趙貴松

論如何制約公權(quán)力
——當前公權(quán)力濫用的一點思考

趙貴松

公權(quán)力的核心是國家權(quán)力，主要包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)等，對當前存在公權(quán)力濫用的情形進行分析和思考。關(guān)鍵詞：制約；公權(quán)力；濫用

一、公權(quán)力的含義

（一）什么是公權(quán)力

《現(xiàn)代漢語詞典》對權(quán)力有兩種解釋：一是指政治上的強制力量，如國家權(quán)力；二是指職責(zé)范圍內(nèi)的支配力量，如行使大會主席的權(quán)力。公權(quán)力就是一種公共強制力，這種公共強制力一般體現(xiàn)為國家權(quán)力，包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)等。根據(jù)盧梭《社會契約論》的觀點，這種公共強制力來源于民眾集體契約的授予，目的是為了維護民眾的利益及整個社會秩序穩(wěn)定。公權(quán)力一般具有如下特征：首先，公權(quán)力是一種公共權(quán)力，而不是某個個體的權(quán)力；其次，公權(quán)力具有強制力和威懾力；第三，公權(quán)力被授予的目的是為了維護民眾的利益和整個社會秩序的穩(wěn)定；第四，公權(quán)力具有先天的被濫用的可能性。

（二）公權(quán)力的界限

國家的公權(quán)力和公民的私權(quán)利 （也稱私權(quán)力）相對應(yīng)，公權(quán)力的界限也即是國家公權(quán)力和公民私權(quán)利的界限，即公權(quán)力和私權(quán)利互不相犯。法學(xué)理論上對公權(quán)力和私權(quán)利進行了明確的表述，一般認為：法無明文規(guī)定不能為，法有明文規(guī)定必須為（對公權(quán)力）；法無明文規(guī)定即自由，法有明文禁止不得為（對私權(quán)利）。法國啟蒙思想家孟德斯鳩說過，“一切擁有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條亙古不變的經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！?/p>

二、公權(quán)力濫用的現(xiàn)象分析

（一）公權(quán)力與私權(quán)利的博弈

公權(quán)力被授予的目的是為了維護民眾的利益和整個社會秩序的穩(wěn)定，也就是說，民眾賦予公權(quán)力行使者的初衷是為了讓公權(quán)力好好為人民服務(wù)，保障公民私權(quán)利。但是正如孟德斯鳩所說的那樣，“一切擁有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力……”權(quán)力被濫用的最直接的侵害對象就表現(xiàn)在對民眾私權(quán)利的侵害上。美國電影《換子疑云》中的女主角Christine Collins為尋找自己的孩子不斷和代表公權(quán)力的洛杉磯警方對抗。在這部電影中，公權(quán)力濫用的表現(xiàn)在：第一，洛杉磯警方拒絕在24小時內(nèi)接受報案；第二，接受報案后遲遲無進展，洛杉磯警方的工作能力受到群眾質(zhì)疑；第三，警方將不是Christine Collins的一個孩子交給Christine Collins，謊稱破了案；第四，Christine Collins希望警方繼續(xù)尋找兒子，卻遭到拒絕，被當成精神病關(guān)進了瘋?cè)嗽?。這部電影并非虛構(gòu)，而是根據(jù)在1928年發(fā)生在美國洛杉磯的真實事件——雞舍謀殺案改編的。2010年4月11日《羊城晚報》報道：“湖北十堰市的網(wǎng)友彭寶泉，因為拍攝了幾張群眾上訪的照片后，被送進派出所后再被送進當?shù)氐拿┘癫♂t(yī)院，而家屬竟被蒙在鼓里。醫(yī)院證實了彭寶泉被派出所送進來的消息?！币晃挥霸u者說：“我們用現(xiàn)在的民主眼光看待政府行為，也許是荒謬和不可理喻，但是這樣的事情不管是在哪個政府，某個時代或許都經(jīng)歷過這樣的悲哀。但是民主的進程就是一個漸進的過程，在美國這樣標榜民主的國家也一樣。需要那么多的為民主奮斗的人的努力和不舍棄的追求?！彪y道公權(quán)力對公民私權(quán)利的侵犯真如影評者所說的那樣是必須經(jīng)歷的悲哀而無法避免？好心幫人卻遭“公權(quán)力碰瓷”——釣魚執(zhí)法；河北張家口7名村民利用法律規(guī)定的途徑維護自己權(quán)利卻被認為是“敲詐勒索政府”而遭起訴，即使不遭起訴，那也得上繳“信訪保證金”［1］。以上事件雖然經(jīng)過媒體的曝光，公民的私權(quán)利基本都得到了維護，但整個社會秩序的和諧與穩(wěn)定真的需要在 “私權(quán)利做出犧牲——公權(quán)力才會驚醒”這樣的模式下才能實現(xiàn)嗎？

（二）公權(quán)力與公權(quán)力的博弈

也許公權(quán)力與私權(quán)利的矛盾是顯而易見的，畢竟二者相向而立；公權(quán)力與公權(quán)力看起來似乎很和諧，但并不是說公權(quán)力和公權(quán)力之間的爭斗不存在，在公權(quán)力內(nèi)部依然存在公權(quán)力的濫用現(xiàn)象。以下兩個行政權(quán)和司法權(quán)的博弈案例凸顯了當前公權(quán)力體系內(nèi)部矛盾，一是重慶李渡工業(yè)園區(qū)管委會發(fā)函警告法院不得“一意孤行”，這被稱為“史上最牛公函”；二是陜西國土廳召開“判決”的協(xié)調(diào)會，以會議決定否定生效的法院判決。從這兩個案例我們可以看出，公權(quán)力體系內(nèi)部也不是那么和諧。筆者認為，要實現(xiàn)公權(quán)力行使的內(nèi)部和諧，必須做到：一是必須合理配置公權(quán)力；二是公權(quán)力行使者在行使公權(quán)力的時候不存在濫用情形。而現(xiàn)實中似乎很難做到這兩點。

（三）公權(quán)力濫用所造成的危害

1.公權(quán)力對私權(quán)利的侵害嚴重損害了公權(quán)力的權(quán)威和公信力。從公權(quán)力設(shè)置的目的來看，在我國，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的設(shè)置目的都是為了全心全意為人民服務(wù)。為此公權(quán)力的行使應(yīng)從以下幾點出發(fā)：第一，立法層次上民眾的合法權(quán)利、權(quán)益應(yīng)得到正當?shù)谋Ｗo；第二，民眾的合法權(quán)利、權(quán)益受到侵犯、侵害時，除民眾自力救濟外還能得到及時公力救濟；第三，民眾在獲得公力救濟時是公正公平、民眾所信服的；第四，公權(quán)力的行使能夠給民眾一個良好的示范引導(dǎo)。

從目前公權(quán)力的濫用情況來看，我們在立法上基本堅持了科學(xué)的立法理念，但問題關(guān)鍵出在權(quán)力執(zhí)行過程的濫用上，權(quán)力行使者濫用權(quán)力造成對民眾權(quán)利、權(quán)益的侵犯；民眾在獲得權(quán)利救濟的過程中卻屢遭阻撓。那么，公權(quán)力該如何引導(dǎo)良好公民風(fēng)尚的形成？賀衛(wèi)方指出：“司法機關(guān)的行為是否得當，直接關(guān)系到人們對他們所在國家的政治制度評價，影響到一國社會風(fēng)尚的趨向?！保?］公權(quán)力本身所擁有的就是在處理民眾糾紛上的權(quán)威性和公信力，一旦公權(quán)力無法保護民眾的權(quán)利、利益，民眾為何還要對公權(quán)力抱有信心。據(jù)《新京報》2010年11月21日報道，武漢拆遷戶童貽鴻因拆遷事件傷人，由于不信任當?shù)鼐剑孙w機赴京向警方“自首”。不信任感上演了悲情而有創(chuàng)意“進京自首”事件無不警示著民眾對權(quán)力行使者信任度的下降。

2.公權(quán)力內(nèi)部不和諧降低了民眾對公權(quán)力處理公共事務(wù)的期望值和信心。公權(quán)力在維護民眾利益和整個社會秩序和諧穩(wěn)定的過程中，如果公權(quán)力配置不能做到合理有序，甚至在權(quán)力行使的過程中存在越位、濫用，那就必然造成公權(quán)力之間的沖突。由于體制的原因，我們國家實行的是議行合一的政權(quán)體制，國家的行政機關(guān)、司法機關(guān)都由人大產(chǎn)生，對人大負責(zé)，受人大監(jiān)督，也就是說，國家機關(guān)工作的決定和執(zhí)行高度協(xié)調(diào)一致，行政權(quán)和司法權(quán)與立法權(quán)的沖突幾乎不存在。（司法權(quán)和立法權(quán)沖突：2003年河南省洛陽中院在種子案中認定“《河南省農(nóng)作物種子管理條例》作為法律階位較低的地方性法規(guī)，其與《種子法》相沖突的條款自然無效……”省人大、洛陽市人大對洛陽法院“宣告”地方法規(guī)“無效”提出強烈批評。要求河南省法院“對洛陽市中級人民法院的嚴重違法行為作出認真、嚴肅的處理。”）作為執(zhí)行機關(guān)的行政權(quán)和司法權(quán)的爭斗主要圍繞“司法獨立”來進行。從目前來看，作為糾紛解決機關(guān)和守護社會正義最后一道防線的司法權(quán)總是遭到漠視。一方面倡導(dǎo)依法治國，另一方面擺在民眾面前的卻是法治的懦弱，如此從哪里談培養(yǎng)公民的法律信仰？民眾更多傾向于傳統(tǒng)的權(quán)力崇拜，民眾把權(quán)力賦予給政府的目的不是讓權(quán)力反過來漠視民眾、欺壓民眾，在公權(quán)力處理公共事務(wù)的結(jié)果不能達到民眾的期望，且公權(quán)力反而暴戾地針對民眾的時候，那么走向信訪甚至在絕望的時候走向暴動將是民眾的可能選擇。

三、如何對公權(quán)力進行制約

（一）公權(quán)力必須合理配置

要按照民主法治的原則，調(diào)整公權(quán)力在立法、司法、行政機關(guān)之間的配置，規(guī)范、監(jiān)督、制約公權(quán)力的濫用。首先，立法權(quán)起著制度設(shè)計的前提作用，一個國家的正義體系最基礎(chǔ)部位的爭議就是制度爭議，實際上就是立法，需要解決三個基本關(guān)系其中之一就是：“公共權(quán)力和公共權(quán)力之間的和諧，要避免他們之間的交叉、沖突和矛盾。一旦交叉，當公共權(quán)力侵害公民權(quán)利而公民權(quán)利需要救濟的時候，那就既找不到侵害對象，也找不到救濟途徑。”［3］因此要“加強政府法制建設(shè)，盡快修改政府組織法，依法明確中央政府和地方各級政府的職責(zé)權(quán)限，使各級政府職權(quán)法定、行權(quán)有據(jù)，為提高政府公信力奠定堅實的法律基礎(chǔ)”［4］。其次，要堅持努力實現(xiàn)司法權(quán)的真正獨立，通過司法權(quán)和行政權(quán)的互相制約，限制行政權(quán)的擴張和濫用。

（二）公權(quán)力必須依法行使

社會主義法制的基本要求是有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。美國法學(xué)家博登海默認為，“法律的進步作用之一乃是約束和限制權(quán)力，而不論這種權(quán)力是私人權(quán)力還是政府的權(quán)力。在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事。”［5］2010年底，我國基本上已經(jīng)實現(xiàn)了中國特色社會主義法律體系的目標，所以目前來看，我們已經(jīng)實現(xiàn)了有法可依，關(guān)鍵是我們是否實現(xiàn)了后面的有法必依、執(zhí)法必嚴和違法必究。公權(quán)力的行使需嚴格地依照法定權(quán)限、程序。有法必依要求公權(quán)力的行使必須嚴格地依照法律，不能超越界限，濫用職權(quán)；執(zhí)法必嚴、違法必究要求公權(quán)力的行使不能存在例外及區(qū)別對待。正如一些學(xué)者常說的：中國現(xiàn)在不是缺不缺法律的問題，而是制定的法律能否真正意義上得到有效的遵守、執(zhí)行的問題。因此，對公權(quán)力的行使來說，嚴格依法行使必然能夠防止公權(quán)力的濫用。當然，前提是公權(quán)力的合理配置。

（三）嚴懲公權(quán)力的濫用

公權(quán)力的濫用不但是法律所禁止的，而且公權(quán)力行使者對于公權(quán)力濫用所引起的法律后果要承擔責(zé)任，受到法律的追究，否則就是新一輪的公權(quán)力濫用。為什么會有權(quán)力濫用？當公權(quán)力的行使者因公權(quán)力的濫用所得到的好處大于其濫用權(quán)力所得到的懲罰的時候，公權(quán)力的行使者就會傾向于濫用公權(quán)力。為此，“一種設(shè)計良好的懲罰是與違抗這些規(guī)則相伴隨的，它是一種根據(jù)下列有效性善來評估代價的，這就是：在絕大多數(shù)時候，該懲罰對絕大數(shù)人來說，將超過任何可能從違抗行為中自然得到的利益?！保?］因此，對濫用公權(quán)力進行嚴懲，加大其濫用公權(quán)力的成本代價，在一定程度上可以遏制公權(quán)力的濫用。

（四）強有力的媒體監(jiān)督

媒體監(jiān)督是指新聞媒介代表公眾（公民）對權(quán)力運作尤其是權(quán)力濫用導(dǎo)致的腐敗進行的監(jiān)督［7］。在幾乎所有的公權(quán)力濫用現(xiàn)象曝光事件中，媒體的監(jiān)督起到了舉足輕重的作用。無論是公權(quán)力濫用對公民私權(quán)利的侵害現(xiàn)象，還是公權(quán)力內(nèi)部存在的諸多沖突現(xiàn)象，只要被媒體拿出來“曬”一下，基本上總會引起重視然后得到解決?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，遏制權(quán)力濫用最有效的措施就是公開的媒體監(jiān)督，而公開的媒體監(jiān)督也必須有有力的制度做保障。如果新聞媒體的監(jiān)督報道受到約束，那么公權(quán)力就會更加肆無忌憚?！爱斚?，言論的力量，已經(jīng)達到足以廓清多數(shù)事實的地步。媒體的顯性揭露、出版介質(zhì)的傳播、批評家的言論，與快捷的網(wǎng)絡(luò)思維交融，催生出巨大輿論能量，已然不再是強權(quán)能夠控制的?！保?］因此，強有力的媒體監(jiān)督對公權(quán)力的濫用定能起到制約作用。

[1]盱眙收“信訪保證金”官員誡勉談話退錢并道歉[N].現(xiàn)代快報，2010-11-11.

[2]賀衛(wèi)方.運送正義的方式[M].上海:上海三聯(lián)書店,2002:9.

[3]全國人大法律委員會委員談中國特色法律體系形成[N].檢察日報，聲音周刊，2011-01-31.

[4]薄貴利.十大因素影響政府公信力[J].政府法制，2008(24).

[5]博登海默.法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1999:358.

[6]阿拉斯代爾，麥金太爾.誰之正義？何種合理性？[M]萬俊人,等譯.北京:當代中國出版社1996:53.

[7]展江.新世紀的輿論監(jiān)督[J].青年記者,2007(6上).

[8]李波.“進京抓作家”與“進京抓記者”[N/OL].荊楚網(wǎng).

D034.5

A

1673-1999（2011）12-0009-03

趙貴松（1984-），男，西華師范大學(xué)（四川南充637009）政治與行政學(xué)院碩士研究生。

2011-03-31