于志勇

（天津科技大學(xué)法政學(xué)院，天津，300222）

美國(guó)政府行政管制機(jī)構(gòu)的政治性探究
——基于三權(quán)分立體制下的權(quán)力關(guān)系視角

于志勇

（天津科技大學(xué)法政學(xué)院，天津，300222）

美國(guó)政府設(shè)立行政管制機(jī)構(gòu)，意在提升整個(gè)政府的效率并解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題。此類(lèi)機(jī)構(gòu)規(guī)模、數(shù)量和權(quán)力的迅速擴(kuò)張，把美國(guó)帶進(jìn)了以“行政國(guó)家”為特征的時(shí)代。行政管制機(jī)構(gòu)與總統(tǒng)（行政首長(zhǎng)）、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系，是行政管制機(jī)構(gòu)有效地實(shí)施對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的管制，不可避免地要面對(duì)的政治關(guān)系，而這種政治權(quán)力關(guān)系實(shí)質(zhì)反映了美國(guó)憲制精神所倡導(dǎo)的權(quán)力分立與權(quán)力制衡。

管制機(jī)構(gòu)；三權(quán)分立；美國(guó)政府與政治

1887年，美國(guó)聯(lián)邦政府設(shè)立“州際貿(mào)易委員會(huì)（ICC）”，這一機(jī)構(gòu)成為美國(guó)行政管制機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的標(biāo)記，同時(shí)也是美國(guó)政府行政組織迅速發(fā)展的歷史性標(biāo)記。 行政管制機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生，是美國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化共同作用的產(chǎn)物。“管制的先知”詹姆斯·蘭狄斯在其《行政過(guò)程》一書(shū)中指出，“市場(chǎng)本身存在許多問(wèn)題，這些問(wèn)題對(duì)于軟弱、松散、過(guò)去專門(mén)缺乏專門(mén)技術(shù)和知識(shí)的傳統(tǒng)政府而言，太大也太復(fù)雜了，國(guó)家需要政府的第四分支，即表現(xiàn)為各種管制機(jī)構(gòu)的行政分支，創(chuàng)立更多而不是更少的機(jī)構(gòu)有助于提高政府的效率”［1］。的確，美國(guó)政府行政管制機(jī)構(gòu)在100多年的發(fā)展歷程中，對(duì)保護(hù)弱勢(shì)群體、促進(jìn)社會(huì)公平、保護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序等諸多方面發(fā)揮了積極作用。但同時(shí)，其數(shù)量和權(quán)力均得到迅速的擴(kuò)張，除行政執(zhí)行權(quán)外，“準(zhǔn)立法權(quán)”、“準(zhǔn)司法權(quán)”也逐漸擁有。據(jù)此有學(xué)者認(rèn)為，此類(lèi)機(jī)構(gòu)的設(shè)立對(duì)美國(guó)制憲者們所秉承的三權(quán)分立體制形成巨大的挑戰(zhàn)。鑒于此，本文擬從行政管制機(jī)構(gòu)與總統(tǒng)（行政首長(zhǎng)）、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系出發(fā)，探究行政管制機(jī)構(gòu)的政治性及其影響?；跈?quán)力關(guān)系探究政治性的依據(jù)，韋伯、馬基雅維利等政治思想家均比較認(rèn)可,“政治”就是在國(guó)與國(guó)之間或國(guó)內(nèi)各集團(tuán)之間力爭(zhēng)謀求權(quán)力、權(quán)力分享、維護(hù)權(quán)力和使用權(quán)力，研究政治就是研究政治中權(quán)力間的各種關(guān)系［2］。

一、美國(guó)行政管制機(jī)構(gòu)與總統(tǒng)的權(quán)力關(guān)系

根據(jù)美國(guó)憲法，總統(tǒng)是行政首腦，但憲法并沒(méi)有明確賦予總統(tǒng)控制行政組織的具體權(quán)力。因此，總統(tǒng)在尷尬的境地中積極探求控制行政管制機(jī)構(gòu)的途徑與方法。

（一）美國(guó)總統(tǒng)控制行政管制機(jī)構(gòu)的動(dòng)因

在美國(guó)，總統(tǒng)堅(jiān)持認(rèn)政機(jī)關(guān)的核心職能，行政管制機(jī)構(gòu)必須對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。否則，行政管制機(jī)構(gòu)在國(guó)會(huì)廣泛授權(quán)之下根據(jù)規(guī)章來(lái)制定政策，將會(huì)輕視政府的民主制度［3］。這種觀點(diǎn)建立在下述三個(gè)理念基礎(chǔ)之上：與總統(tǒng)的政策議程保持一致的需要；避免機(jī)構(gòu)彼此間相互矛盾或相互重疊的協(xié)調(diào)需要；節(jié)約和效率的需要。

此外，總統(tǒng)控制行政管制機(jī)構(gòu)的意愿往往與總統(tǒng)的黨派相關(guān)。共和黨通常傾向于有限政府，青睞于自由市場(chǎng)而不是管制政府。民主黨則傾向于積極政府和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制。如此，共和黨總統(tǒng)常常希望限制行政管制機(jī)構(gòu)的行為，如布什總統(tǒng)對(duì)行政管制機(jī)構(gòu)實(shí)施嚴(yán)厲的改革；而民主黨總統(tǒng)則將官僚視為積極政府的伙伴，因此克林頓總統(tǒng)的改革則相對(duì)和緩。

（二）美國(guó)總統(tǒng)控制行政管制機(jī)構(gòu)的方式

在美國(guó)政府實(shí)際運(yùn)行中，行政管制機(jī)構(gòu)的地位對(duì)于總統(tǒng)而言，其獨(dú)立性是相對(duì)的?？偨y(tǒng)有多種途徑和手段加以控制。

其一，總統(tǒng)對(duì)行政管制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人有任免權(quán)。行政管制機(jī)構(gòu)中委員會(huì)的委員是由總統(tǒng)提名的，只需經(jīng)參議院的批準(zhǔn)即可。如果總統(tǒng)能夠連任，那么他就會(huì)把自己的人安插到這些崗位上。如此，行政管制機(jī)構(gòu)就不會(huì)像國(guó)會(huì)要求的那樣獨(dú)立于白宮之外。另外，總統(tǒng)有權(quán)任命管制委員會(huì)的主席而不需經(jīng)參議院批準(zhǔn)。委員會(huì)主席沒(méi)有固定任期，總統(tǒng)可以選擇贊成總統(tǒng)政策的人擔(dān)任主席。

雖然法律規(guī)定不得隨意免除行政管制機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)，但并不等于無(wú)權(quán)任免。1905年富蘭克林·羅斯福解雇威廉·漢弗萊的案例給出了最好的詮釋。漢弗萊被胡佛總統(tǒng)任命在聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）任職了7年。羅斯福要求漢弗萊辭職，依據(jù)《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法案》，委員會(huì)委員只有在“職位上效率低下、玩忽職守和瀆職”的情況下才能被解雇。羅斯福自己也承認(rèn)，漢弗萊的行為與法案列出的幾條解雇標(biāo)準(zhǔn)并不相符，只是因?yàn)槎藢?duì)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)應(yīng)該做什么有著深深的觀念分歧。當(dāng)漢弗萊拒絕辭職時(shí)，羅斯福解雇了他。總統(tǒng)對(duì)行政管制機(jī)構(gòu)的影響由此可見(jiàn)。

其二，行政管制機(jī)構(gòu)必須服從于總統(tǒng)的總體方針和政策。行政管制機(jī)構(gòu)從開(kāi)展本身業(yè)務(wù)的利益出發(fā)，也須與總統(tǒng)步調(diào)一致。因?yàn)榭偨y(tǒng)作為全國(guó)最具實(shí)力的人物，會(huì)為機(jī)構(gòu)的工作帶來(lái)極大的便利。如果行政管制機(jī)構(gòu)的立法建議和行政法規(guī)得到總統(tǒng)的支持，那么就更加容易在國(guó)會(huì)通過(guò)并在全國(guó)推行。

其三，行政管理和預(yù)算局（OMB）是總統(tǒng)控制行政管制機(jī)構(gòu)的重要工具。新政時(shí)期，羅斯福總統(tǒng)創(chuàng)立了許多新的行政機(jī)構(gòu)。總統(tǒng)除了對(duì)行政管制機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人具有任免權(quán)之外，也開(kāi)始利用行政管理和預(yù)算局對(duì)行政管制機(jī)構(gòu)的預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督和管理。但預(yù)算局最初并不支持總統(tǒng)的政策，還經(jīng)常出于節(jié)約的目的反對(duì)總統(tǒng)的政策。1939年，國(guó)會(huì)根據(jù)羅斯福的建議通過(guò)了《改組法》，授權(quán)總統(tǒng)進(jìn)行必要的政府機(jī)構(gòu)調(diào)整和改革。羅斯福隨即把原屬于財(cái)政部的預(yù)算局納為總統(tǒng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并以行政命令的形式規(guī)定改組后的預(yù)算局有權(quán)審查各行政機(jī)構(gòu)的立法建議是否沖突。經(jīng)過(guò)此番改革，預(yù)算局在20世紀(jì)40年代對(duì)行政管制機(jī)構(gòu)的管理和協(xié)調(diào)發(fā)揮了重要作用。正如法國(guó)著名行政法學(xué)家瓦特·蓋爾亨教授指出“如果某獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)對(duì)白宮的政策要求置之不理，它想要得到所需的年度資金無(wú)疑就會(huì)發(fā)生許多困難”［4］。

綜上可見(jiàn)，總統(tǒng)的行政權(quán)力實(shí)際上是通過(guò)行政管制機(jī)構(gòu)得以擴(kuò)充和延伸。1947年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法》，進(jìn)而賦予總統(tǒng)建立行政機(jī)構(gòu)和控制行政組織的極大權(quán)力。也正是在這個(gè)時(shí)期，行政管制機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向求助于立法機(jī)關(guān)，希望獲得授權(quán)以對(duì)抗總統(tǒng)。

二、美國(guó)行政管制機(jī)構(gòu)與國(guó)會(huì)的權(quán)力關(guān)系

根據(jù)美國(guó)憲法，美國(guó)政府行政組織中的所有機(jī)構(gòu)都是立法機(jī)關(guān)的產(chǎn)物，那么行政管制機(jī)構(gòu)理所當(dāng)然地也依據(jù)立法機(jī)構(gòu)的立法而設(shè)立。

（一）美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)行政管制機(jī)構(gòu)的控制

行政管制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行立法機(jī)關(guān)的法律，立法機(jī)關(guān)對(duì)行政管制機(jī)構(gòu)行使法律上的監(jiān)督權(quán)。國(guó)會(huì)通過(guò)以下幾個(gè)方面控制行政管制機(jī)構(gòu)。

1.機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)及授權(quán)?！皣?guó)會(huì)有權(quán)決定是否創(chuàng)立一個(gè)機(jī)構(gòu)，有權(quán)決定設(shè)立哪個(gè)部門(mén)，有權(quán)決定機(jī)構(gòu)的生命和預(yù)算，或許最重要的是擁有多大的權(quán)威以及如何行使權(quán)威”［5］。20世紀(jì)早期，針對(duì)壟斷問(wèn)題（排除壟斷對(duì)自由貿(mào)易和市場(chǎng)構(gòu)成的威脅），進(jìn)步主義力量迫使國(guó)會(huì)通過(guò)了《聯(lián)邦貿(mào)易法案》，并相應(yīng)設(shè)立聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）。但由于國(guó)會(huì)反壟斷是迫于壓力，非本愿從根本上解決壟斷問(wèn)題，所以聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)最初沒(méi)有被賦予頒布規(guī)則和施加懲罰的權(quán)力。可見(jiàn)，行政管制機(jī)構(gòu)所擁有的權(quán)力是受?chē)?guó)會(huì)控制的。

2.規(guī)則的審查與否決。美國(guó)國(guó)會(huì)牢牢掌控著對(duì)行政管制機(jī)構(gòu)制定的管制規(guī)則的審查權(quán)。1964年，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)頒布了一條規(guī)則，要求香煙制造商在煙盒印上“吸煙導(dǎo)致死亡”的標(biāo)簽。這條規(guī)則嚴(yán)重觸犯了煙草業(yè)的利益，導(dǎo)致煙草業(yè)組織說(shuō)客和煙草協(xié)會(huì)會(huì)員到華盛頓向國(guó)會(huì)施加壓力。1965年，國(guó)會(huì)迫于壓力通過(guò)了《香煙標(biāo)簽和廣告法》，要求煙盒上必須印有一條警示語(yǔ)，但同時(shí)，該法剝奪了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在香煙廣告領(lǐng)域制定規(guī)則的權(quán)力，同時(shí)還禁止其他機(jī)構(gòu)頒布吸煙方面的規(guī)則。1970年，為使選民安心，國(guó)會(huì)又要求聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)將其制定對(duì)香煙產(chǎn)生影響的貿(mào)易管制規(guī)則的任何計(jì)劃提前6個(gè)月通報(bào)給國(guó)會(huì)，同時(shí)提交支持規(guī)則提案的證據(jù)。

3.預(yù)算審查。作為美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)行政管制機(jī)構(gòu)的控制手段，預(yù)算審查是重要的一種。早在1921年，美國(guó)國(guó)會(huì)就通過(guò)《預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》把政府的審計(jì)職能從財(cái)政部轉(zhuǎn)移到新的會(huì)計(jì)總署（GAO）。 近些年，GAO的工作重心有所變化，正如原審計(jì)長(zhǎng)艾默爾·B·斯塔茨（Elmer B.Staats）所說(shuō)，政府審計(jì)不再是這樣一種功能，即主要關(guān)注政府的活動(dòng)，相反，還關(guān)注政府組織是否實(shí)現(xiàn)了授權(quán)項(xiàng)目和可使用資金的目標(biāo)，是否經(jīng)濟(jì)和高效，是否遵守可適用的法律和規(guī)章［6］。

4.規(guī)定完成法定目標(biāo)的期限。美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)行政管制機(jī)構(gòu)控制的一個(gè)比較有創(chuàng)新精神的舉措是，規(guī)定行政管制機(jī)構(gòu)完成法定目標(biāo)的期限。此種控制的目的既在于保護(hù)新成立的機(jī)構(gòu)免受被管制企業(yè)的迷惑，也在于抵制總統(tǒng)們的弱化意圖。即使行政管制機(jī)構(gòu)最后未能在截至日期完成任務(wù)，此類(lèi)規(guī)定也成為立法機(jī)關(guān)督促行政管制機(jī)構(gòu)行動(dòng)的一種驅(qū)動(dòng)力。

（二）國(guó)會(huì)控制行政管制機(jī)構(gòu)的障礙

當(dāng)今美國(guó)政府中，隨著行政事務(wù)專業(yè)化及利益集團(tuán)等多種因素影響，立法機(jī)關(guān)對(duì)行政管制機(jī)構(gòu)的控制并不得心應(yīng)手。

第一，現(xiàn)代行政管理日趨專門(mén)化、科學(xué)化和復(fù)雜化。行政管理規(guī)范中有大量的技術(shù)性規(guī)范，無(wú)專門(mén)行政管理知識(shí)的議會(huì)議員不能勝任行政立法。正因如此，使國(guó)會(huì)議員不能全面了解行政管制機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，其監(jiān)督權(quán)自然也就遭遇障礙。

第二，信息掌控的障礙。國(guó)會(huì)對(duì)行政管制機(jī)構(gòu)監(jiān)督的有效性取決于它所掌握的信息的多少。然而在保守國(guó)家秘密的幌子下，行政管制機(jī)構(gòu)的工作人員可能通過(guò)把文件分為幾個(gè)秘密等級(jí)的手段，去抵制國(guó)會(huì)對(duì)信息的索取。行政管制機(jī)構(gòu)的文件過(guò)多，也使國(guó)會(huì)難以篩取有效信息。行政管制機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)行中享有諸多自由裁量權(quán)，有許多無(wú)記錄可查的非正式的行為，也成為國(guó)會(huì)實(shí)施有效控制的障礙。

第三，國(guó)會(huì)控制行政管制機(jī)構(gòu)的最大障礙——“鐵三角”。國(guó)會(huì)內(nèi)部小組委員會(huì)、行政管制機(jī)構(gòu)和利益集團(tuán)三者的密切關(guān)系，即所謂的“鐵三角”。在“鐵三角”中，國(guó)會(huì)小組委員會(huì)促成議案、規(guī)章或項(xiàng)目，行政管制機(jī)構(gòu)實(shí)施議案、規(guī)章和項(xiàng)目，利益集團(tuán)則從管制中獲利，三者被利益緊緊連在一起。從某種程度，“鐵三角”是一種手段，可以促使管制機(jī)構(gòu)為公民中關(guān)心其工作的那一部分人服務(wù)；當(dāng)然反過(guò)來(lái)，“鐵三角”也是把其他人排斥于制定某一政策領(lǐng)域之外的手段，其中包括把白宮、其他官僚機(jī)構(gòu)和其他國(guó)會(huì)組織。

綜上可見(jiàn)，美國(guó)國(guó)會(huì)為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，賦予行政管制機(jī)構(gòu)實(shí)施管制的權(quán)力，使行政管制機(jī)構(gòu)的管制行為有事實(shí)上的合法性。同時(shí)，為保障其正當(dāng)執(zhí)法和行為的合理性，國(guó)會(huì)又通過(guò)多種手段對(duì)之加以審查監(jiān)督，以防其權(quán)力的濫用。盡管?chē)?guó)會(huì)一定程度上應(yīng)當(dāng)擁有對(duì)行政管制機(jī)構(gòu)的控制權(quán)，但由于面臨諸多障礙（尤其是鐵三角關(guān)系的存在），使其控制的效用常常大打折扣，甚至在一些情況下，并不打算加以控制。

三、美國(guó)行政管制機(jī)構(gòu)與司法部門(mén)的權(quán)力關(guān)系

根據(jù)美國(guó)憲法，法院是唯一的審判機(jī)關(guān)。然而由于行政管制機(jī)構(gòu)的興起，大量的行政訴訟案件在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部得到裁決，這使得法院的一部分司法權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，對(duì)法院的管轄權(quán)造成沖擊。

（一）美國(guó)司法部門(mén)控制行政管制機(jī)構(gòu)的方式

在美國(guó)，法院以兩種方式審查行政管制機(jī)構(gòu)的行政決定。其一，對(duì)程序的審查。如果已經(jīng)做出的決定不符合《行政程序法》和其他法定程序，法院將不承認(rèn)行政管制機(jī)構(gòu)已做出的決定。其二，若行政管制機(jī)構(gòu)的決定符合《行政程序法》，法院可以決定是否對(duì)之予以審查。例如，食品與藥品管理局被要求去調(diào)查一個(gè)因藥物使用而引起的行政罰款案件，該局拒絕了此要求。對(duì)這個(gè)拒絕行為，法院也可決定不予復(fù)審，因?yàn)橐粋€(gè)機(jī)構(gòu)拒絕不去調(diào)查通常不屬于復(fù)審的范圍。

司法機(jī)關(guān)控制行政管制機(jī)構(gòu)的另一途徑就是對(duì)行政管制機(jī)構(gòu)制定規(guī)則的司法審查。 如果有人或公司認(rèn)為行政管制機(jī)構(gòu)的規(guī)則存在法律侵權(quán)或有不良的影響，司法機(jī)關(guān)便可依據(jù)《行政程序法》進(jìn)行司法審查?！缎姓绦蚍ā肥跈?quán)法院“禁止行政機(jī)關(guān)不合法的行為或無(wú)故推遲”，這使得消費(fèi)者、環(huán)境保護(hù)者、有安全意識(shí)的市民和團(tuán)體可以通過(guò)法院向辦事拖延的行政管制機(jī)構(gòu)施加壓力，使它們履行制定規(guī)則的職責(zé)［7］。

（二）美國(guó)司法部門(mén)與行政管制機(jī)構(gòu)權(quán)力關(guān)系的變化

以聯(lián)邦最高法院為代表的司法機(jī)關(guān)與行政管制機(jī)構(gòu)的權(quán)力關(guān)系，在實(shí)際政治運(yùn)行過(guò)程中經(jīng)常發(fā)生微妙的變化。盡管法律對(duì)管制機(jī)構(gòu)實(shí)施命令的程序與法院的關(guān)系做出了界定，但法院常常出于對(duì)行政管制機(jī)構(gòu)的不信任而重新審查其全部議程。

聯(lián)邦最高法院對(duì)行政管制機(jī)構(gòu)制定規(guī)章時(shí)運(yùn)用成本—收益分析方法的態(tài)度也經(jīng)歷了從不支持到認(rèn)可的過(guò)程［8］。在20世紀(jì)90年代中期以前的司法審查中，涉及行政管制機(jī)構(gòu)使用成本—收益分析原則的訴訟案件，法院基本上裁決管制機(jī)構(gòu)敗訴。在“1980年產(chǎn)業(yè)聯(lián)合部、美國(guó)勞工聯(lián)合會(huì)―產(chǎn)業(yè)工會(huì)聯(lián)合會(huì)訴美國(guó)石油協(xié)會(huì)”和“1981年美國(guó)紡織制造業(yè)協(xié)會(huì)訴多諾萬(wàn)”的兩個(gè)案件中，法院否決了行政管制機(jī)構(gòu)使用成本―收益分析原則制定的規(guī)章。法院的觀點(diǎn)是，成本—收益分析有許多不確定性因素，以不確定性因素評(píng)估的成本―收益不能令人信服，如果使用成本—收益分析原則，就賦予了管制機(jī)構(gòu)無(wú)限度制定規(guī)章的自由裁量權(quán)。直到1995年，美國(guó)國(guó)會(huì)立法規(guī)定了管制機(jī)構(gòu)通過(guò)成本―收益分析制訂規(guī)章的制度后，法院才逐步接受了成本―收益分析的原則。

2.發(fā)生豬敗血性鏈球菌病后，首先是認(rèn)真進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查，根據(jù)其流行特征和發(fā)病季節(jié)，得出初步判斷，再采取其它方法進(jìn)一步去確診。

盡管司法部門(mén)有控制行政管制機(jī)構(gòu)的權(quán)力，制約著行政管制機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的實(shí)施，但從積極的方面看，聯(lián)邦最高法院的司法解釋和判決使行政管制機(jī)構(gòu)的權(quán)力得到支持和確認(rèn)。1933年《國(guó)內(nèi)財(cái)產(chǎn)所有者貸款法》授予了聯(lián)邦國(guó)內(nèi)貸款銀行委員會(huì)制定規(guī)章的權(quán)力。地區(qū)法院認(rèn)為該授權(quán)法沒(méi)有規(guī)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，因而無(wú)效。而聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，法律“授權(quán)制定指導(dǎo)管理的規(guī)章是憲法所允許的”。由于行政管制機(jī)構(gòu)所制定的規(guī)章大多屬于管理性質(zhì)，因此依照該判例，行政管制機(jī)構(gòu)制定規(guī)章的“準(zhǔn)立法權(quán)”具有合法性。

從上可以看出：一方面，由于行政管制機(jī)構(gòu)權(quán)力的逐漸擴(kuò)大，主要是“準(zhǔn)司法權(quán)”的獲得，在一定程度上對(duì)司法機(jī)關(guān)的權(quán)力造成沖擊；另一方面，美國(guó)政府的司法審查制度從制度設(shè)計(jì)上防止了行政管制機(jī)構(gòu)管制權(quán)力的濫用，對(duì)行政管制機(jī)構(gòu)行為的公平和公正起到監(jiān)督作用，并為公眾和被管制的行業(yè)提供了申訴機(jī)會(huì)。

四、對(duì)美國(guó)政府行政管制機(jī)構(gòu)政治性的幾點(diǎn)思考

（一）行政管制機(jī)構(gòu)實(shí)施管制不可避免地要面對(duì)諸種政治權(quán)力

伍羅德·威爾遜自創(chuàng)立行政科學(xué)之始，就倡導(dǎo)政治——行政二分法。就行政和政治的關(guān)系而言，一方面，行政不同于政治，行政管理是置身于政治所特有的范圍之外的；而另一方面，行政與政治又密切相關(guān)，行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，作為政治生活的一個(gè)組成部分，僅僅與企業(yè)辦公室所采用的工作方法是社會(huì)生活的一部分一模一樣，僅僅與機(jī)器是制造品的一部分一模一樣［9］。古德諾也承認(rèn)，“以執(zhí)行國(guó)家意志為主要功能的政府機(jī)關(guān)，經(jīng)常地，事實(shí)上是通常地，又被賦予表達(dá)國(guó)家意志的具體細(xì)節(jié)的職責(zé)……這就是說(shuō)，被稱為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)，幾乎在任何情況下都擁有大量的制定法令權(quán)或立法權(quán)”［10］。通過(guò)行政學(xué)百年的發(fā)展歷程，盡管行政在盡力擺脫政治的干預(yù)，可事實(shí)和實(shí)踐卻一再證明行政無(wú)法脫離政治而獨(dú)自生存。著名的比較行政學(xué)家費(fèi)勒爾·海迪通過(guò)比較多個(gè)國(guó)家的行政系統(tǒng)也予以認(rèn)可，“行政系統(tǒng)應(yīng)該是政治系統(tǒng)運(yùn)行的基本工具。也就是說(shuō)，它應(yīng)當(dāng)是代理人而不是主人，這種觀點(diǎn)超越了不同的政治系統(tǒng)在政治意識(shí)形態(tài)、政治文化和政治風(fēng)格等方面的差異，已經(jīng)成為人們的一種共識(shí)，很少會(huì)有例外。人們幾乎普遍地認(rèn)為，行政機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)和塑造，應(yīng)該使其能夠欣然地且有效地對(duì)那個(gè)不屬于行政系統(tǒng)的政治領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)做出回應(yīng)”［11］。

鑒于美國(guó)行政管制機(jī)構(gòu)所具有的行政權(quán)、“準(zhǔn)立法權(quán)”和“準(zhǔn)司法權(quán)”，鑒于其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要作用，各種政治力量與社會(huì)力量，如總統(tǒng)、國(guó)會(huì)、司法機(jī)關(guān)以及各種利益集團(tuán)都無(wú)時(shí)無(wú)刻不在運(yùn)用自身的資源干預(yù)和介入行政管制機(jī)構(gòu)的運(yùn)行。美國(guó)許多新建立的行政管制機(jī)構(gòu)，如環(huán)保署和職業(yè)安全健康署均只設(shè)一名領(lǐng)導(dǎo)人，而不是設(shè)立多成員的委員會(huì)，目的就在于增強(qiáng)這些機(jī)構(gòu)抵御工商界壓力的能力［12］。

因此，無(wú)論是從理論上分析，還是從社會(huì)實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，行政管制機(jī)構(gòu)要有效地實(shí)施對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的管制，就不可避免地要面對(duì)諸種政治權(quán)力關(guān)系。

（二）三權(quán)分立體制下行政管制機(jī)構(gòu)的政治性實(shí)質(zhì)體現(xiàn)為權(quán)力的分立與制衡

美國(guó)行政管制機(jī)構(gòu)兼具行政權(quán)、“準(zhǔn)立法權(quán)”和“準(zhǔn)司法權(quán)”，其職權(quán)的擴(kuò)張和機(jī)構(gòu)數(shù)量的增多，被部分學(xué)者詬病為三權(quán)分立之外的“第四分支”而破壞了制憲者最初的意愿。對(duì)此，筆者不予認(rèn)同。

美國(guó)被殖民的歷史使美國(guó)制憲者們充分認(rèn)識(shí)到民主的價(jià)值所在，為此，制憲者們所設(shè)計(jì)的民主制度需要通過(guò)權(quán)力的分立與制衡予以保障。在吸取洛克和孟德斯鳩等人分權(quán)思想的基礎(chǔ)上，美國(guó)人創(chuàng)造了獨(dú)具一格的分權(quán)體制?！?887年的制憲會(huì)議，意圖建立一個(gè)不奴顏婢膝的國(guó)會(huì)和不會(huì)變?yōu)閷M的行政機(jī)構(gòu)，他們不愿意把最高權(quán)力交給任何部門(mén)，他們怕產(chǎn)生暴政，即用分散的辦法控制制約權(quán)力”［13］。正如麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》中所說(shuō)，“防止把某些權(quán)力逐漸集中于同一部門(mén)的最可靠的辦法，就是給予各部門(mén)的主管人抵制其他部門(mén)侵犯的必要手段——野心必須用野心來(lái)對(duì)抗”［14］。如此看來(lái)，美國(guó)制憲者所創(chuàng)立的三權(quán)分立體制實(shí)質(zhì)所體現(xiàn)的是分權(quán)理論所蘊(yùn)涵的“分權(quán)制約，權(quán)力制衡”，只不過(guò)這一基本思想在美國(guó)的政治體制中更多地反映為行政首腦（總統(tǒng)）、立法部門(mén)與司法部門(mén)三者間權(quán)力的分享與滲透。要采取有效行動(dòng)的每個(gè)部門(mén)，必須在政府體系的各部門(mén)之間取得一致，構(gòu)成權(quán)力的精心設(shè)計(jì)。

鑒于憲制精神，在制度上確保行政管制機(jī)構(gòu)組織的正常運(yùn)行和實(shí)施管制職能所必備的權(quán)力之前提下，為防止行政管制機(jī)構(gòu)權(quán)力的濫用，美國(guó)總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和司法機(jī)關(guān)對(duì)其實(shí)施三重監(jiān)督，且每一重監(jiān)督都輔之諸多監(jiān)控手段。

（三）復(fù)雜的政治權(quán)力關(guān)系是影響行政規(guī)制機(jī)構(gòu)改革的“雙刃劍”

馬德里行政科學(xué)國(guó)際代表大會(huì)曾就行政機(jī)構(gòu)的政治性達(dá)成共識(shí)性的預(yù)言：在政治控制行政的領(lǐng)域，行政自身就有失去控制的危險(xiǎn)，無(wú)論哪種控制方式可能都有其優(yōu)點(diǎn)，但它并非必然就是有效的政治控制手段；一場(chǎng)官僚危機(jī)也許正在慢慢逼近。美國(guó)行政管制機(jī)構(gòu)的發(fā)展似乎印證了這一預(yù)言。盡管此類(lèi)機(jī)構(gòu)在政治現(xiàn)實(shí)中受到總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和司法部門(mén)的多重制約，但機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張無(wú)疑把美國(guó)帶進(jìn)了以“行政國(guó)家”為特征的時(shí)代。

行政管制機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張使得政府權(quán)力空前介入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，并對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的自主發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)。20世紀(jì)70年代，經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)的系列問(wèn)題使美國(guó)人開(kāi)始對(duì)政府行政管制機(jī)構(gòu)及其效力提出質(zhì)疑。行政管制機(jī)構(gòu)規(guī)模過(guò)大且行動(dòng)遲緩、管制范圍過(guò)大、成本太高、目標(biāo)錯(cuò)位以及官員的不勝任問(wèn)題成為人們批評(píng)的焦點(diǎn)。令人深思的是，行政管制機(jī)構(gòu)的設(shè)置本來(lái)是想增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)乃至整個(gè)政府體系的總體行動(dòng)效率，然而由于機(jī)構(gòu)本身的問(wèn)題卻引發(fā)了民主社會(huì)的政府合法性危機(jī)。對(duì)此，蓋伊·彼得斯的話語(yǔ)可能有助于發(fā)現(xiàn)答案，“我們?cè)诠步M織中發(fā)現(xiàn)的功能不調(diào)的問(wèn)題，大多是別的主體，通常是政治機(jī)構(gòu)強(qiáng)加許多命令的結(jié)果”［15］。

美國(guó)行政管制機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)構(gòu)的一部分，它的產(chǎn)生，是為了解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題，這一點(diǎn)非常符合于美國(guó)的實(shí)用主義思想。臺(tái)灣的張金鑒先生在《行政學(xué)典范》一書(shū)中指出：“政府職能包括維持、扶助、管制、服務(wù)和發(fā)展等方面的職能，其中管制職能是政府依據(jù)公益的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于涉及社會(huì)生活的人民團(tuán)體的活動(dòng)施以控制或檢查，使勿以‘私利’害‘公益’。［16］”然而行政管制機(jī)構(gòu)的政治權(quán)力關(guān)系（私利）卻在一定程度上影響到它自身管制職能（公益）的實(shí)現(xiàn)。

基于上述情形，受布坎南等人的“公共選擇理論”、威爾遜的“放松管制理論”、戴維·奧斯本和特德·蓋布勒的“重塑政府理論”的影響，美國(guó)歷任總統(tǒng)推動(dòng)了對(duì)行政管制機(jī)構(gòu)的改革。如今隨著公共利益團(tuán)體的興起及監(jiān)督，正在逐漸改變政治取向的管制行政，更加關(guān)注大部分的民眾利益或者擴(kuò)大管制行政的社會(huì)代表性［17］。正如珍妮特·登哈特所言：“政府的角色應(yīng)定位于確保公共利益居于支配地位，即確保公共問(wèn)題解決方案本身和產(chǎn)生的過(guò)程都符合民主規(guī)范和正義、公正與公平的價(jià)值觀。［18］”

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D771.231

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天津科技大學(xué)科學(xué)研究基金“中美食品安全監(jiān)管體制的比較研究”（20100317）

于志勇（1978-），男，碩士，講師，研究方向?yàn)楸容^行政。