田恒

（華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海，200062）

后現(xiàn)代公共行政話語(yǔ)理論視角下非營(yíng)利組織的政治參與

田恒

（華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海，200062）

非營(yíng)利組織作為政治活動(dòng)中一股活躍的力量正在進(jìn)入人們的視野，在影響政府決策與參與社會(huì)公共事務(wù)等方面發(fā)揮著日益重要作用，推動(dòng)著公民進(jìn)入政治生活系統(tǒng)的進(jìn)程?；诠怖鏋閷?dǎo)向的政治參與，型塑了公民社會(huì)的培育與發(fā)展。后現(xiàn)代情景中公共行政提供了這樣一種公共能量場(chǎng)，在此場(chǎng)域中，非營(yíng)利組織與政府間形成一種結(jié)構(gòu)性關(guān)系并使其話語(yǔ)權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，而這是以非營(yíng)利組織話語(yǔ)表達(dá)符合話語(yǔ)正當(dāng)性原則為條件的，即符合政治參與的規(guī)則。

后現(xiàn)代公共行政；非營(yíng)利組織；政治參與

我國(guó)正處于多重轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變革，利益格局處于重新調(diào)整與分配過(guò)程中，政府面臨的信任危機(jī)和政治壓力逐漸增加，網(wǎng)絡(luò)壓力集團(tuán)開始形成并影響著政府行為。這一系列問(wèn)題突出表現(xiàn)為公民的參與需求與有效的參與機(jī)制缺失之間的矛盾，公民的合法訴求得不到滿足，公民常傾向于通過(guò)非正常的政治參與方式以影響政府決策或引起社會(huì)關(guān)注以維護(hù)自己的權(quán)益。公民政治參與不足的主要原因就在于其作為公民的參與權(quán)被弱化，無(wú)法很好地實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求與政治表達(dá)，在政策制定過(guò)程中往往處于政策議程的邊緣。這不僅因?yàn)楣裾螀⑴c機(jī)制的缺乏和能力不足，還源于公民參與訴求的分散性及對(duì)政治參與的“冷漠”。正是基于這樣一種背景，黨的十七大報(bào)告明確提出探索公民政治參與的有序性與多樣性的目標(biāo)。非營(yíng)利組織作為我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期培育出來(lái)的一種新的組織形式，其活動(dòng)的領(lǐng)域除涉及公共服務(wù)供給、環(huán)境保護(hù)等方面外，也越來(lái)越多地涉足政治參與。非營(yíng)利組織在政治參與中不僅具有較強(qiáng)的資源聚合功能，而且有貢獻(xiàn)的參與符合其追求公共利益的使命和要求，是實(shí)質(zhì)性政治參與的有效形式。近些年來(lái)，非營(yíng)利組織已經(jīng)成為社會(huì)中探索民主化的一支活躍力量。在公共生活和社會(huì)生活中，非營(yíng)利組織在公民參與有效性方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，同時(shí)，非營(yíng)利組織的參與對(duì)民主的發(fā)展也作出了重要貢獻(xiàn)。［1］鑒于此，從連接宏觀與微觀的中觀層次分析其政治參與的可行性，把非營(yíng)利組織政治參與置于后現(xiàn)代情景中，結(jié)合公共行政話語(yǔ)理論進(jìn)行探討政治參與的可行性及其路徑選擇。

一、后現(xiàn)代情景中公共行政話語(yǔ)理論

公共行政話語(yǔ)理論將公共行政與公共政策研究置于后現(xiàn)代主義的語(yǔ)境中，批駁了傳統(tǒng)的治理模式及其替代形式，重點(diǎn)在對(duì)制度主義、社群主義等理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，致力于建構(gòu)一種全新的公共行政話語(yǔ)理論，該理論思想集中體現(xiàn)在福克斯和米勒所著《后現(xiàn)代公共行政——話語(yǔ)指向》一書中。福克斯和米勒通過(guò)結(jié)合后現(xiàn)代境域狀況介紹現(xiàn)象學(xué)的情景與意向性觀點(diǎn)、結(jié)構(gòu)化理論和物理學(xué)的能量場(chǎng)概念，提出了話語(yǔ)理論。這一理論的核心概念是“公共能量場(chǎng)”，是現(xiàn)代物理學(xué)的場(chǎng)理論和現(xiàn)象學(xué)的方法相互修正的結(jié)果?！皥?chǎng)”來(lái)自庫(kù)特·盧因的場(chǎng)理論，“場(chǎng)”是“作用于情境的力的復(fù)合”。而能量這一概念則意味著：場(chǎng)中有足夠的目標(biāo)和意圖，這些目標(biāo)和意圖使人們被吸引、被激動(dòng)、被改變。公共事務(wù)就是這樣一種能量場(chǎng)，在這個(gè)能量場(chǎng)中，有著各種能量和力的作用，它們各有自己的意向性或目的。公共能量場(chǎng)是制定和修改公共政策的表演社會(huì)話語(yǔ)的場(chǎng)所。這一制定和修改的過(guò)程同時(shí)也是各種話語(yǔ)進(jìn)行對(duì)抗性交流的過(guò)程，是具有不同意向性的政策話語(yǔ)在某一重復(fù)性的實(shí)踐語(yǔ)境中為獲取意義而相互斗爭(zhēng)的過(guò)程。根據(jù)關(guān)于形成真正的政策對(duì)話的訴求，福克斯和米勒確立了四個(gè)判斷話語(yǔ)正當(dāng)性的原則：真誠(chéng)；切合情境的意向性；自主參與；具有實(shí)質(zhì)意義的貢獻(xiàn)。［2］

?？怂购兔桌瞻颜邔?duì)話分為三種形式，即“少數(shù)人的對(duì)話”、“多數(shù)人的對(duì)話”和“部分人的對(duì)話”。顯然，少數(shù)人的對(duì)話代表了這樣一種政治，即通常是精英理論家在評(píng)論。多數(shù)人的對(duì)話雖然擺脫了精英統(tǒng)治的話語(yǔ)的庇護(hù)所，然而，這種話語(yǔ)的無(wú)政府狀態(tài)和無(wú)秩序結(jié)構(gòu)不利于形成公眾意愿或政策行為。［2］?？怂购兔桌照J(rèn)為一些人的對(duì)話優(yōu)于少數(shù)人的對(duì)話和多數(shù)人的對(duì)話，雖然它有限制參與的缺點(diǎn)，但切合情景的意向性和參與的真誠(chéng)卻是它突出的優(yōu)勢(shì)。問(wèn)題在于在民主得到加強(qiáng)的現(xiàn)代社會(huì)中，多數(shù)人的話語(yǔ)通過(guò)何種方式進(jìn)入政策網(wǎng)絡(luò)，其政治參與怎樣才能實(shí)現(xiàn)。

二、非營(yíng)利組織政治參與對(duì)話語(yǔ)理論的貢獻(xiàn)

非營(yíng)利組織是不以營(yíng)利為目的且具有正式組織形式，具有一定自治性、志愿性、公益性或互益性，非政府系統(tǒng)的社會(huì)組織，［3］其政治參與是指“非營(yíng)利組織試圖影響政府政策過(guò)程的活動(dòng)”。［4］非營(yíng)利組織存在的基礎(chǔ)之一在于公眾的信任，而要獲得持續(xù)的信任就必須履行其使命，體現(xiàn)其公共精神及其承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的本質(zhì)。由于擁有較多可動(dòng)用的社會(huì)資源，因而在政治參與過(guò)程中非營(yíng)利組織比個(gè)人有更多機(jī)會(huì)進(jìn)入話語(yǔ)的政策網(wǎng)絡(luò)，更能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性影響與作用，尤其是在為弱勢(shì)群體謀取福利方面顯得更為關(guān)鍵。通過(guò)話語(yǔ)政策網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織政治參與，為避免走向無(wú)政府主義和獨(dú)白性的官僚制模式兩種傾向的可能，一定程度上降低了社會(huì)運(yùn)行的成本與風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)椤爸贫仍谏鐣?huì)中的主要作用，是通過(guò)建立一個(gè)人們互動(dòng)的穩(wěn)定（但不一定是有效的）結(jié)構(gòu)來(lái)減少不確定性”，［5］而非營(yíng)利組織介于國(guó)家中心與社會(huì)中心的交集地帶的這種制度安排，正是作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)公民社會(huì)發(fā)展的一種有效形式，在這方面發(fā)揮著積極作用。

為了避免陷入無(wú)政府主義，?？怂购兔桌找牍愸R斯的理想交談和交流能力理論，對(duì)話語(yǔ)意義的真實(shí)性作了嚴(yán)格的限定，即交談?wù)叩恼嬲\(chéng)、表達(dá)的清晰、表達(dá)內(nèi)容的準(zhǔn)確以及言論與討論語(yǔ)境的相關(guān)性，實(shí)質(zhì)上規(guī)定了對(duì)話是以公共利益為導(dǎo)向的。這不僅賦予了非營(yíng)利組織話語(yǔ)正當(dāng)?shù)臋?quán)利與義務(wù)，也激勵(lì)著非營(yíng)利組織自我發(fā)展與政治參與能力的提升。權(quán)利是指非營(yíng)利組織符合真實(shí)話語(yǔ)條件的資格，義務(wù)指具備話語(yǔ)資格情況下實(shí)踐其社會(huì)使命。與此同時(shí)，這種話語(yǔ)權(quán)能否轉(zhuǎn)化為有意義的政策話語(yǔ)而進(jìn)入政治生活系統(tǒng)又取決于多種因素。至少?gòu)募兝碚撋险f(shuō)，話語(yǔ)理論設(shè)想的是一個(gè)所有人都參與的民主前景，但從實(shí)踐方面而言，它強(qiáng)調(diào)了自主參與的重要性，只有那些積極投身于公共事務(wù)的人或非營(yíng)利組織才能通過(guò)其有意義的、切合情景的話語(yǔ)對(duì)公共政策的制定和實(shí)施發(fā)揮作用，才能切實(shí)地利用他們真實(shí)參與的責(zé)任來(lái)加強(qiáng)民主。［2］正是從這個(gè)意義上說(shuō)，非營(yíng)利組織政治參與不僅在理論方面對(duì)話語(yǔ)理論做出了貢獻(xiàn)，也為話語(yǔ)理論實(shí)踐有效性創(chuàng)造了更多可能的機(jī)會(huì)。

三、非營(yíng)利組織政治參與話語(yǔ)的適用性

結(jié)合非營(yíng)利組織實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)與后現(xiàn)代情景中公共行政話語(yǔ)理論的特征看，非營(yíng)利組織政治參與話語(yǔ)的適用性是廣泛的，其形式是多元化的。當(dāng)然，這種話語(yǔ)的適用性在以不同的政治系統(tǒng)、制度環(huán)境與文化基礎(chǔ)等要素構(gòu)成的社會(huì)情境中是存在差異的，也影響著非營(yíng)利組織政治參與的廣度和深度。就我國(guó)現(xiàn)階段而言，非營(yíng)利組織的政治參與主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）參與或影響公共政策的制定

非營(yíng)利組織依托自身組織與話語(yǔ)優(yōu)勢(shì)影響政府決策，并提供決策參考與政策建議，包括政策主動(dòng)倡議與對(duì)政府作為的監(jiān)督反饋。如環(huán)保組織披露過(guò)度砍伐森林行為，希望工程提供中西部地區(qū)失學(xué)兒童的現(xiàn)狀等都給政府和公民極大震撼，并直接促使相關(guān)政策的制定、執(zhí)行或修正。自然之友、三味書屋等非營(yíng)利組織，近年來(lái)就我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、外交問(wèn)題提出大量政策建議，并產(chǎn)生重大影響。［6］“怒江建壩之爭(zhēng)”可謂非營(yíng)利組織政治參與中話語(yǔ)表達(dá)的典型，隨著怒江水電開發(fā)爭(zhēng)論的延續(xù)，綠家園、地球村、大眾流域、自然之友等環(huán)保NPO通過(guò)講座、論壇（比如記者沙龍、水之聲論壇）等形式開始積極宣傳怒江大壩的相關(guān)事宜，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。

（二）實(shí)現(xiàn)公民政治表達(dá)與利益訴求

社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的階層或個(gè)人擁有更多的話語(yǔ)權(quán)去影響政黨與利益集團(tuán)的行為實(shí)現(xiàn)其政治參與需求，而對(duì)于那些處于社會(huì)底層的弱勢(shì)群體而言，由于缺乏話語(yǔ)表達(dá)的制度保障機(jī)制，擁有資源的有限，在政治生活系統(tǒng)中的影響力處于弱勢(shì)。加上信心不足，政治參與動(dòng)機(jī)不強(qiáng)，這就使他們經(jīng)常對(duì)政治參與“漠不關(guān)心”，進(jìn)而影響其政治表達(dá)與利益訴求的實(shí)現(xiàn)程度，其話語(yǔ)權(quán)也往往被削弱。非營(yíng)利組織是促進(jìn)公民進(jìn)入政治生活系統(tǒng)、實(shí)現(xiàn)利益有效表達(dá)的“助推器”，在平衡“公共能量場(chǎng)”中各對(duì)話主體的力量發(fā)揮著不可忽視的作用。

（三）培育社會(huì)資本與政治信任

當(dāng)公民對(duì)政治統(tǒng)治產(chǎn)生不滿和不信任積累到一定程度，公民就會(huì)用超出政治體系設(shè)定尺度的手段來(lái)表達(dá)不滿和不信任。［7］而非營(yíng)利組織在消融這種不滿與不信任，甚至沖突等方面發(fā)揮著積極的作用，一定程度上具有社會(huì)“安全閥”與“調(diào)節(jié)器”的功能，有助于公民社會(huì)發(fā)展與民間社會(huì)資本培育。

（四）舉辦各種學(xué)術(shù)會(huì)議，創(chuàng)建政治參與的話語(yǔ)平臺(tái)

話語(yǔ)質(zhì)量的高低取決于真實(shí)的話語(yǔ)能否有效表達(dá)，而話語(yǔ)能否有效表達(dá)受其平臺(tái)的影響。構(gòu)建制度化的對(duì)話平臺(tái)，是非營(yíng)利組織政治參與的有效機(jī)制，是切合情境的意向性的話語(yǔ)保障。非營(yíng)利組織政治參與不僅表現(xiàn)為其直接或間接的話語(yǔ)表達(dá)，也體現(xiàn)在為公民實(shí)現(xiàn)政治參與提供話語(yǔ)表達(dá)平臺(tái)，開創(chuàng)公民進(jìn)入政治生活系統(tǒng)的空間。對(duì)公民的言論與行動(dòng)，尤其是公民的非理性行為，進(jìn)行引導(dǎo)與規(guī)勸。然而，這是以話語(yǔ)正當(dāng)性的原則為前提的。

四、非營(yíng)利組織政治參與不可忽視的問(wèn)題及其實(shí)現(xiàn)

非營(yíng)利組織作為政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的有力助手，為社會(huì)提供多元化服務(wù)，在培育社會(huì)資本與推動(dòng)公民社會(huì)發(fā)展的同時(shí)通過(guò)話語(yǔ)的有效表達(dá)影響政府的決策活動(dòng)，這是以公共利益為導(dǎo)向的非營(yíng)利組織與政府互動(dòng)關(guān)系構(gòu)建的路徑，而非營(yíng)利組織通過(guò)話語(yǔ)表達(dá)實(shí)現(xiàn)政治參與除符合話語(yǔ)理論的正當(dāng)性原則外，還需考慮如下問(wèn)題：

（一）政府職能轉(zhuǎn)變與非營(yíng)利組織空間拓展

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政治體制改革的深入，公民社會(huì)的逐步形成，非營(yíng)利組織的崛起，公民的權(quán)利意識(shí)亦逐漸增強(qiáng)，“有限政府”、“責(zé)任政府”、“透明政府”、“服務(wù)型政府”、“民主政府”理念已漸進(jìn)深入民心，公民政治參與的熱情逐步高漲，因此，政府要轉(zhuǎn)變觀念，接受非營(yíng)利組織政治參與這一事實(shí)。一方面政府需要推進(jìn)并深化政治體制改革，推動(dòng)政治民主發(fā)展，在實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)也為非營(yíng)利組織政治參與提供良好的政治環(huán)境；另一方面必須深化當(dāng)前社會(huì)管理體制改革，突破非營(yíng)利組織“官民二重性”的制度困境，探索新的社會(huì)管理機(jī)制，為非營(yíng)利組織政治參與的可持續(xù)性提供制度保障和政治參與的空間。需注意的是，“官民二重性”制度安排并非一定是消極的，從政府對(duì)非營(yíng)利組織的認(rèn)同與信任來(lái)看，該制度安排恰好為非營(yíng)利組織政治參與提供了發(fā)展空間與影響公共政策的機(jī)會(huì)，但須探索獨(dú)立運(yùn)作機(jī)制，打破制度上存在依附關(guān)系之束縛，更好地發(fā)揮建言獻(xiàn)策的積極功能。

（二）非營(yíng)利組織政治參與與信息不對(duì)稱

有效的信息是實(shí)現(xiàn)話語(yǔ)權(quán)的載體。信息不對(duì)稱勢(shì)必造成政治參與的失敗，政治參與需要通過(guò)信息公開實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)平等，為此，必須構(gòu)建有效的信息公開機(jī)制，因?yàn)樾畔⒐_是非營(yíng)利組織政治參與的基礎(chǔ)，也是保證話語(yǔ)正當(dāng)性的前提。政治參與中的信息公開，至少包含兩方面的要素：一是政府主動(dòng)公開。政府主動(dòng)向非營(yíng)利組織與公民提供是否參與、怎樣參與及在多大程度上參與的決策依據(jù)，這也是服務(wù)型政府與責(zé)任政府的體現(xiàn)；二是非營(yíng)利組織信息（如財(cái)務(wù)、活動(dòng)項(xiàng)目等）公開及其通過(guò)各種形式影響政府的信息公開。非營(yíng)利組織信息公開事關(guān)其能否獲得社會(huì)信任與可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，也只有非營(yíng)利組織本身獲得社會(huì)認(rèn)同與信任基礎(chǔ)上，其影響政府公共政策的活動(dòng)才是有效的、合法的。當(dāng)然信息公開為公民了解政府與非營(yíng)利組織活動(dòng)提供了窗口，也為公眾監(jiān)督政府與非營(yíng)利組織活動(dòng)創(chuàng)造了條件。

（三）非營(yíng)利組織政治參與的合法性

非營(yíng)利組織政治參與的合法性，就是政府基于政治系統(tǒng)安全的考慮對(duì)非營(yíng)利組織參與的認(rèn)同及公民的信任程度。非營(yíng)利組織政治參與不僅是非營(yíng)利組織自身需要考慮的問(wèn)題，同時(shí)也是政府關(guān)注自身政權(quán)合法性的一面“鏡子”。按照話語(yǔ)理論的要求，非營(yíng)利組織政治參與的合法性體現(xiàn)在其參與對(duì)話是有規(guī)則的，只有遵循基本的結(jié)構(gòu)規(guī)則的非營(yíng)利組織才不會(huì)喪失政治參與進(jìn)入的條件。因?yàn)樵诠材芰繄?chǎng)中，對(duì)話或者話語(yǔ)必須嚴(yán)格遵守話語(yǔ)正當(dāng)性的條件，這也隱含了非營(yíng)利組織本身是具備合法資格與社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)的。

（四）非營(yíng)利組織政治參與的漸進(jìn)性

非營(yíng)利組織政治參與往往會(huì)造成政府或官員的誤解與擔(dān)憂，所以各國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織發(fā)展及其政治參與持謹(jǐn)慎態(tài)度。這就要求非營(yíng)利組織政治參與走漸進(jìn)路線，具體來(lái)講包括以下三個(gè)方面：首先，政治參與本身就是一個(gè)過(guò)程，不可能一蹴而就；其次，政治參與議題或領(lǐng)域的漸進(jìn)性，從非敏感性的領(lǐng)域逐步向縱深推進(jìn)；再次，參與層級(jí)的遞進(jìn)性，從較為具體的基層公共事務(wù)做起，這也是培育民間社會(huì)資本的有效舉措；最后，由于非營(yíng)利組織本身存在“志愿失靈”，為防止其政治參與失敗，保證話語(yǔ)質(zhì)量，需要培養(yǎng)非營(yíng)利組織政治參與的能力，而這又取決于非營(yíng)利組織成長(zhǎng)情況。

基于公共能量場(chǎng)構(gòu)建起來(lái)的后現(xiàn)代公共行政話語(yǔ)理論為非營(yíng)利組織實(shí)現(xiàn)政治參與提供了機(jī)會(huì)。在開放的現(xiàn)代社會(huì)中，構(gòu)建符合話語(yǔ)理論正當(dāng)性原則的非營(yíng)利組織政治參與制度，是避免陷入獨(dú)白性的官僚制模式的一種安排。?？怂购兔桌找脻h娜?阿倫特的對(duì)抗性緊張關(guān)系的觀點(diǎn)對(duì)此作了具有啟發(fā)性的闡述，即在話語(yǔ)中，期望著意義之戰(zhàn)，期望著爭(zhēng)辯、論證、反駁，而不是和諧的異口同聲，即參與對(duì)話的雙方是一種結(jié)構(gòu)性的關(guān)系，他們之間既是平等的，同時(shí)又是對(duì)抗的、相互辯駁的。當(dāng)然，這里的對(duì)抗與辯駁是具有建設(shè)性的，而非純粹的討價(jià)還價(jià)或無(wú)休止的爭(zhēng)論，對(duì)話是非營(yíng)利組織與政府關(guān)系的一種詮釋。

影響非營(yíng)利組織政治參與效果的因素是多方面的，不僅包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府結(jié)構(gòu)與管理體制、政治參與機(jī)制等，也取決于非營(yíng)利組織自身參政議政的能力，更受公民的參政意識(shí)、政治態(tài)度與文化、宗教信仰等的制約，同時(shí)也受其話語(yǔ)質(zhì)量及表達(dá)的制度安排限制。盡管非營(yíng)利組織政治參與存在這樣那樣的問(wèn)題，但基于話語(yǔ)理論正當(dāng)性的原則判斷，非營(yíng)利組織政治參與符合其公共精神與志愿性原則，不僅在理論上豐富了公共行政話語(yǔ)理論內(nèi)涵，在實(shí)踐中也為公民的政治表達(dá)與利益訴求構(gòu)建起了橋梁與協(xié)調(diào)框架，為提高公共政策的質(zhì)量做出了貢獻(xiàn)，有利于公共決策的科學(xué)化與民主化。有助于重塑并提升政府公信力，也是推動(dòng)公共行政社會(huì)建構(gòu)的一種邏輯思考。

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D632

A

田恒（1984-），男，碩士研究生，研究方向?yàn)楫?dāng)代中國(guó)公共行政。