(kāi)辟新的途徑，提高我國(guó)農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。需要加快城鎮(zhèn)化、城市化發(fā)展，通過(guò)城市的積聚效應(yīng)，創(chuàng)造龐大的就業(yè)機(jī)會(huì)，將密集分布在農(nóng)村小塊土地上的農(nóng)民吸引到城市就業(yè)和向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而大規(guī)模減少農(nóng)民，有利于農(nóng)業(yè)向機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；较虬l(fā)展，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，達(dá)到徹底改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件和勞動(dòng)方式，從而實(shí)現(xiàn)變更農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的目的。逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的良性互動(dòng)。從而在工業(yè)化、城市化的牽引下完成人口與資源的優(yōu)化組合，打破農(nóng)業(yè)、工業(yè)雙受制約的局面，締造“雙贏(yíng)”。因此農(nóng)民失地不僅是歷史發(fā)展的必然，也是時(shí)代進(jìn)步的需要?？茖W(xué)、合理地離開(kāi)土地，不僅是符合政府的愿望，也是多數(shù)農(nóng)民的愿望和要求。

三、解決失地農(nóng)民問(wèn)題的路徑分析

（一）制度層面分析

1.改革征地制度，以保障農(nóng)民權(quán)益

第一，使集體所有的土地在法律上取得與國(guó)有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位?，F(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)劃分為城市土地（國(guó)有、不同租期的長(zhǎng)期租用）和農(nóng)村土地（集體所有、通常為30年的承包合同）。集體的土地必須首先轉(zhuǎn)化為國(guó)有，才可以進(jìn)入土地市場(chǎng)，用于非農(nóng)業(yè)用途。因此，集體所有和國(guó)有土地的法律權(quán)利不同。從法律上講，公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國(guó)有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是平等的，不能用公權(quán)侵犯私權(quán)，也不能用國(guó)有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)。就現(xiàn)行的法律而言，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟(jì)組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒(méi)有處分權(quán)，不能通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓、饋贈(zèng)等方式改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。由集體土地變?yōu)閲?guó)家土地的過(guò)程，不應(yīng)是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政過(guò)程，而應(yīng)是一個(gè)平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易過(guò)程。必須完善有關(guān)法律，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性和與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。要推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革，將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股，量化到農(nóng)民個(gè)人，組建村級(jí)股份合作社，讓每一個(gè)村民擁有一份相應(yīng)的股權(quán)。

第二，對(duì)農(nóng)民給予公平的補(bǔ)償。國(guó)外土地征用補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，包括地價(jià)補(bǔ)償、地上物（土地改良物）補(bǔ)償及其他補(bǔ)償。各國(guó)土地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并不一致，有的是按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，即以被征用土地征用時(shí)在公開(kāi)市場(chǎng)上能得到的出售價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；有的是按裁定價(jià)格補(bǔ)償，即按法定征用裁判所或土地估價(jià)機(jī)構(gòu)裁定或估定的價(jià)格補(bǔ)償；有的則是按法定價(jià)格補(bǔ)償，指按法律規(guī)定的基準(zhǔn)地價(jià)或法律條文直接規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。為保證被征地者原有的生活水準(zhǔn)不至于降低，在很多國(guó)家，法律都要求政府必須給予被征地者公平合理的賠償。我國(guó)并不是按土地的實(shí)際價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而是按征用土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，這不僅損害了農(nóng)民的利益，也不利于保護(hù)耕地。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)降低建設(shè)成本。給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)包括對(duì)生產(chǎn)資料的補(bǔ)償和對(duì)生活保障的補(bǔ)償。

第三，完善征地程序，保證在征用農(nóng)民土地過(guò)程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。政府在提出用地申請(qǐng)時(shí)，先要進(jìn)行公告，讓土地權(quán)利人對(duì)其合理性和合法性提出質(zhì)疑；在批準(zhǔn)用地后，要再次公告，并就賠償?shù)葐?wèn)題與土地權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商，若有爭(zhēng)議可以申訴和申請(qǐng)仲裁。為此，必須建立專(zhuān)門(mén)的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。征地必須規(guī)范透明，讓被征地農(nóng)民參與征地過(guò)程，以保證他們對(duì)土地的使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分尊重，利益得到有效保障。

總之，現(xiàn)在征地政策的制定大都是政府的一種“單邊主義”，而較少考慮農(nóng)民自身的意愿。征地關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，如果農(nóng)民參與制定征地政策規(guī)則的權(quán)利受到不合理地限制，如果農(nóng)民表達(dá)自己利益的權(quán)利依然不能得到合法有效的制度保護(hù)，那么失地農(nóng)民這一問(wèn)題就很難達(dá)到令人滿(mǎn)意。

2.消除城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制的制度性排斥，以土地?fù)Q社保

失地農(nóng)民進(jìn)城，把農(nóng)民原有的土地生存保障變成為社會(huì)保障，是我們社會(huì)的一種進(jìn)步。城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的二元體制是阻礙失地農(nóng)民問(wèn)題解決的制度性障礙。由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)在戶(hù)籍、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等制度上具有很大的不同，造成農(nóng)民失地進(jìn)城后面臨許多難題。問(wèn)題的關(guān)鍵是逐步消除造成失地農(nóng)民問(wèn)題的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)籍、勞動(dòng)就業(yè)、義務(wù)教育和社會(huì)保障等制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)保與城保的對(duì)接和劃一，解決轉(zhuǎn)變身份之后的農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，切實(shí)改變農(nóng)村人口和城市居民社會(huì)權(quán)益不對(duì)等的局面，這是解決該問(wèn)題的制度性前提。鑒于失地農(nóng)民就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力弱，往往處在社會(huì)弱勢(shì)群體的現(xiàn)實(shí)考慮，在操作上應(yīng)首先建立失地農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老和醫(yī)療保障基金，基金的來(lái)源應(yīng)主要從被征用土地的轉(zhuǎn)讓金中提取，個(gè)人和集體也相應(yīng)提取一部分，這就是以土地?fù)Q取社會(huì)保障基金的策略。這也是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，和諧發(fā)展的科學(xué)發(fā)展發(fā)展觀(guān)的體現(xiàn)。

（二）政策層面分析

1.發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地資源征用中的基礎(chǔ)性作用，建立土地招、拍制度

前提是政府要掌握土地開(kāi)發(fā)的宏觀(guān)調(diào)控的主動(dòng)權(quán)，不能放任土地一級(jí)市場(chǎng)的協(xié)議出讓和隨意開(kāi)發(fā)。政府要掌握國(guó)有生地的整體開(kāi)發(fā)，建立公開(kāi)透明的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)。改變過(guò)去政府單純出讓生地的土地開(kāi)發(fā)方式，要變生地為熟地，通過(guò)招投標(biāo)方式把國(guó)有生地委托給有實(shí)力、有資格的土地開(kāi)發(fā)公司完成土地再開(kāi)發(fā)所必需的配套市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，在完成土地一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中或完成土地一級(jí)開(kāi)發(fā)之后，作為政府利益的代表者和政府部門(mén)的土地管理部門(mén)負(fù)責(zé)與有關(guān)政府部門(mén)協(xié)商征地、拆遷補(bǔ)償與安置的標(biāo)準(zhǔn)與辦法作為招標(biāo)的條件，并負(fù)責(zé)監(jiān)督與審查。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)完成后，征地補(bǔ)償、拆遷安置、土地平整、豎向標(biāo)高和土地用途及規(guī)劃設(shè)計(jì)、地上地下市政基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共配套設(shè)施建設(shè)都已經(jīng)完成，房地產(chǎn)商不再承擔(dān)與商品房建設(shè)無(wú)關(guān)的涉及征地、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這樣的工作和負(fù)擔(dān)。這樣可以避免由于市政設(shè)施不到位導(dǎo)致一些樓盤(pán)成為無(wú)人問(wèn)津的“鬼樓”，既可以避免違章建筑的反彈，又可以避免集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民利益的損失。

2.允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)

根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等。目前法律的規(guī)定已大大滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。要修改相應(yīng)的法律法規(guī)，只要符合土地利用規(guī)劃，只要在嚴(yán)格的土地用途管制控制上，應(yīng)該通過(guò)開(kāi)發(fā)商和土地所有者進(jìn)行平等的談判，讓土地所有者——農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與用地方直接談判和交易。在明晰產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)化用途管制、嚴(yán)格控制總量的前提下，允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易，做到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)”，統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地同樣用途、同等價(jià)格、同等收益的目標(biāo)。允許和鼓勵(lì)農(nóng)民以租賃、參股等辦法、參與土地收益的二次分配，獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。

3.可持續(xù)解決失地農(nóng)民就業(yè)安置問(wèn)題

解決失地農(nóng)民問(wèn)題要堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀(guān)，關(guān)鍵是要堅(jiān)持可持續(xù)解決失地農(nóng)民的就業(yè)安置問(wèn)題。我們過(guò)去解決失地農(nóng)民問(wèn)題有些急功近利，只顧眼前，沒(méi)有堅(jiān)持可持續(xù)的發(fā)展觀(guān)點(diǎn)，因此，出了不少問(wèn)題?？茖W(xué)發(fā)展觀(guān)為我們解決失地農(nóng)民問(wèn)題提供了可持續(xù)解決的思路。保證失地農(nóng)民就業(yè)安置可持續(xù)化，一是要強(qiáng)化失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)制度。增強(qiáng)失地農(nóng)民的可持續(xù)就業(yè)能力。由于失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍很低，在土地以外的其它工作崗位的競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，大部分難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)。要可持續(xù)地解決失地農(nóng)民就業(yè)難題，除就業(yè)安置外，根本在于提高農(nóng)民自身的素質(zhì)，消除陳舊思想，幫助他們建立全新的就業(yè)觀(guān)念，鼓勵(lì)其積極參加就業(yè)培訓(xùn)，提高勞動(dòng)技能，適應(yīng)企業(yè)的用工要求。二是要把失地農(nóng)民納入城市社保體系，完善失地農(nóng)民的可持續(xù)保障體系。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，從根本上解除農(nóng)民對(duì)失去土地后養(yǎng)老問(wèn)題的擔(dān)憂(yōu)，可以很大程度減少因養(yǎng)老問(wèn)題產(chǎn)生的城市化阻力；同時(shí)失地農(nóng)民最終要納入城市居民范疇，為他們提供養(yǎng)老保障，有利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的順利接軌，鋪通建立城鄉(xiāng)一體化基本養(yǎng)老保障制度的道路。三是要推進(jìn)土地股份制經(jīng)營(yíng)，為失地農(nóng)民提供可持續(xù)安置資源。推進(jìn)土地股份制經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)民持有土地股份，農(nóng)民成為股民，保護(hù)了土地被征用后失地農(nóng)民的土地收益權(quán)，保障了其基本生活來(lái)源，這是失地農(nóng)民就業(yè)安置可持續(xù)發(fā)展的有利保證。四是要加大法律支持，為失地農(nóng)民可持續(xù)就業(yè)安置權(quán)利提供法律保障。在土地立法方面，盡快使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度法制化，使農(nóng)民土地權(quán)利的行使得到法律的保護(hù)，依法嚴(yán)懲損害失地農(nóng)民就業(yè)安置的有關(guān)人員。五是要引入市場(chǎng)機(jī)制強(qiáng)化失地農(nóng)民的可持續(xù)主體地位。突出農(nóng)民在土地征用過(guò)程中的市場(chǎng)主體地位，讓農(nóng)民成為征地談判的一方主體。讓失地農(nóng)民成為自己可持續(xù)的主體，決定自己的事情，是符合科學(xué)發(fā)展觀(guān)的以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的措施。

4.強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，關(guān)注失地農(nóng)民利益

失地農(nóng)民反映的問(wèn)題大多數(shù)是有道理的，并且有相當(dāng)部分是可以在基層得到解決的。許多群眾反映的問(wèn)題如果采取干部下訪(fǎng)、主動(dòng)幫助解決的方式，或者重視正常的信訪(fǎng)渠道，各級(jí)干部切實(shí)傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)，把群眾反映的事放在心上，認(rèn)真解決，就會(huì)大大減少上訪(fǎng)的工作量。這需要各級(jí)政府強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)。

[1]高 勇.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題探討[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2004，（1）.

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F321.2 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

A

1671-152X（2011）03-0001-03

2011-07-13

吳 楊（1963-），男，安徽巢湖人，銅陵學(xué)院經(jīng)管系主任，教授，銅陵學(xué)院學(xué)術(shù)骨干，中國(guó)統(tǒng)計(jì)學(xué)會(huì)會(huì)員，安徽省現(xiàn)場(chǎng)統(tǒng)計(jì)研究會(huì)常務(wù)理事，研究方向：統(tǒng)計(jì)分析、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理。

呂 進(jìn)）