李洪建

（中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

論服務(wù)型政府的特征及其構(gòu)建條件

李洪建

（中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

建設(shè)服務(wù)型政府這一目標，首先是由地方政府提出的。2005年3月建設(shè)服務(wù)型政府這一目標被寫入十屆人大三次會議的政府工作報告中，并經(jīng)人大批準上升為國家意志。然而，在學(xué)術(shù)界，對于服務(wù)型政府這一概念的解釋并未達成一致的認識。因此，這種理論還并未成熟，而政府在建設(shè)服務(wù)型政府方面還存在許多限制性因素。從政府職能方面對服務(wù)型政府的一些基本特征進行分析，并從我國國情出發(fā)分析建設(shè)服務(wù)型政府的現(xiàn)實條件和一些限制性因素。

服務(wù)型政府；政府職能；構(gòu)建條件

一、“服務(wù)型政府”理念的提出

“服務(wù)型政府”這一理念起初并不是由中央政府首次提出來的，而是在2001年南京市政府首先提出了建設(shè)“服務(wù)型政府”這一目標。大連市政府于2001年10月正式推出了《大連市關(guān)于建設(shè)服務(wù)型政府的意見》；北京市和重慶市也分別于2003年3月和8月提出了建設(shè)服務(wù)型政府的目標。黨的十六大報告則第一次把政府職能歸結(jié)為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個方面，提出要“進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。2004年2月21日，溫家寶總理在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式的講話中，重申了“在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個方面。落實科學(xué)發(fā)展觀，必須加快政府職能轉(zhuǎn)變，全面、正確地履行政府職能”。這里的公共服務(wù)“就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件，努力建設(shè)服務(wù)型政府”。這也是溫家寶總理第一次正式提出服務(wù)型政府的改革目標。2005年3月，“建設(shè)服務(wù)型政府”被明確地寫入了向十屆人大第三次會議所作的政府工作報告中。經(jīng)人大批準，“建設(shè)服務(wù)型政府”實際上已經(jīng)上升為國家意志，被納入到國家總的方針、總的目標的軌道上來。2006年10月，黨的十六屆六中全會對構(gòu)建社會主義和諧社會做出了全面部署，強調(diào)要建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能?！盀槿嗣穹?wù)是各級政府的神圣職責(zé)和全體公務(wù)員的基本準則。按照轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)一致、強化服務(wù)、改進管理、提高效能的要求，深化行政管理體制改革，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能?！秉h的十七大報告在談到建設(shè)服務(wù)型政府時指出：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預(yù)。加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制?！?/p>

可見，服務(wù)型政府這一理念的提出是一個漸進的過程，而且不難發(fā)現(xiàn)，服務(wù)型政府的構(gòu)建是政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革的一項內(nèi)容。

二、服務(wù)型政府的內(nèi)涵

不同的社會制度和不同的歷史條件下，政府所具有和行使的各種職能之間是一種此消彼長的動態(tài)關(guān)系。面對不同的社會和經(jīng)濟條件，政府的主要職能是不同的。也就是說，政府在行使各種職能時是有所側(cè)重的，在某一個特定的時期內(nèi)政府會把某一種政府職能作為重點職能來行使，而其他的職能并不會因此而消失，只是會處于相對次要的地位。比如，在奴隸社會和封建社會時期，政府的主要職能理所當然的是統(tǒng)治職能。而在面臨外敵入侵時，政府的主要職能必然是保衛(wèi)職能。因此，政府建設(shè)“服務(wù)型政府”這一目標是應(yīng)社會發(fā)展的需要，突出“公共服務(wù)”這一職能。也就是將這一職能作為政府的重點職能來行使，同時削弱其他的一些職能，比如減弱政府對社會和市場的控制使社會和政府在法律和制度體系內(nèi)自主運轉(zhuǎn)，而政府則作為服務(wù)者來發(fā)揮其作用。

無論是在黨的代表大會的報告中，還是在政府工作報告中，關(guān)于建設(shè)“服務(wù)型政府”這一目標，都是基于政府行政管理體制改革這一背景，而且“服務(wù)型政府”的建設(shè)也成為政府職能轉(zhuǎn)變和政府行政體制改革的內(nèi)容和目標之一。既然如此，那么怎樣的政府才稱得上是“服務(wù)型”的政府呢？

對于服務(wù)型政府的解釋不能僅僅以政府為關(guān)注的焦點，而是應(yīng)該從政府與其作用客體之間的關(guān)系進行解釋，比如，服務(wù)型政府與社會、公民、市場、企業(yè)應(yīng)該是一種怎樣的關(guān)系，以及維持這種關(guān)系的法律和制度體系是怎樣的。除此之外，政府職能及其行政管理體制也應(yīng)該是對服務(wù)型政府進行解釋的內(nèi)容之一。

簡單來說，服務(wù)型政府就是一種“小政府，大社會”的狀態(tài)。既然政府的主要職能是公共服務(wù)，那么政府就應(yīng)該將其一部分的管制性權(quán)力交還給社會，實現(xiàn)社會在法律制度范圍內(nèi)的自治，也就是說政府應(yīng)該相應(yīng)地減弱其對社會的控制。因為在市場經(jīng)濟體制下，政府對社會過多的干預(yù)可能會對社會和市場的發(fā)展產(chǎn)生某些負面影響。對于市場，政府更應(yīng)該給予市場主體以充分的發(fā)展空間，但是應(yīng)該有一種與之相適應(yīng)的法律和制度體系對市場主體的行為進行規(guī)范。

在法律體系日益完善的今天，政府的行政管理體制的改革，應(yīng)該更加注重的是民主決策和對行政的監(jiān)督?，F(xiàn)階段，行政違法現(xiàn)象并不罕見，究其原因在于對行政行為和行政過程缺乏有效的監(jiān)督。事實上，這種對行政監(jiān)督的缺失，并不是因為沒有監(jiān)督機構(gòu)，而是因為監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督不力。最有影響力的監(jiān)督應(yīng)該是媒體和群眾的監(jiān)督，但是地方媒體無法發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用，因為地方政府不允許地方媒體做出能對政府產(chǎn)生不良影響的報道，以至于地方政府的一些違法違規(guī)行為無法得到曝光。人民群眾的監(jiān)督人微言輕，缺乏有效的表達渠道，以至于人民群眾的監(jiān)督更是無法起到有效監(jiān)督的作用?，F(xiàn)如今各級地方政府在做出某項決策之前很少聽取人民群眾的意見，即使通過某種方式聽取了部分群眾的意見，也大多不會采納這些意見。

鑒于目前政府行政體制中存在的一系列問題，服務(wù)型政府的建設(shè)目標應(yīng)該具有以下幾種特征：

1. 服務(wù)型政府是一個民主和負責(zé)的政府

服務(wù)型政府是一個人民民主和對人民負責(zé)的政府。人民民主是共和國憲法所賦予人民的基本權(quán)利，特別是“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的權(quán)利，它界定了政府的有限性。憲法規(guī)定的這“四個民主”權(quán)利，反映了社會主義民主政治的本質(zhì)，在現(xiàn)實的制度中一個都不能少。公民通過正常程序和渠道參與國家治理，表達自己的愿望，是服務(wù)型政府的本質(zhì)特征，惟其如此，才能體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性，也才能真正建立一個服務(wù)型政府?，F(xiàn)階段，我國在實現(xiàn)民主和保障民主的具體程序和渠道上還并不完善，因此，政府應(yīng)該加快政治民主化進程，保障民意的表達和接受人民的監(jiān)督。

2. 服務(wù)型政府是能進行民主決策和科學(xué)決策的政府

能夠進行民主和科學(xué)決策，是政府實現(xiàn)其服務(wù)職能，真正和有效地按照民意服務(wù)于社會，服務(wù)于市場，服務(wù)于人民的根本保障。沒有民主的決策，就無法正確地接受和表達民意；沒有科學(xué)的決策，就無法有效地將民意轉(zhuǎn)化為政策并有效地實施。

3. 服務(wù)型政府建設(shè)重在制度建設(shè)

理念不具有強制性，地方政府和一些公務(wù)人員不一定會按照服務(wù)型政府理念的要求去治理社會。而制度是一種框架，使理念具體化和可操作化，是明文規(guī)定的行為規(guī)范。有了制度規(guī)定，政府官員和工作人員才會按照這種規(guī)定來行使行政權(quán)力，才會以服務(wù)型政府理念的要求為人民服務(wù)。

4. 服務(wù)型政府應(yīng)有完善而有效率的行政監(jiān)督體制

在關(guān)于服務(wù)型政府的解釋中，人們不能一廂情愿地認為政府各部門及其工作人員“應(yīng)該”按照民意的要求提供公共服務(wù)，“應(yīng)該”接受群眾的監(jiān)督，“應(yīng)該”進行民主與科學(xué)的決策。我們不必強調(diào)在服務(wù)型政府里的工作人員“應(yīng)該怎樣工作”，重要的是強調(diào)他們“必須怎么工作”。也就是說，如果政府各部門及其工作人員，沒有進行民主科學(xué)的決策而造成決策失誤，并給社會帶來嚴重的影響時，相關(guān)責(zé)任人必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任并受到應(yīng)有的懲罰。這就需要完善行政監(jiān)督方面的法律和法規(guī)，建立一個完整而且系統(tǒng)有效的行政監(jiān)督體制，對政府和官員的行為進行有效地監(jiān)督。

三、建設(shè)服務(wù)型政府的現(xiàn)實條件及制約因素

1. 建設(shè)服務(wù)型政府的客觀必要性

隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，管制型政府已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。市場經(jīng)濟體制的建立和完善使政府對于資源配置的主導(dǎo)地位讓渡于市場，政府更多地發(fā)揮其對市場的輔助和監(jiān)管作用。政府對經(jīng)濟的干預(yù)從以前的以行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟手段和法律手段為主。在以市場為主導(dǎo)的社會環(huán)境中，政府的行為更多的應(yīng)該是服務(wù)性的而非控制性的。這是與市場經(jīng)濟的要求相符合的。因此，無論是政府職能轉(zhuǎn)變還是服務(wù)型政府的建設(shè)都是市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求。

隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，社會關(guān)系體制也必然發(fā)生相應(yīng)的改變。社會主體多樣化，企業(yè)數(shù)量增加、行業(yè)種類增多、不同階層、不同群體相繼出現(xiàn)。社會主體的多元化，要求政府應(yīng)該更多地為各行各業(yè)的發(fā)展提供各種公共設(shè)施以及必要的公共服務(wù)。同時，不同群體、不同階層的人們要求政府給予他們平等的利益表達機會，而作為人民的政府應(yīng)該聽取各個階層的人們的不同意見，并了解不同利益訴求。

政府原有的行政管理體制和工作方式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)有的社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，因此必須進一步加快政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革，以適應(yīng)日益發(fā)展的社會的要求。尤其是人民對于政府民主決策和科學(xué)決策的要求日益緊迫，過去的決策方式已經(jīng)不能滿足人民的要求。

2. 構(gòu)建服務(wù)型政府的現(xiàn)實基礎(chǔ)

建設(shè)服務(wù)型政府關(guān)鍵是制度建設(shè)，而這種制度建設(shè)的關(guān)鍵又是政府行政體制的建設(shè)。改革開放以來，歷次的行政體制改革是一個循序漸進的過程，這個過程是在市場經(jīng)濟發(fā)展的要求下進行的，而建設(shè)服務(wù)型政府是這一過程新的目標。歷次行政改革都是重要的探索和實踐，都為政府職能轉(zhuǎn)變和政府體制改革積累了經(jīng)驗，并且發(fā)展了改革的理論，成為建設(shè)服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)。馬克思主義認為，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。改革開放三十多年來，我國在政治、經(jīng)濟、社會、文化、科技等諸多方面都取得了非常迅速的發(fā)展，這必然成為我國建設(shè)服務(wù)型政府的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

3. 建設(shè)服務(wù)型政府是一個長期而且復(fù)雜的過程

服務(wù)型政府的建設(shè)是與經(jīng)濟社會發(fā)展緊密聯(lián)系的，經(jīng)濟社會的發(fā)展提出了建設(shè)服務(wù)型政府的要求，同時也為建設(shè)服務(wù)型政府提供經(jīng)濟、社會、文化等方面的基礎(chǔ)。但是，我國是一個幅員遼闊、人口眾多的國家，同時又是一個經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡的國家，因此各地區(qū)在建設(shè)服務(wù)型政府的進程中，必然出現(xiàn)不平衡的現(xiàn)象，建設(shè)服務(wù)型政府的目標不能一蹴而就，而是一個相當復(fù)雜而長期的過程。當前制約我國建設(shè)服務(wù)型政府的因素主要是：

（1）關(guān)于建設(shè)服務(wù)型政府的理論尚未成熟。在構(gòu)建服務(wù)型政府的過程中，各級政府需要不斷地總結(jié)經(jīng)驗，完善理論，并使之能夠更好地為實踐服務(wù)。

（2）我國各地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展存在嚴重的不平衡。在建設(shè)服務(wù)型政府過程中，不同的省份、不同的城市，必須根據(jù)本地區(qū)的實際情況來制定與本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的建設(shè)服務(wù)型政府的近期目標和長遠目標。各地區(qū)之間可以相互借鑒經(jīng)驗，但不能盲目跟風(fēng)，較落后地區(qū)不能盲目追趕較發(fā)達地區(qū)的政府目標。

（3）政府機構(gòu)龐大，人員冗雜，行政成本高，行政效率低。造成行政效率低的主要原因，并不是公務(wù)人員素質(zhì)不高，而是行政監(jiān)督體制的不完善。不能指望依靠公務(wù)員自身的良好德行來真正負責(zé)任地為人民服務(wù)，而是應(yīng)該依靠嚴格的監(jiān)督制度，依靠某種外在強制力來保證公務(wù)人員切實地、負責(zé)地完成其份內(nèi)的工作。

（4）缺乏民意表達方式，民意表達渠道不暢。服務(wù)型政府必然是能夠應(yīng)民眾的要求來治理社會的，而當前政府各部門、地方行政官員在做出決策時，很少聽取民意，因此決策與公共利益相悖、決策失誤的現(xiàn)象屢有發(fā)生。

[1] 劉熙瑞.服務(wù)型政府—經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇[J].中國行政管理,2002,(7).

[2] 侯玉蘭.論建設(shè)服務(wù)型政府：內(nèi)涵及意義[J].理論前沿, 2003,(23).

[3] 吳玉宗.服務(wù)型政府：緣起和前景[J].社會科學(xué)研究,2004, (3).

（責(zé)任編輯、校對：孫尚斌）

The Features of Service-Oriented Government and its Construction Conditions

LI Hong-jian

(School of literature and law, China University of Mining and Technology, Xuzhou 221116, China)

The goal of building a service-oriented government was first proposed by local governments. In March, 2005, the goal of constructing service-oriented government was approved by the Third Session of the Tenth National People's Congress. However, in academic field, the interpretations of the "service-oriented government" are contradictory. So this theory was not mature enough and it creates some confining factors when the government wants to construct the service-oriented government. An analysis is made to discuss the basic features of service-oriented government. And some limiting factors are discussed when the government is constructing the service-oriented government based on our national conditions.

service-oriented government; government functions; conditions

2011-04-22

李洪建（1986-），男，山東慶云人，中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向為政府管理體制。

C931.2

A

1009-9115(2011)04-0095-03