謝敏

(華僑大學公共管理學院，泉州362021)

轉(zhuǎn)型時期的行政文化變革與營造

謝敏

(華僑大學公共管理學院，泉州362021)

對建設(shè)服務(wù)型政府在社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期受到的來自行政主體、行政客體、行政制度三方面的傳統(tǒng)行政文化阻力進行分析，指出在構(gòu)建服務(wù)型政府過程中，傳統(tǒng)行政文化的轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵，營造全新的行政文化刻不容緩，它不僅是深化行政管理體制改革的重要保證，更是建設(shè)公共服務(wù)型政府的必要途徑。

行政文化;服務(wù)型政府;轉(zhuǎn)型時期

適應經(jīng)濟社會發(fā)展，有效地提供公共服務(wù)，是當今世界各國政府面臨的共同課題。政府轉(zhuǎn)型是提高黨的執(zhí)政能力、落實科學發(fā)展觀和解決經(jīng)濟社會深層矛盾的客觀要求，強化政府公共服務(wù)職能，建設(shè)公共服務(wù)型政府，是深化行政管理體制改革的重要任務(wù)，也是人民群眾的迫切要求。建設(shè)服務(wù)型政府就是要適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，不斷改進經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的方式方法，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件。然而建設(shè)服務(wù)型政府作為一種全新的政府理念，它在發(fā)展的過程中，取得成果比較有限，原因在于行政文化建設(shè)還不完善。從某種意義上說，服務(wù)型政府的深層內(nèi)涵是一種文化、價值觀和行為規(guī)范的充分體現(xiàn)，一個政府只有具備了良好的行政文化底蘊才能得到真正的改進和完善。因此，構(gòu)建服務(wù)型政府，傳統(tǒng)行政文化的轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵，營造全新的行政文化刻不容緩，它不僅是深化行政管理體制改革的重要保證，更是建設(shè)公共服務(wù)型政府的必要途徑。

一、服務(wù)型政府與行政文化

服務(wù)型政府是以新公共管理理論為基礎(chǔ)，以公民本位、社會本位、市場本位為指導，以提供公共服務(wù)為宗旨的政府。服務(wù)型政府是“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定秩序，按照公民意志組建起來的，以為公民服務(wù)為宗旨，并承擔著服務(wù)責任的政府?！保?］

行政文化，是指在一定的經(jīng)濟、政治和文化環(huán)境中形成的關(guān)于國家行政活動的行政精神、行政意識、行政價值和行政心理的總和，是行政機關(guān)及其工作人員應具備和遵守的理想信念、價值觀念、道德標準、行為模式、生活方式及人際關(guān)系等各種生活準則［2］。

服務(wù)型政府作為一種政府治理模式和治理理念，蘊涵著豐富的內(nèi)容。21世紀，以服務(wù)為方向的中國政府職能選擇將成為一種必需和必然，其包括政治體制、政府制度和人事制度改革等，這種制度和模式是建立在特定行政文化基礎(chǔ)上的。建設(shè)服務(wù)型政府的根本目標即是建立一個穩(wěn)定、科學、規(guī)范的政治和行政體制改革的長效機制，營造一個適合服務(wù)型政府建設(shè)的行政文化環(huán)境，自覺把“效率”和“效益”作為自身服務(wù)水平的內(nèi)在評判尺度，把“人民滿意不滿意”作為外在的評判尺度。

二、構(gòu)建服務(wù)型政府中的行政文化阻力

我國現(xiàn)階段在推進構(gòu)建服務(wù)型政府過程中所呈現(xiàn)出來的行政文化阻力可以歸納為以下幾個方面:

1.行政主體文化

行政主體文化是指作為行政活動的主體，在長期行政活動實踐中，形成的行政意識、價值傾向、思維方式和道德要求的總和。由于中國兩千多年的專制統(tǒng)治，以“官本位”為核心的傳統(tǒng)行政文化根深蒂固，潛移默化地影響著我國行政活動的各個領(lǐng)域，“官本位”意識濃厚，在行政活動中表現(xiàn)出極強的依附性和等級性。在長期受人治式政府運行模式影響下，我國政府部門及其公職人員中，服務(wù)意識相對淡薄，重管制輕服務(wù)，形式主義嚴重，效率低下，沒有正確的權(quán)力觀，民主和公共意識相對比較淡薄。另外，創(chuàng)新觀念缺乏。在政府部門及其公職人員中“無過便是功”被奉為金科玉律，這樣的環(huán)境使得他們不思進取，依習慣和經(jīng)驗辦事，因循守舊，求穩(wěn)怕亂，缺乏創(chuàng)新意識，這一定程度上也阻礙了政府為公民提供更多更好的公共服務(wù)。

2.行政客體文化

行政客體文化主要是指公民和社會組織作為行政活動的客體，在與政府互動過程中形成的比較穩(wěn)定的思想態(tài)度、價值傾向、思維方式和行為選擇模式。在當前我國服務(wù)型政府建設(shè)過程中，行政客體文化阻力主要表現(xiàn)為公眾和社會對政府的監(jiān)督意識較為淡薄，公民參與意識淡漠。長期以來，中國人都生活在國家和政權(quán)的高度控制和管理之下，在這種“以政府為中心”的環(huán)境籠罩下，公民在參與行政活動的廣度和深度方面明顯不足。政府仍是行政活動的單一主體，政府力量仍然占據(jù)支配地位，而社會與公眾對政府依賴性強，社會與公民力量相對弱小，公民和社會參與的力量無法得到充分而有效的發(fā)揮，然而社會多元化的發(fā)展要求政府與社會、公共組織與私人機構(gòu)進行良好的合作和互動，因而公民參與的不足嚴重制約了服務(wù)型政府的建設(shè)。

3.行政制度文化

行政制度文化主要是指行政主體制定的規(guī)范行政主體行為的規(guī)則和準則，以及人們關(guān)于行政制度的較為穩(wěn)定的思想態(tài)度、價值傾向、思維方式和行為選擇模式。它直接影響著行政主體對行政機構(gòu)和行政規(guī)則的制定和修訂，直接影響其行為模式。行政制度文化的阻力表現(xiàn)在以下三個方面:第一，傳統(tǒng)思維方式影響政府決策機制，易造成決策單一化與專制化。人們傳統(tǒng)的思維方式，具體表現(xiàn)就是崇尚權(quán)威，忽視民主。這種思維方式雖然有利于人們自覺地執(zhí)行國家的各項政策，有利于政府貫徹各項方針路線，但是它導致了人們認為政府就是權(quán)威，這不僅容易助長政府的“權(quán)力慣性”，而且容易導致“權(quán)力濫用”。第二，傳統(tǒng)價值觀影響行政執(zhí)行體制的有效運轉(zhuǎn)。我國現(xiàn)有的行政價值觀雖然從某種程度上說有利于維持行政體制的正常運轉(zhuǎn)，但卻容易使人們對行政活動的評價產(chǎn)生偏差和誤區(qū)。具體表現(xiàn)為評價行政活動的正確性，只注重是否認真貫徹上級的指示和任務(wù)，而不太注重其產(chǎn)生的實際社會效應;評價行政效率，只重視其完成速度，而不注重社會效益。第三，傳統(tǒng)道德觀影響行政監(jiān)督體制的有效執(zhí)行。在我國傳統(tǒng)的行政文化中，特別注重依靠“情和義”這種宗法道德觀念來維持政治統(tǒng)治。在倫理本位的社會形態(tài)下，行政系統(tǒng)趨向于采取倫理規(guī)范約束社會，人們不習慣遵循法律原則，而熱衷于講親情、拉關(guān)系，這種重人治而輕法治的行政道德觀已經(jīng)非常嚴重地侵蝕著我國目前的行政監(jiān)督體制。一方面，專門監(jiān)督機構(gòu)軟弱無力，監(jiān)督主體缺乏獨立性，人們的行政活動缺乏有效的法律約束機制，行政監(jiān)督方法單一;另一方面，權(quán)力制約機制薄弱，社會監(jiān)督缺乏相應的法制保障。“無法可依，有法不依，執(zhí)法不嚴”的情況屢屢發(fā)生，權(quán)錢交易、權(quán)力異化、各種不正之風蔓延的現(xiàn)象也屢見不鮮。很顯然這種道德觀已經(jīng)嚴重制約了行政監(jiān)督體制的改革。

綜上所述，行政體制存在的弊端，與行政文化是息息相關(guān)的。因此，一個國家要走向現(xiàn)代化，建設(shè)服務(wù)型政府，不僅僅是科學技術(shù)現(xiàn)代化，更重要的是深層的文化現(xiàn)代化變革，要進行行政體制改革，完善行政運行機制，改革傳統(tǒng)的行政文化刻不容緩。

三、行政文化的變革和營造

轉(zhuǎn)型時期的服務(wù)型政府建設(shè)，需要行政管理體制、運行機制、行政文化等要素的變革和創(chuàng)新。只有通過行政文化的變革和營造，才能真正發(fā)揮其在政府行政活動中的核心作用，為行政管理體制、運行機制創(chuàng)新提供源源不竭的動力，從而為中國行政改革提供深厚和持久的推動力。

(一)主體創(chuàng)新:建設(shè)具有新型管理理念的政府

構(gòu)建服務(wù)型政府，營造新型行政文化，從行政主體的角度看，具體包括以下幾個方面:

1.政府管理理念創(chuàng)新

政府管理理念創(chuàng)新主要指三種意識的轉(zhuǎn)變。

第一，公民社會理念。確立“以民為本”的指導思想。服務(wù)型政府是堅持公民本位的政府模式，同樣在具體履行政府職能時也應堅持“以民為本”的價值觀念。從本質(zhì)上說，“以民為本”的價值觀念是由我國人民民主專政的政權(quán)性質(zhì)決定的，我國政府是人民的政府，公務(wù)員是人民的公仆。

第二，有限政府理念。“全能政府”理念過于迷信政府的權(quán)威和能力，忽視“政府失靈”的存在，妄想以政府管制取代社會自治，以政府權(quán)力的行政機制覆蓋市場運行的調(diào)節(jié)機制，憑借政府的計劃手段操縱社會生活的一切領(lǐng)域。事實上，任何政府都應該是有限的，因為客觀上來看，政府的能力和資源不可能包攬無遺，政府計劃所需要的信息也不可能完全窮盡。而相對于不斷增長的公共服務(wù)需求，政府的能力和資源始終是有限的。因此，只有善于利用有限資源和能力的有限政府才有可能成為優(yōu)質(zhì)高效的政府。

第三，政府服務(wù)理念。(1)以公眾利益為中心。政府服務(wù)將公眾利益視為行政工作的價值源泉，強調(diào)滿意而熱心的公眾是政府及其行政運行的永久的支撐力量。(2)重視行政人員的作用。政府的服務(wù)行政是通過行政人員向公眾表達和傳遞服務(wù)的，行政人員在服務(wù)行政中的參與程度和積極性，很大程度上直接和間接地影響著政府服務(wù)的滿意度。因此，首先應該通過行政機構(gòu)內(nèi)部的管理變革，在行政職權(quán)范圍內(nèi)滿足行政人員的人格訴求，并發(fā)揮其服務(wù)的主動性和創(chuàng)造性，才有可能真正為公眾提供滿意的服務(wù)。(3)實現(xiàn)公眾利益的最大化。服務(wù)行政是要達成公眾的滿意，實現(xiàn)公眾利益的最大化是政府服務(wù)行政運行和發(fā)展的目標，從根本上改變統(tǒng)治型政府和管理型政府的行政思想。(4)關(guān)注服務(wù)行政的績效。服務(wù)行政注重對政府績效進行評估，政府績效評估是直接指向政府服務(wù)職能和崗位職責的內(nèi)涵，使政府績效評估的施行不僅有助于發(fā)現(xiàn)績效問題、規(guī)范行政行為和為政府決策提供科學依據(jù)，而且還有助于促進政府職能的轉(zhuǎn)變、科學設(shè)置崗位和進行編制管理。

2.傳統(tǒng)政府職能觀念創(chuàng)新

一是政府職能內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，增強政府服務(wù)能力，強化其在公共服務(wù)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展中的功能。政府不要越位、錯位，在缺位的地方補位，要把主要精力集中于經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會保障上。二是轉(zhuǎn)變政府職能行使方式，創(chuàng)新政府職能行使手段。政府要不斷完善服務(wù)形式、服務(wù)流程，更多趨向于應用宏觀的、間接的方式來開展政務(wù)服務(wù)。以“服務(wù)至上”的理念，提供形式多樣的便民措施，簡化服務(wù)流程;有效利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等手段，推進政府辦公自動化、政府信息網(wǎng)絡(luò)化和資源共享化的進程。三是推進公共服務(wù)社會化，大力推進政府治理與民間組織的良性互動和互補。公共服務(wù)社會化是實現(xiàn)服務(wù)型政府目標的有效途徑，它可以使許多非政府機構(gòu)參與到公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供隊伍中來，這樣政府可以轉(zhuǎn)移一部分公共管理職能，進而能夠有效地行使宏觀調(diào)控的職能，完成由“無限政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，真正做到“掌舵，而不是劃槳”。政府通過對社會力量的組織、利用和管理，以便在不增加政府規(guī)模和開支的情況下改善公共服務(wù)，提高行政效率，為社會公眾提供更多、更優(yōu)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

3.強化公務(wù)員隊伍職業(yè)素養(yǎng)

建設(shè)服務(wù)型政府，需要一支訓練有素、科學務(wù)實、勇于創(chuàng)新的公務(wù)員隊伍。因此，公務(wù)人員及領(lǐng)導干部，應該不斷提高自己的思想道德素質(zhì)、科學文化素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和心理素質(zhì)。具體來說:首先，公務(wù)員要從心靈深處培植起“為人民服務(wù)”的理念，在工作中培養(yǎng)主動服務(wù)的意識，積極為民眾排憂解難，為民眾提供高品質(zhì)的服務(wù)。其次，在行政活動中要堅持正義，維護公正。在公務(wù)活動中，要依法行政，擺脫官本位主義、利己主義思想的影響，增強其抵制外來誘惑的能力，公平公正地對待每一個公民，維護社會公正與正義。最后，要加大公務(wù)員教育培訓工作力度。特別是在培訓內(nèi)容上，應重視強化公務(wù)員的職業(yè)素養(yǎng)，提高公務(wù)員的公共管理能力，特別是處理公共事務(wù)和公共危機的能力，推進公務(wù)員職能專門化和身份職業(yè)化。

(二)客體培育:提升公民綜合素質(zhì)

建設(shè)健康的行政客體文化，需要堅持以人為本的核心理念，在培育公民社會組織的同時，進一步強化公民主體意識，提升公民綜合素質(zhì)，為行政客體文化的營造奠定堅實的基礎(chǔ)。

1.培育公民社會組織，強化社會參與的力量，是建立健康行政客體文化的重要途徑。公民社會組織是政府與公眾之間的橋梁，它起著溝通與協(xié)調(diào)的作用，特別是在社會政治生活方面，能夠作為社會的主體力量，傳達民意，及時反饋群眾的意見和建議，有利于政府決策的科學和民主。

2.擴大公民參與，提高公民主體意識，是當前我國行政客體文化建設(shè)的重要保證。由于長期受根深蒂固的“官本位”思想的影響，公民缺乏自主意識，對自己在社會主義制度下?lián)碛械漠敿易髦鞯臋?quán)利不甚而知，都把自己當成被管理者，缺乏主動參與社會管理的意識。因此，提高公民主體意識和參與意識，一方面離不開公民素質(zhì)的教育，另一方面需要政府營造公民參與的和諧環(huán)境。

3.要著力加強公民教育，提升公民綜合素質(zhì)。行政客體文化的重塑，不僅需要依靠公民主體意識的增強以及參與度的擴大，還應建立在高素質(zhì)公民的基礎(chǔ)上。

(三)制度創(chuàng)新:建立高效的行政制度文化

1.優(yōu)化政府制度設(shè)計，以服務(wù)型政府為導向，實現(xiàn)政府制度科學化。一套完善高效的政府制度設(shè)計，是制度文化形成的內(nèi)在動力和價值體現(xiàn)。制度化的體系，能夠潛移默化地影響行政體系及行政人員，通過正確的制度化引導和監(jiān)督，將行政文化轉(zhuǎn)化為政府及其公職人員的一種行為規(guī)范，從而實現(xiàn)政府制度的科學化。

2.改進政府管理，實行公共服務(wù)競爭制度和社會服務(wù)承諾制度。以建設(shè)“顧客導向型政府”為目標，在保證公共部門公共性的前提下，適當引入市場競爭機制和企業(yè)化管理手段，打破行政壟斷，促進行政文化的競爭化。

3.完善政府決策機制，促進政府決策的科學化民主化。政府決策關(guān)系到整個國家的利益，完善決策制度，確定科學合理的決策目標，采用民主科學的決策手段，對于政府政策的有效執(zhí)行與有效監(jiān)督具有重要意義。因此，廣泛調(diào)查收集信息，通過聽證會、評審會、公示、公開等方式吸納社會群眾與專家學者的建議和意見，有助于推進政府決策的民主化;合理采用先進技術(shù)設(shè)備，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)這一平臺，有效實現(xiàn)決策反饋，有助于促進行政決策的科學化。

［1］ 劉熙瑞，段龍飛.服務(wù)型政府:本質(zhì)及其理論基礎(chǔ)［J］.國家行政學院學報，2004(5):24－25.

［2］ 黃達強.行政學［M］.北京:中國人民大學出版社，1989:73.

The change and building of the administrative culture in the transitional period

XIE Min
(School of Public Management，Huaqiao University，Quanzhou 362021，China)

The paper analyses the traditional administrative culture resistance from three aspects:administrative subject，administrative object and administrative system in building a service-oriented government in the transitional period of social development，and it suggests that in building a service-oriented government process，the transformation of the traditional administrative culture is the key，and it is urgent to create a new administrative culture.It is not only important guarantee of deepening reform of the administrative system，but also necessary avenue of building public service-oriented government.

administrative culture;a service-oriented government;build

D63

A

1009-8976(2011)02-0072-04

2011－03－09

謝敏(1986—)，女(漢)，福建泉州，碩士

主要研究地方政府公共管理理論與實踐。