高建設(shè)

（江西省委黨校，江西南昌，330003）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府作為中國(guó)政府政權(quán)的最基層組織，其工作重點(diǎn)向來(lái)都是在農(nóng)村。自2003年取消農(nóng)業(yè)稅和2005年黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的偉大戰(zhàn)略后，2006年中央“一號(hào)文件”又進(jìn)一步明確了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重點(diǎn)發(fā)生了很大的變化，必須由原來(lái)的“管理型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變勢(shì)在必行。然而，回顧整個(gè)“十一五”時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)方面雖然也取得了一定的成績(jī)，但離“服務(wù)型”政府還有很大的差距。究其原因，既有體制上的詬病，也有干部觀念和素質(zhì)的差距。本文詳細(xì)分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的必要性，以及“十一五”時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變存在的問(wèn)題和難點(diǎn)，并為“十二五”時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變提出了幾點(diǎn)針對(duì)性的對(duì)策建議。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的必要性——后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代和新農(nóng)村建設(shè)的必然要求

取消農(nóng)業(yè)稅后，廣大農(nóng)村進(jìn)入了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的新階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以須要轉(zhuǎn)變其職能，由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，將其重點(diǎn)轉(zhuǎn)向社會(huì)管理和公共服務(wù)上，主要是由于此時(shí)農(nóng)村的發(fā)展要求、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作重心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政狀況、國(guó)家財(cái)政投入等方面都發(fā)生了很大的變化，如果不進(jìn)行職能的相應(yīng)轉(zhuǎn)變，找準(zhǔn)自身的定位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就必然難以適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展。理由主要有以下三個(gè)方面：

（一）是適應(yīng)新農(nóng)村改革和發(fā)展的需要

新農(nóng)村建設(shè)提出了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的較高要求。然而，目前農(nóng)村的生產(chǎn)、生活等各個(gè)方面的問(wèn)題卻依然大量存在，這說(shuō)明，我國(guó)新農(nóng)村的改革與發(fā)展需要政府的大力支持。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)由于其特殊關(guān)系，它在農(nóng)村綜合改革中必然處于關(guān)鍵地位。雖然，目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)編制、改善干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)等方面都取得了一定進(jìn)展，但是，它在管理體制、行政效率等深層次問(wèn)題并未完全解決，“錯(cuò)位”、“缺位”、“越位”的現(xiàn)象依然較普遍。因此，繼續(xù)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變，是深化農(nóng)村綜合改革，服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)的必然要求。

（二）是調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重心的需要

在取消農(nóng)業(yè)稅前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作重點(diǎn)主要是收取農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、教育費(fèi)附加、抓計(jì)劃生育工作，完成上級(jí)交辦的其他各項(xiàng)任務(wù)，以及應(yīng)付各種評(píng)估與檢查。而其提供農(nóng)村公共服務(wù)、承擔(dān)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入、加強(qiáng)社會(huì)管理的職能等方面工作量?jī)H為20%。在取消農(nóng)業(yè)稅后，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部58%精力的收取農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其他費(fèi)用的工作量消失，諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在短暫地感到人無(wú)壓力“一身輕”后，很快就陷入了迷茫之中。

同時(shí)，取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家正逐步實(shí)施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”政策，對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持力度日益加大，把掌握的資源更多地投向農(nóng)村，用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保持稅費(fèi)改革成果、支持農(nóng)村公共財(cái)政、教育、衛(wèi)生等公共產(chǎn)品，以便解決行路難、入學(xué)難、看病難、增收難等問(wèn)題。這對(duì)作為政權(quán)最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，由以前的整天想著“管治”農(nóng)民轉(zhuǎn)向思考應(yīng)該如何服務(wù)農(nóng)民身上。

（三）是適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變化的需要

在沒(méi)有取消農(nóng)業(yè)稅以前，農(nóng)業(yè)稅一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要來(lái)源。因此，農(nóng)業(yè)稅的取消對(duì)鄉(xiāng)財(cái)政造成的影響比較大。這是因?yàn)椋旱谝?，取消農(nóng)業(yè)稅以后，中央對(duì)農(nóng)村減負(fù)政策還在不斷地進(jìn)行深化，涉農(nóng)收費(fèi)的項(xiàng)目越來(lái)越少，并且政府的行政事業(yè)費(fèi)和政府性基金的管理越來(lái)越規(guī)范，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算外收入大為減少，財(cái)政缺口加大；第二，現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政與義務(wù)不對(duì)稱(chēng)，往往是“有限財(cái)力，無(wú)限責(zé)任”，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金總量不足，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行困難。所以，如何適時(shí)地轉(zhuǎn)變職能，從無(wú)限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，使有限的財(cái)力能夠?yàn)樾罗r(nóng)村建設(shè)提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這是對(duì)政府的巨大考驗(yàn)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀及存在的難點(diǎn)

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀

根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)具有以下七項(xiàng)職能：一是執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；二是執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；三是保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；四是保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有的自主權(quán)；五是保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；六是保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利；七是辦理上級(jí)人民政府交辦的其它事項(xiàng)。

上述職能由于規(guī)定得過(guò)于模糊，導(dǎo)致實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作大事小事都有份、里里外外全要管的“全能政府”。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作職能主要是在充當(dāng)實(shí)際上，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的工作主要表現(xiàn)在以下七個(gè)方面：計(jì)劃生育的“監(jiān)督員”；鄉(xiāng)村矛盾糾紛的“消防員”；社會(huì)公益事業(yè)的“組織員”；先進(jìn)農(nóng)業(yè)科技的“推廣員”；農(nóng)村社會(huì)新觀念的“宣傳員”；農(nóng)村突發(fā)事件的“救火員”。從這可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然是承擔(dān)著寬泛而繁雜的任務(wù)，其有限的財(cái)力仍然在承擔(dān)著方方面面的事務(wù)，職能轉(zhuǎn)變緩慢而艱難。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變難的深層原因

1.工作上缺少自主性

由于我國(guó)傳統(tǒng)行政管理體制在決策上強(qiáng)調(diào)集中；在執(zhí)行上強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一與絕對(duì)服從；在考核上“唯上”，領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)說(shuō)了算，這使作為政權(quán)最基層組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非常缺少自主性，上級(jí)政府和幾乎所有部門(mén)都可以對(duì)其發(fā)號(hào)施令，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府突發(fā)性、應(yīng)急性的事務(wù)非常多，自身的工作安排經(jīng)常被打亂，工作的自主權(quán)很小，所以沒(méi)有足夠的能力去謀劃服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)的問(wèn)題。事實(shí)上，很多地方新農(nóng)村建設(shè)一開(kāi)始就烙上了“體制詬病”的印記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不努力“鉆研”上級(jí)有關(guān)新農(nóng)村建設(shè)的精神與要求，尤其是認(rèn)真研究上級(jí)所列的考核方法與指標(biāo)體系，嚴(yán)格按照這些考核內(nèi)容去決策新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，而不能依據(jù)本地實(shí)際，獨(dú)立思考和規(guī)劃新農(nóng)村建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題。

2.管理上條塊分割

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)形成了“部門(mén)分割，條塊結(jié)合”的管理模式。部門(mén)通過(guò)對(duì)財(cái)權(quán)、人事權(quán)及相關(guān)執(zhí)法權(quán)的控制，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理職能?chē)?yán)重萎縮。尤其是近些年來(lái)的縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整，都是加強(qiáng)縣直部門(mén)權(quán)力，削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)本地區(qū)各種資源的配置能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理能力越來(lái)越弱。再加上資金、人才等方面的缺乏，導(dǎo)致在服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以使用的資源和手段非常有限，有時(shí)作出的新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，如果涉及到資金或其他方面的支持，則往往很難得到有關(guān)部門(mén)配合。另一方面，部門(mén)作出的各項(xiàng)決策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門(mén)又難以全面參與。這種部門(mén)分割、條塊結(jié)合的管理模式使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)中缺少了支持力。

（三）體制上機(jī)構(gòu)仍然臃腫

目前，我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收入只占全國(guó)財(cái)政收入的21%，而縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人員卻占全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人口的71%。加上由于歷史的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍債務(wù)沉重，負(fù)債運(yùn)行，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)連財(cái)政供養(yǎng)人員的工資都難以保障。機(jī)構(gòu)的臃腫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)大多處于“吃財(cái)政飯”的尷尬境地，根本沒(méi)有足夠的財(cái)力去支持新農(nóng)村的重大項(xiàng)目建設(shè)。

（四）素質(zhì)與新農(nóng)村建設(shè)的要求相比有所欠缺

由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的主體構(gòu)成是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代形成的干部。因而，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的適應(yīng)相對(duì)較慢，習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政命令工作方式，計(jì)劃與干預(yù)的色彩較濃而服務(wù)的意識(shí)相對(duì)較弱。在新農(nóng)村建設(shè)當(dāng)中，服務(wù)與幫助的意識(shí)不強(qiáng)，而“主導(dǎo)”拆房、蓋房、刷墻等性質(zhì)的事務(wù)較多。從干部隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)構(gòu)成上看，農(nóng)業(yè)型的干部多，經(jīng)濟(jì)型的干部少；行政管理型的干部多，技術(shù)服務(wù)型的干部少，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)真正需要的農(nóng)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、村民自治、文化建設(shè)等方面則難以提供高質(zhì)量的服務(wù)。

三、“十二五”時(shí)期加速轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的幾點(diǎn)建議

（一）深化體制改革，向有限政府和服務(wù)政府轉(zhuǎn)變

有限政府指政府要有所為，有所不為，改變過(guò)去不分主次、輕重一手抓的現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)修改組織法等相關(guān)法律，重新合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大和村民自治組織的職責(zé)權(quán)限、活動(dòng)方式，解決各自存在的“缺位、越位、錯(cuò)位”問(wèn)題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“什么都抓，什么都管”的全能政府，走向“有所為，有所不為”的有限政府；使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從“誰(shuí)的話(huà)都聽(tīng)，誰(shuí)的事都得辦”的“任務(wù)型”干部，轉(zhuǎn)變?yōu)闉槿罕姺?wù)的“服務(wù)型”干部。只有在職能分明的基礎(chǔ)上，才能明確該如何轉(zhuǎn)變職能。

（二）精減機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要原因。因而，積極推行鄉(xiāng)村行政事業(yè)機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)、壓縮人員、節(jié)約開(kāi)支，是促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的另一重要條件。要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，充分發(fā)揮村民自治組織作用，減少政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的直接干預(yù)，同時(shí)也要適當(dāng)壓縮村干部人數(shù)。只有通過(guò)這一系列改革，才能減少財(cái)政開(kāi)支，增強(qiáng)財(cái)力，提高政府辦事效率，從而促成政府職能的順利轉(zhuǎn)變。

（三）結(jié)合新農(nóng)村的要求，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核與激勵(lì)機(jī)制

科學(xué)的考核機(jī)制才能帶出好干部，才能提升新農(nóng)村建設(shè)的服務(wù)效率。事實(shí)上，干部的機(jī)會(huì)主義思想很大程度上是與考核機(jī)制的不完善有關(guān)的。因此，要想真正激勵(lì)干部的工作積極性，就必須結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)的特點(diǎn)，不斷完善農(nóng)村工作考核機(jī)制。要建立能進(jìn)能出、能上能下的激勵(lì)機(jī)制，將群眾滿(mǎn)意不滿(mǎn)意作為評(píng)價(jià)的依據(jù)；要按照產(chǎn)業(yè)化服務(wù)要求，對(duì)干部推行包產(chǎn)業(yè)、包項(xiàng)目、包技術(shù)等管理責(zé)任制，實(shí)行權(quán)責(zé)統(tǒng)一、目標(biāo)量化和效能管理，轉(zhuǎn)變過(guò)去單一的數(shù)量考核為數(shù)量與質(zhì)量并重考核；要堅(jiān)持因事設(shè)崗定人，優(yōu)化整合干部資源，要強(qiáng)化干部的責(zé)任心、事業(yè)心和緊迫感；要堅(jiān)持公開(kāi)、民主、透明的考核方式，盡量擴(kuò)大群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，認(rèn)真聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。

（四）加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的教育培訓(xùn)力度

要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)工作的需要，就必須加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的教育培訓(xùn)力度。根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際需要，可以靈活地采取自己培訓(xùn)與合作培訓(xùn)、停職學(xué)與干中學(xué)、本地學(xué)與外地學(xué)、長(zhǎng)期學(xué)與短期學(xué)等多種方式，有計(jì)劃、有步驟地對(duì)廣大干部進(jìn)行職業(yè)和技能的培訓(xùn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由行政型、指揮型、命令型、“萬(wàn)金油”型向?qū)W習(xí)型、技能型、示范型、服務(wù)型干部轉(zhuǎn)變，以更好地適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要。

［1］ 溫家寶.不失時(shí)機(jī)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，為利會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障［J］.求是，2006（18）.

［2］ 溫鐵軍.新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐中的反思［M］//中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院.中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)：鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革.北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

［3］ 陳黎夏.服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)研究［D］.成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2007.