李定毅

一、公眾參與聽證的意義

對于公眾參與，英語中有public/citizen participation、public/citizen involvement、public/citizen engagement等表述方式，較為常見的是public participation。作為一種制度化的公眾參與，是指公共權(quán)力在立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進行公共治理時，由公共權(quán)力機構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。①參見蔡定劍：《民主是一種現(xiàn)代生活》，社會科學(xué)出版社2010年版，第181頁。總的說來，公眾參與具有以下幾點意義。

（一）落實公民參與權(quán)利

我國憲法第二條規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。而公眾通過聽證，參與立法和重大決策的制定，是落實公民知情權(quán)和參與權(quán)利的一種非常重要的方式。同時也有利于提高社會管理科學(xué)化水平，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。

（二）防止權(quán)力濫用

隨著公共福利和社會保障目標的提出，政府的行政權(quán)力日益處于擴張狀況，傳統(tǒng)的“傳送帶”行政管理模式逐漸讓位于“積極行政”的模式。在這種狀況下，基于行政權(quán)天然擴張和膨脹的本性，若不對行政權(quán)進行必要的限制，則權(quán)力極有可能被濫用，公民的權(quán)利時刻處于危險狀態(tài)。而公眾參與規(guī)則的存在，使得公眾有機會參與到行政立法、執(zhí)法、司法等過程當中，了解其來由；使得執(zhí)法和司法基本處于陽光之下，盡可能地避免權(quán)力的濫用。

（三）實現(xiàn)治理和善治的需要

全球治理委員會認為，治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。①參見全球治理委員會：《我們的全球之家》，牛津大學(xué)出版社1995年版，第2—3頁。俞可平指出，所謂善治，就是使公共利益最大化的社會管理過程，它是治理的核心觀點和目標。其本質(zhì)特征，在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家和市民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。其基本要素包括：合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、參與、有效、穩(wěn)定、廉潔和公正。②參見俞可平：《民主與陀螺》，北京大學(xué)出版社2006年版，第84—86頁。

（四）促進和諧社會的建立

現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會。德國學(xué)者烏爾里?！へ惪酥赋?，風(fēng)險社會是現(xiàn)代化不可避免的產(chǎn)物，現(xiàn)代工業(yè)文明在帶來巨大進步和創(chuàng)造社會財富的同時，也產(chǎn)生了不可勝數(shù)的的副作用，帶來了很多的風(fēng)險。這種風(fēng)險是“知識與不知的合成”，具有高度的不確定性。③參見王顯勇：《社會保障國家：法治國家的新藍圖》，《現(xiàn)代法學(xué)》2011年第1期?，F(xiàn)代社會的風(fēng)險體現(xiàn)為風(fēng)險的人為化和制度化，即更多的是人為因素所導(dǎo)致，如生態(tài)災(zāi)難、核泄漏等。而通過公眾參與，如聽證制度，能夠促進民主的合法決策，將技術(shù)置于民主控制之下，盡可能地考慮少數(shù)族群和邊緣群體，以最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素。

（五）促進立法的科學(xué)化和民主化

立法講究科學(xué)性，但若立法者不了解群眾的實際感受和需求，閉門造車，立出的法很難得到有效地執(zhí)行，只能停留在書面上而成為具文。通過聽證等方式讓公眾參與立法，可以使立法者盡可能地了解民情，增加立法的科學(xué)性。

制定法律政策時廣泛征求群眾意見，“從群眾中來，到群眾中去”，一直是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的基本方法。通過聽證方式，增加立法的透明度，使得不同利益的代表的觀點擺在桌面上，通過公開討論的方式影響決策，這是一種民主協(xié)商機制的體現(xiàn)。在我國目前情況下，也是一種落實公眾有序參與政治的典型方式。

二、有關(guān)聽證的現(xiàn)有法律規(guī)定

從聽證內(nèi)容所涉領(lǐng)域來看，聽證可以分為以下幾種：

（一）立法型聽證

我國《立法法》第34條規(guī)定，列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。第58條規(guī)定，在行政法規(guī)在起草過程中，可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式來聽取意見?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第12條、第22條，《規(guī)章制定程序條例》第14條，也作出了相應(yīng)的規(guī)定?！秲r格法》第23條規(guī)定，公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當建立聽證會制度。

（二）行政執(zhí)法型聽證

我國《行政許可法》第46條規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當聽證的事項，或者行政機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關(guān)應(yīng)當向社會公告，并舉行聽證。第47條則規(guī)定了在作出行政許可決定前，應(yīng)當告知申請人享有要求聽證的權(quán)利?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第42條規(guī)定了行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利?！吨伟补芾硖幜P法》第98條規(guī)定，公安機關(guān)作出吊銷許可證及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應(yīng)告知違反治安管理行為人有權(quán)要求舉行聽證?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第11條規(guī)定，多數(shù)被征收人認為舊城改造征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，應(yīng)當組織聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。《中華人民共和國對外貿(mào)易法》（2004年修訂）第38條規(guī)定，啟動對外貿(mào)易調(diào)查，可以采取書面問卷、召開聽證會、實地調(diào)查、委托調(diào)查等方式進行。

（三）司法領(lǐng)域聽證

司法領(lǐng)域的聽證制度又可分為以下幾種：

1.聽證公開制度，《最高人民法院關(guān)于司法公開的六項規(guī)定》規(guī)定，人民法院對開庭審理程序之外的涉及當事人或者案外人重大權(quán)益的案件實行聽證的，應(yīng)當公開進行。人民法院對申請再審案件、涉法涉訴信訪疑難案件、司法賠償案件、執(zhí)行異議案件以及對職務(wù)犯罪案件和有重大影響案件被告人的減刑、假釋案件等，按照有關(guān)規(guī)定實行公開聽證的，應(yīng)當向社會發(fā)布聽證公告。聽證公開的范圍、方式、程序等參照庭審公開的有關(guān)規(guī)定。

2.執(zhí)行聽證制度，如《北京市法院執(zhí)行聽證程序規(guī)則》（試行）第1條規(guī)定，在執(zhí)行程序中，人民法院根據(jù)執(zhí)行案件當事人、第三人提出的申請或者案外人提出的異議，要依法組成合議庭，召開聽證會。

3.再審聽證制度，如《浙江省高級人民法院關(guān)于民事、行政申訴、申請再審案件聽證制度若干問題的規(guī)定》（試行），第1條規(guī)定，當事人不服我省各級人民法院作出的生效民事、行政裁判依法提出申訴、申請再審的，適用本規(guī)定。第2條則規(guī)定了聽證分為信訪聽證和復(fù)查聽證，前者用于審查決定是否對信訪案件調(diào)卷復(fù)查，后者用于審查決定申訴和申請再審案件是否進入再審。

4.國家賠償聽證制度，如《浙江省高級人民法院關(guān)于審理國家賠償案件聽證程序的規(guī)定》（試行）第3條規(guī)定，對侵權(quán)損害事實、損害后果爭議較大；賠償方式和賠償數(shù)額分歧較大等，應(yīng)當組織聽證。北京市高級人民法院則規(guī)定，對侵權(quán)損害后果爭議較大的；對賠償方式或賠償數(shù)額分歧較大的，可以進行聽證。

5.減刑、假釋案件聽證制度，如《四川省高級人民法院關(guān)于審理減刑、假釋案件聽證程序的規(guī)定》（試行）第3條規(guī)定，人民法院審理減刑案件，認為有必要舉行聽證的，應(yīng)當聽證；審理假釋案件，應(yīng)當聽證。第9條則規(guī)定，對假釋案件、宣告緩刑罪犯的減刑等11類案件，應(yīng)當組織聽證。

（四）重大行政決策聽證

聽證還涉及許多關(guān)系公眾利益的重大行政決策事項，如城市規(guī)劃、稅收、環(huán)境保護、重大工程建設(shè)、審計、社會保障、國有企業(yè)改制等，甚至是公交汽車的改線、小區(qū)商業(yè)網(wǎng)點設(shè)置和停車收費，例如，太原市和西安市均規(guī)定設(shè)立大型商業(yè)網(wǎng)點要進行聽證。

在環(huán)境和城鄉(xiāng)規(guī)劃方面。《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》規(guī)定，規(guī)劃的編制機關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當舉行論證會等形式征求意見。建設(shè)單位應(yīng)當在報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前，也應(yīng)當舉行論證會等形式征求意見?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，應(yīng)當采取聽證會等形式征求意見。省域城鎮(zhèn)體系和總體規(guī)劃要采取聽證會等方式征求公眾意見。確需修改已依法審定的規(guī)劃、設(shè)計方案總平面圖的，應(yīng)當采取聽證會等形式，聽取利害關(guān)系人的意見。

其他方面。如《大連市重大行政決策聽證辦法》第4條規(guī)定，城市規(guī)劃、道路交通規(guī)劃；城市房屋拆遷和補償；調(diào)整水、電等公共事業(yè)收費標準；改造城市主干道路；可能對生態(tài)環(huán)境等造成重大影響的投資項目立項；對居民生活環(huán)境質(zhì)量可能造成重大影響的建設(shè)項目的環(huán)境影響評價；制定關(guān)系公共安全、人民群眾普遍關(guān)注的規(guī)范性文件；其他重大行政決策事項等行政決策均應(yīng)舉行聽證。《汕頭市人民政府行政決策聽證規(guī)定》、《太原市政府重大事項決策聽證辦法》、《貴陽市重大行政決策聽證規(guī)定》（試行）、《濟南市人民政府重大社會公共事項決策聽證暫行辦法》、《重慶市行政決策聽證暫行辦法》、《青島市人民政府重大社會公共事項決策聽證試行辦法》也規(guī)定了類似制度。

三、聽證的規(guī)范分析

以立法聽證為例，已公布和仍在適用的地方性法規(guī)主要有：《長沙市人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證辦法》（2008年）、《天津市制定地方性法規(guī)聽證辦法》（2006年）、《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證條例》（2004年）、《哈爾濱市立法聽證規(guī)定》（2004年）、《甘肅省人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證規(guī)則》（2004年）、《汕頭市人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證條例》（2003年）、《福州市人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證辦法》（2003年）、《山東省人民代表大會常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)聽證規(guī)定》、《深圳市人民代表大會常務(wù)委員會聽證條例》（2001年）。本文主要采用了長沙、天津、甘肅、深圳等四地的文本。

（一）關(guān)于聽證的性質(zhì)和目的

已有的立法聽證規(guī)則多規(guī)定，聽證為聽取公眾意見、收集信息的活動。如，《甘肅省人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證規(guī)則》（2004年）規(guī)定，立法聽證是指以聽證會的形式聽取公眾意見、收集信息，為常務(wù)委員會立法決策提供依據(jù)的活動?！渡钲谑腥嗣翊泶髸?wù)委員會聽證條例》（2001年），《天津市制定地方性法規(guī)聽證辦法》（2006年），《長沙市人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證辦法》（2008年）均有類似的條款。

聽證的目的主要為促進立法的民主化和科學(xué)化。如《深圳市人民代表大會常務(wù)委員會聽證條例》第1條規(guī)定，為了規(guī)范深圳市人民代表大會常務(wù)委員會的聽證活動，促進常委會工作的民主化和科學(xué)化而制定本條例。上述天津市、甘肅省和長沙市采類似觀點。

（二）關(guān)于聽證的范圍和提起

聽證的范圍多為涉及公眾利益和爭議較大的事項。深圳市和天津市規(guī)定了涉及社會普遍關(guān)注的熱點、難點問題的事項需要聽證。甘肅省和長沙市還規(guī)定了依法設(shè)定行政許可、行政強制措施或者行政處罰罰款數(shù)額較大的需要聽證。值得注意的是這些事項是否聽證，由負責(zé)聽證的機構(gòu)根據(jù)實際情況可以采用，只有天津市的規(guī)定應(yīng)當進行聽證。

關(guān)于聽證的提起，深圳市規(guī)定，國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織和個人可以向常委會、專門委員會和工作委員會提出舉行聽證會的建議；市人民政府、專門委員會、常委會組成人員五人以上聯(lián)名和市中級人民法院、市人民檢察院、各區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會可以向常委會提出由常委會舉行聽證會的動議，由專門委員會或者工作委員會或常委會主任會議決定。天津市也規(guī)定了類似條文。甘肅省和長沙市還規(guī)定了公民、法人和其他組織可以提出舉行聽證會建議。

（三）關(guān)于聽證的參與方

聽證的參與方主要包括：聽證人、聽證陳述人、聽證旁聽人。聽證人一般由聽證機構(gòu)的人組成，如深圳市、甘肅省、長沙市的規(guī)定。天津市規(guī)定，聽證人由聽證機構(gòu)確定，聽證機構(gòu)可以邀請常務(wù)委員會部分組成人員作為聽證人，也可以邀請有關(guān)單位列席聽證會。

聽證陳述人，指的是與聽證事項有利害關(guān)系一方而參與聽證的公民、法人和其他組織，深圳規(guī)定陳述人是指參加聽證會或者以其他形式提供與聽證事項有關(guān)事實的人。對于如何選擇聽證陳述人，甘肅省和長沙市的規(guī)定完全一樣，即要求聽證機構(gòu)要遵循廣泛性和代表性原則，使有利害關(guān)系和不同觀點的各方人數(shù)基本對等，按報名的先后順序等原則確定聽證陳述人；聽證機構(gòu)根據(jù)需要也可以邀請法規(guī)案起草單位的代表、有利害關(guān)系的單位的代表或者有關(guān)專家、學(xué)者作為聽證陳述人參加聽證會。深圳市則規(guī)定聽證機構(gòu)應(yīng)當在利害關(guān)系各方中合理地確定陳述人的人數(shù)；并且陳述人名單應(yīng)當從與聽證事項有利害關(guān)系的當事人、了解聽證事項的專家、與聽證事項有關(guān)并提供相關(guān)事實的其他組織和個人中確定。

聽證旁聽人，公開舉行的聽證會應(yīng)當允許旁聽，旁聽人員的人數(shù)及產(chǎn)生方式由聽證機構(gòu)確定。甘肅省、天津市規(guī)定，旁聽人可以就聽證問題向聽證機構(gòu)提交書面意見。除此之外，長沙市還規(guī)定，旁聽人員可以在征得聽證主持人許可后在規(guī)定的時間內(nèi)發(fā)表意見，還可以通過發(fā)放征求意見卡等形式征求旁聽人員的意見。

（四）關(guān)于聽證程序

聽證程序基本包括，第一，聽證主持人介紹聽證人、聽證陳述人和聽證法規(guī)草案的基本內(nèi)容，宣布聽證事項和聽證紀律；第二，陳述人發(fā)言；第三，詢問陳述人和向陳述人發(fā)問；主持人可以詢問陳述人，經(jīng)主持人同意，其他聽證人也可以向陳述人發(fā)問；第四，陳述人之間辯論；第五，征求旁聽人的書面意見（深圳市還規(guī)定，經(jīng)主持人許可，旁聽人員可以就聽證事項發(fā)言）；第六，制作聽證記錄和聽證報告。

對于陳述人發(fā)言的順序，深圳市規(guī)定，聽證會一般按下列順序發(fā)言：與聽證事項有利害關(guān)系的陳述人；了解聽證事項的陳述人；專家陳述人。

（五）關(guān)于聽證報告的效力

聽證會主持人應(yīng)當在聽證會結(jié)束后一定期限內(nèi)，根據(jù)聽證記錄和合議記錄形成聽證報告，并將聽證報告送交聽證機構(gòu)。聽證報告應(yīng)當包括陳述人提出的主要事實、理由和意見；聽證人對聽證事項的意見。聽證機構(gòu)應(yīng)當將聽證報告印發(fā)聽證人和印送聽證陳述人。

對于聽證報告的效力，各地大多規(guī)定為立法的參考依據(jù)。深圳市規(guī)定專門委員會、工作委員會或者聯(lián)合舉行聽證會的，聽證報告應(yīng)當作為專門委員會、工作委員會就聽證事項提出意見和建議的重要依據(jù)。甘肅省規(guī)定，省人大法制委員會在審議法規(guī)時，應(yīng)當對聽證會提出的意見進行審議，并在審議結(jié)果報告中對聽證會提出的意見采納情況予以說明。

四、聽證的繁榮與困境

我國的聽證實踐是從地方開始的，1999年7月，深圳市法制局就建筑材料使用審批制度召開聽證會，開創(chuàng)了我國聽證的先河。同年9月，廣東省人大常委會就建設(shè)工程招投標管理條例草案某些條款進行聽證，此為地方人大機關(guān)的首次聽證。2000年通過的《立法法》，正式確立了立法聽證制度。此后聽證在我國逐漸展開，影響比較大的有2001年1月北京舉行的部分旅客列車票價實行政府指導(dǎo)價方案聽證會；2004年8月，國家環(huán)?？偩峙e行排污許可條例草案聽證會；2005年9月全國人大常委會舉行個人所得稅修正案草案立法聽證會，這是全國人大常委會舉辦的首次聽證會，引起全社會廣泛關(guān)注。

有學(xué)者統(tǒng)計，截止到2009年5月1日，省級人大常委會共舉行聽證會63次。1999年至2006年底，省級人大常委會舉行了55次聽證會。據(jù)不完全統(tǒng)計，省級人大常委會舉行的聽證會，2000年5次，2001年7次，2002年6次，2003年7次，2004年12次。但是，2004年以后有減少的趨勢，2004年到2006年舉行了18次，2006年到2009年只舉行了8次。①參見蔡定劍：《公眾參與－風(fēng)險社會的制度建設(shè)》，法律出版社2009年版，第27頁。但是，隨著我國法律法規(guī)不斷增多和完善，在其他領(lǐng)域的聽證則始終有增無減，如價格聽證、行政處罰聽證。資料顯示，截止到2003年7月，國內(nèi)舉行的不同層次的價格聽證會就超過了200次。②《中國價格聽證大事回顧》，http：//www.people.com.cn/GB/guandian/28296/1979219.html，2011年1月4日訪問。

在立法聽證相對減少和價格、行政聽證繁榮的背后，聽證也遭到了人們的質(zhì)疑和反思。如原定2005年9月7日上午公開舉行的《珠海市服務(wù)業(yè)環(huán)境管理條例（草案修改稿）》立法聽證會，因聽證陳述人的報名人數(shù)不夠，經(jīng)珠海市人大常委會主任會議研究，決定取消。③《立法聽證熱之后的“冷思考”》，http：//www.baojian.gov.cn/bjsy/fxqy/2005－12/1412dc76340b3822.html，2011年6月27日訪問。又如，東莞市物價局欲舉行水價聽證會，可征集聽證會參加的公告已經(jīng)過了報名截止期，卻仍無一人報名。④《東莞欲漲水價，無人報名聽證》，《羊城晚報》2011年6月8日。人們對價格聽證會產(chǎn)生了懷疑，認為聽證會變成了漲價會。聽證似乎陷入了困境，原因何在？以下幾點值得關(guān)注。

（一）法律規(guī)定過于簡單

從已有的法律法規(guī)來看，規(guī)定聽證的領(lǐng)域和事項很廣泛，但是它并非強制性的規(guī)定，而絕大多是選擇性的手段，是否采用主要由單位領(lǐng)導(dǎo)說了算。除了價格法規(guī)定是必須采用的外，行政處罰法和治安管理處罰法是由當事人申請才可使用，其他法律法規(guī)規(guī)定的聽證均為可選擇的方式。至于哪些事項應(yīng)該適用聽證，一般是關(guān)系公眾利益的重大事項要采用聽證，但何為涉及公眾利益重大事項，則無明文規(guī)定。對于聽證的程序，規(guī)則和效力，并無明確規(guī)定。

（二）公眾參與意識和能力不強

聽證主要由立法機關(guān)和政府有關(guān)部門主導(dǎo)，幾乎所有的聽證是由上述部門所提起，鮮見有社會組織和公民提起正式的聽證建議。和經(jīng)濟增長的速度相比，公眾參與意識并未同步增長，更多是被迫參與，這種參與也多具有偶發(fā)性。另一方面，由于缺乏公眾民主參與的傳統(tǒng)和必要的訓(xùn)練，在真正參與聽證時，參與者囿于知識和技能的匱乏，無法做到真正有效地參與。

（三）社會組織弱小

我國目前社會公共組織發(fā)展相對滯后，國家對其態(tài)度是希望其能發(fā)揮應(yīng)有的作用，但支持力度不夠，社會公共組織在資金、人員、活動等方面受現(xiàn)實條件制約較多。

（四）聽證的功能定位和效力問題

絕大多數(shù)地方性法規(guī)規(guī)定，聽證的主要功能是聽取公眾意見、收集信息，促進立法的民主化和科學(xué)化。在實踐當中，一些組織聽證部門把聽證當作一種符合法律規(guī)定的純粹的過程，走走過場，體現(xiàn)出對聽證陳述人和旁聽人的不尊重。對于聽證的效力問題，各地大多規(guī)定作為決策的參考，但到底參考了多少，許多參加聽證的人不得而知，如此容易會造成公眾對聽證的失望和對政府的不信任。

五、走出聽證困境的對策

（一）制定公眾參與決策法或聽證規(guī)則

如上所述，聽證領(lǐng)域非常廣泛，涉及立法、行政、司法等領(lǐng)域和經(jīng)濟、政治、文化和社會領(lǐng)域。各種不同層次的聽證規(guī)則數(shù)量眾多，內(nèi)容五花八門。如對聽證的性質(zhì)、范圍、參加人、程序和效力等問題，規(guī)定很不統(tǒng)一，造成人們適用的困難，也造成了公眾的誤解。因此，建議在已有制定較好的聽證規(guī)則基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的聽證規(guī)則，條件成熟時考慮制定公民參與決策法。

（二）對聽證功能進行合理定位

西方的聽證，如美國的公開聽證會，通過公開聽證會，獲取公共政策的所需的信息。議員召開聽證主要是在自己有了預(yù)先的觀點而有意引導(dǎo)觀眾，或是需要在創(chuàng)造性思維、廣泛理解或僅僅是清楚信息的問題上征詢公眾意見和建議。①參見楊雪冬：《立法聽證與地方治理改革》，中央編譯出版社2004年版，第223頁。

而我國的聽證會由于公民參與決策的渠道太少，因此各方對于聽證寄予過高的期望。大眾以為聽證就是由聽證參與者決定聽證的事項，實質(zhì)是公眾缺少對參與的正確認識。筆者認為，結(jié)合我國的實際，應(yīng)將擴大公民的民主參與作為首要目標，同時加大立法透明度，以利于立法的科學(xué)化。

（三）完善聽證程序

首先，應(yīng)確立遴選聽證參與人的原則，如廣泛性和代表性、有利害關(guān)系和不同觀點的各方人數(shù)基本對等。實踐當中，一些地方聽證會組織者多邀請一些支持其觀點的代表，而對反對者觀點不夠重視，甚至排斥和剝奪他們的發(fā)言機會。實際上，要進行科學(xué)立法，必須要傾聽不同的聲音，有反對的聲音，恰恰表明法律政策可能有待完善。因此，對于持不同意見者，要實行“不同意見優(yōu)先”的原則。在另一方面，有些聽證會過于強調(diào)民主，缺少專家代表（證人）的參與，對聽證的技術(shù)性功能重視不夠，也是值得反思的。①參見李楯：《聽證：中國轉(zhuǎn)型中的制度建設(shè)和公眾參與》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第154頁。

其次，聽證會組織者應(yīng)提前發(fā)布聽證的公告，以便讓公眾有充分的時間調(diào)查、了解。實踐中，有的規(guī)定在聽證會召開前10日公告，召開前5日確定聽證人陳述人（如深圳市、天津市、長沙市的這兩個時間規(guī)定為20日和7日）。顯然，對于聽證陳述人而言，只有一周左右的準備時間，顯然不夠充分。另外，對于聽證參加人的權(quán)利和義務(wù)，多數(shù)聽證規(guī)則也呈缺失狀態(tài)，亟待改進。

（四）強化聽證效力及反饋機制

聽證的功能雖然主要是聽取公眾意見、收集信息，促進立法的民主性和科學(xué)性，但如果聽證的結(jié)果讓參與公眾感覺走過場，對決策沒有任何影響，公眾就會懷疑聽證的動機了。因此，這樣的聽證會，可能會產(chǎn)生隱性成本，損害民眾對決策者的信任度和參與熱情，這與立法機關(guān)的預(yù)期背道而馳并將長遠地損害民主制度。實踐中，聽證規(guī)則多規(guī)定了聽證報告作為立法決策的參考并報送相關(guān)聽證參加人，但對于參加人的意見是否采納，采納了多少，公眾并不知情。因此，建立聽證制度的信息反饋機制是非常必要的，應(yīng)該讓參與者和公眾切實感受聽證的價值。