曾 予

（湖北中醫(yī)藥大學(xué) 社會科學(xué)部，湖北 武漢 430065）

一、聽證制度概述

聽證是行政程序中的一種基本制度。它是指行政機關(guān)為了合理有效制定和實施行政決定，公開舉行由利害關(guān)系人參加聽證會的一種法律制度[1]。聽證會由行政機關(guān)相關(guān)調(diào)查人員提出決定理由、證據(jù)和處理建議，行政相對人表達(dá)意見、提供證據(jù)，進(jìn)行申辯、質(zhì)證，行政機關(guān)聽取意見、接納證據(jù)的程序所構(gòu)成。因為聽證能夠為利益相關(guān)人的參與提供充分的機會特別是類似于司法審判型的聽證能夠使利益相關(guān)人的參與權(quán)受到充分的行使，所以聽證被認(rèn)為是行政程序中最重要的基本制度。

聽證制度的法理基礎(chǔ)主要是英國“普通法”中古老的“自然公正原則”，即任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時，必須聽取對方的意見。具體內(nèi)容包括公民有在合理的時間內(nèi)得到通知的權(quán)利，了解作出決定的論點和根據(jù)，為自己辯護(hù)的權(quán)利三個方面。美國的正當(dāng)程序原則即從“自然公正原則”發(fā)展而來。在今天的美國，正當(dāng)法律程序“是一個靈活適用的程序，只要求某種形式的聽證，不要求固定形式的聽證。然而任何一種聽證形式，必須包括正當(dāng)法律程序的核心內(nèi)容：當(dāng)事人有得到通知及辯護(hù)的權(quán)利，是否具備這兩種權(quán)利是區(qū)別公正程序與不公正程序的分水嶺?！盵2]

我國高校對學(xué)生的管理性質(zhì)上屬于準(zhǔn)行政行為?；凇督逃ā?、《高等教育法》等法律的授權(quán)，高校享有對學(xué)生一定程度的行政管理權(quán)。在對學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理、授予畢業(yè)證學(xué)位證、或者涉及到剝奪學(xué)生基本權(quán)利的處罰等的時候，它行使的是國家教育行政公權(quán)力。高校在對學(xué)生進(jìn)行管理的過程中，特別是在對學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理或者進(jìn)行如開除等處罰時，二者之間是一種縱向的行政法律關(guān)系。因此在作出這些相關(guān)行政管理決定可能使學(xué)生受到不利影響時，必須聽取學(xué)生的意見，適用聽證程序。

二、聽證制度在高校學(xué)生管理中存在的必要性

2005年教育部出臺新的《普通高校學(xué)校學(xué)生管理制度》（即 21號令）中規(guī)定了學(xué)生享有申訴的權(quán)利。但這些規(guī)定多數(shù)比較抽象，并未具體規(guī)定申訴權(quán)行使的程序和細(xì)則。而要使學(xué)生真正行使到申訴權(quán)，使學(xué)校涉及學(xué)生重大利益的決定能夠真正做到公平公正和為多數(shù)學(xué)生所接受，就應(yīng)該引入聽證制度。在高校學(xué)生管理中引入聽證制度的必要性在于：

（一）維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益

在我國現(xiàn)有的教育行政法規(guī)中，雖然已經(jīng)規(guī)定了學(xué)生的申訴申辯權(quán)，但幾乎都沒有規(guī)定申訴權(quán)實現(xiàn)的具體制度和程序。而聽證制度本身就體現(xiàn)了處理公正、公平的原則要求，其程序設(shè)計更是注重充分保障當(dāng)事人陳述、申辯、對證據(jù)的質(zhì)證等權(quán)利?！捌犝甙担媛犝呙鳌?，通過聽證，使得高校決策機關(guān)能與學(xué)生進(jìn)行充分、公開的交流，決策機關(guān)要傾聽學(xué)生的心聲，采納學(xué)生的意見，這為防止學(xué)生權(quán)利受到不公正的處罰剝奪提供了制度保障和外在監(jiān)督。其次，聽證的公開性可以有效防止校方的權(quán)力濫用，最終保證學(xué)生的合法權(quán)益。第三，建立聽證制度是對學(xué)生受教育權(quán)事前救濟的有效途徑。第四，通過對學(xué)生處分之前的聽證，可以發(fā)現(xiàn)高?，F(xiàn)有制度的不合理不合法之處，從而從更大范圍更深層次保護(hù)廣大學(xué)生的權(quán)益。

（二）有助于提高高校管理水平，實現(xiàn)高校學(xué)生管理的法治化

在高校學(xué)生管理領(lǐng)域引入聽證制度，能有效地排除高校學(xué)生管理活動的單方意志性和隨意性，契入了學(xué)生平等參與、公開監(jiān)督評價的程序機制，使得管理決定的做出盡量吸納學(xué)生的意見，反映高校管理部門與受管理學(xué)生之間一定程度的合作意愿，從而有助于提高高校學(xué)生管理水平，讓高校作出的管理決定更科學(xué)民主，更易于為學(xué)生所接受，從而實現(xiàn)高校學(xué)生管理的法治化。

（三）及時化解高校與大學(xué)生的糾紛

高校在做出有關(guān)影響學(xué)生基本權(quán)利的準(zhǔn)行政行為前舉行聽證，一方面可集思廣益，加強學(xué)校與學(xué)生的溝通，進(jìn)而緩和對立情緒；另一方面，使基本權(quán)利可能受到不利影響的學(xué)生有權(quán)利參加對其作出處分決定的過程中來，使得處理決定盡量朝著有利于自己的方向發(fā)展(盡管不能決定最后的結(jié)果)，從而增加學(xué)生對最后決定的認(rèn)同感，避免因?qū)μ幚斫Y(jié)果的不滿而與學(xué)校對簿公堂兩敗俱傷的結(jié)局。

（四）增強學(xué)生的法治觀念

對大學(xué)生法治意識的培養(yǎng)己經(jīng)成為高校學(xué)生工作的重要內(nèi)容。聽證制度的實施讓學(xué)生感受到學(xué)校對他們所作出的重要決定都有一整套合法的制度和程序，從而在客觀上造就了一個法治的環(huán)境。而學(xué)生作為聽證的申請人和參加人，在聽證的自始至終的整個程序中會受到最切身的法治教育。而且由于聽證制度允許他人參與旁聽，也有利于參與旁聽的師生熟悉相關(guān)法律、法規(guī)以及校紀(jì)校規(guī)的規(guī)定和適用[3]，這將對于大學(xué)生增強法治觀念起到耳濡目染的影響，使得聽證成為最好的法治教育方式之一。

三、高校學(xué)生管理中聽證制度的適用范圍

并不是高校的所有涉及學(xué)生管理的行為都應(yīng)該進(jìn)行聽證。因為雖然聽證能夠一定程度上保證作出行為的公平公正，但任何一個事項的聽證都必然伴隨著人力物力成本和時間成本的耗費。高校對學(xué)生的管理行為同樣強調(diào)效率，而事事聽證必然會帶來沉重的聽證成本。因此應(yīng)對聽證的范圍進(jìn)行一定的限制，這實際是一場公平與效率的博弈。如何處理聽證的公正和民主要求與管理效率之間的關(guān)系呢？這要涉及到聽證的一個重要原則，即成本不大于效益原則。這里的效益是學(xué)校利益和學(xué)生利益、經(jīng)濟利益和社會利益的統(tǒng)一。可以想象，校方不召開聽證作出的一個不合理的開除學(xué)生學(xué)籍的決定給學(xué)生未來帶來的影響是召開一次聽證會花費的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法比擬的。筆者認(rèn)為，目前各高校應(yīng)盡可能在涉及學(xué)生基本權(quán)利的領(lǐng)域引入聽證制度，適用聽證程序要與決定的重要程度相適應(yīng)。具體地講，應(yīng)該包括以下幾個方面：

（一）抽象管理（立法）行為

高校在制定對多數(shù)學(xué)生的切身利益有重大影響的制度時，應(yīng)進(jìn)行聽證。這里一是涉及面廣，二是制度的內(nèi)容對學(xué)生的利益有重大影響。比如制定學(xué)生行為準(zhǔn)則、學(xué)生管理規(guī)章制度、宿舍管理規(guī)定、學(xué)生教學(xué)管理制度、學(xué)籍管理制度、畢業(yè)證學(xué)位證發(fā)放制度、獎學(xué)金發(fā)放規(guī)定等時都應(yīng)進(jìn)行聽證。

（二）具體管理行為

包括對學(xué)生的侵益性管理行為和重大授益性管理行為[4]。侵益性管理行為主要是指重大處分行為，即涉及到學(xué)生在高?；緳?quán)利如受教育權(quán)、取得學(xué)位證畢業(yè)證等權(quán)利的剝奪和喪失的行為。具體而言，包括學(xué)校的不予錄取、勒令退學(xué)、開除學(xué)籍、留級、降級、不予頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證等行為都應(yīng)納入正式聽證的范圍。

重大授益性管理行為主要是指重大獎勵行為，對某些學(xué)生而言是重大獎勵的行為，但對其他學(xué)生而言則可能是權(quán)利和機會的喪失。如果高校的某一行為對每一位學(xué)生都是有利的而且沒有區(qū)別，則不必聽證。但像獎學(xué)金、助學(xué)金的發(fā)放、留學(xué)資格的獲得等則屬于對獲得者是獎勵但對其他人可能造成不利的行為。因此高校這類行為也應(yīng)納入聽證的范圍，通過聽證保證獎勵的公平公開公正，避免暗箱操作。

四、高校學(xué)生管理中的聽證主體

（1）聽證組織者。聽證的組織者不應(yīng)是對學(xué)生做出處分的職能部門或直接制定制度的機構(gòu)。否則就會違反“自己不得做自己案件的法官”這一正當(dāng)程序原則，使高校學(xué)生管理中的聽證程序失去公正，成為一個過場，就像很多省市所搞的價格聽證一樣——“凡聽必漲”，起不到“兼聽則明”的作用和效果。

（2）選擇適當(dāng)?shù)穆犠C主持人。聽證主持人在整個聽證程序中發(fā)揮著十分重要的作用。第一，聽證主持人應(yīng)該中立，也就是他本人和聽證事項本身沒有利害關(guān)系，否則同樣違反“自己不得做自己案件的法官”這一法律原則；第二，聽證主持人應(yīng)該具備一定的實踐經(jīng)驗和法律基礎(chǔ)，能夠很好地控制聽證會的過程。對于高校的聽證會要盡可能的避免由校方領(lǐng)導(dǎo)或者相關(guān)職能部門工作人員擔(dān)任聽證主持人。

（3）聽證參加人。包括對學(xué)生做出處分的職能部門或直接制定制度的機構(gòu)、將要被處分的學(xué)生即聽證的申請人和被申請人、案件的利害關(guān)系人、案件的調(diào)查人員、即將制定的制度可能會影響到其切身利益的學(xué)生等。就某一關(guān)于學(xué)生的制度的制定召開聽證會時，學(xué)生在所有聽證參加人中的比例應(yīng)不少于 50%。同時學(xué)生參加人的選定也應(yīng)在聽證會召開前合理時間采取隨機抽取的方式選定。

五、高校學(xué)生管理中的聽證具體程序

（一）事前程序，即告知和通知

在合理的時間前得到通知是當(dāng)事人的權(quán)利，也是程序公平的要求。告知是高校在作出決定前將決定的事實和法律理由依法定形式告知給利害關(guān)系人。通知是高校將有關(guān)聽證的事項在法定期限內(nèi)通告利害關(guān)系人，以使利害關(guān)系人有充分的時間準(zhǔn)備參加聽證。

（二）事中程序

包括公開聽證、舉證和質(zhì)證、作出聽證決定等幾部分。

（1）公開聽證。聽證應(yīng)該公開舉行，允許公眾，特別是新聞記者在場旁聽。通過公開聽證，可以實現(xiàn)社會對高校作出行政管理決定的監(jiān)督。對于學(xué)生來說，參與聽證可以了解行政決定的過程，更好地理解和領(lǐng)會學(xué)校管理的措施和手段；對學(xué)校而言，可以促使工作人員正確合理地行使管理職權(quán)。如果聽證涉及秘密事項或個人隱私的，可以不公開舉行。

（2）舉證和質(zhì)證。學(xué)校應(yīng)提供擬作出處理決定的證據(jù)、理由和依據(jù)。利害關(guān)系人提出自己的主張和證據(jù)，并對高校的證據(jù)和理由提出質(zhì)疑和反詰。應(yīng)進(jìn)行充分的辯論，經(jīng)過舉證、質(zhì)證之后認(rèn)證。應(yīng)保證每一位聽證參與人都有發(fā)言的機會，還應(yīng)設(shè)計辯論發(fā)言的必要程序、合理時間并提前告知。這樣才能使案件事實更趨真實可靠，高校的管理決定更趨于公正、合理。

（3）作出聽證決定。關(guān)于聽證記錄對行政機關(guān)的最終決定的約束力，我國現(xiàn)采用的是英國的案卷排他性原則。所謂“案卷排他性原則”，即“聽證筆錄是最后決定唯一的依據(jù)”，是指決策機關(guān)作出決定只能以案卷為根據(jù)，不能在案卷以外，以當(dāng)事人未知悉和未論證的事實為依據(jù)，以保障當(dāng)事人有效行使陳述意見的權(quán)利和反駁不利于己的證據(jù)的權(quán)利。案卷排他性原則有利于決策機關(guān)嚴(yán)格遵循法律確定的聽證程序發(fā)現(xiàn)案件的事實真相，保證實體公正的實現(xiàn)，而且更重要的是這一原則有利于維護(hù)程序參與人的陳述和辯論權(quán)。在我國最新的行政立法《行政許可法》第48條第2款中規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定”。據(jù)此，聽證過程必須以記錄的形式保存下來，行政機關(guān)必須以筆錄作為作出行政決定的唯一依據(jù)。故在高校聽證中，應(yīng)明確案卷排他性原則，即根據(jù)聽證筆錄，最終作出對學(xué)生的處理決定。只有這樣，才能使當(dāng)事人在聽證會上充分表達(dá)自己的觀點，反駁于己不利的主張，并被如實記錄；只有這樣，才能避免決策機關(guān)掩人耳目地適用聽證程序，將聽證程序作為堂而皇之的走形式的借口。

（三）事后程序

主要是最終處理決定應(yīng)及時送達(dá)學(xué)生本人，并告知當(dāng)事人相關(guān)的救濟途徑和時效。

總之，高校學(xué)生管理中應(yīng)引入聽證制度，通過給予學(xué)生發(fā)表意見的機會，在公正、公開、公平原則指導(dǎo)下，達(dá)到保護(hù)學(xué)生利益和實現(xiàn)管理目的的雙贏。

[1]姜明安. 行政法學(xué)[M]. 北京: 北京大學(xué)出版社，2007.321.

[2]王名揚.美國行政法[M].北京:中國法制出版社，1995.410.

[3]劉俊，許從年. 制定高校教育行政管理行為聽證程序的必要性和可行性研究[J].中國地質(zhì)教育, 2004, (4): 36.

[4]鄭眾，陳英紅.聽證制度在高校管理中的適用初探[J]. 北京理工大學(xué)學(xué)報（人文社科版）, 2006, (2): 103.