艾奕

（上海師范大學(xué) 法政學(xué)院，上海 200234）

強(qiáng)制拆遷過程中存在的問題及對策分析

艾奕

（上海師范大學(xué) 法政學(xué)院，上海 200234）

從上個(gè)世紀(jì)末開始，隨著我國城市建設(shè)的不斷發(fā)展和擴(kuò)大，目前，全國上下都處于房屋的興建與拆遷之中，相伴如火如荼的城市改建而生的是隨之而來的房屋拆遷問題。如何解決好這些問題是公共服務(wù)型政府所必須思考和處理好的問題。

強(qiáng)制拆遷；服務(wù)型政府；問題；對策

我國全國范圍的城市建設(shè)運(yùn)動(dòng)從上個(gè)世紀(jì)末開始，伴隨著急劇膨脹的城市規(guī)模和不斷調(diào)整的城市規(guī)劃而來的是全國范圍內(nèi)不斷的舊城區(qū)改造、商業(yè)區(qū)建設(shè)開發(fā)以及政府重大工程建設(shè)等城建運(yùn)動(dòng)。在反復(fù)的城市改造過程中，房屋拆遷工作一直是每個(gè)城市都不能回避的問題。然而，近年來隨著拆遷工作的不斷進(jìn)展，由強(qiáng)制拆遷引發(fā)的社會(huì)問題不斷出現(xiàn)并越來越呈上升的趨勢，強(qiáng)制拆遷所引發(fā)的社會(huì)矛盾已成為備受百姓關(guān)注的熱點(diǎn)問題。如何解決好這些問題也成為建設(shè)好服務(wù)型政府所必須面對的課題。

一、強(qiáng)制拆遷過程中存在的問題

強(qiáng)制拆遷是指被拆遷人或者房屋承租人在不履行生效搬遷安置協(xié)議中規(guī)定的搬遷義務(wù)時(shí)，由拆遷人通過仲裁、訴訟或向行政機(jī)關(guān)申請裁決的方式，使拆遷行為獲得法律上的強(qiáng)制效力，迫使被拆遷人履行搬遷義務(wù)的活動(dòng)。［1］強(qiáng)制拆遷是我國房屋拆遷管理法規(guī)中一項(xiàng)重要的管理措施。

在現(xiàn)實(shí)的拆遷過程中強(qiáng)制拆遷可以說是一把雙刃劍，一方面它提高了房屋拆遷的工作效率，為政府或開發(fā)商帶來了經(jīng)濟(jì)上的效益。另一方面強(qiáng)制拆遷往往給被拆遷人帶來人身或財(cái)產(chǎn)上的損失，甚至造成身體上的傷害。在現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)制拆遷過程中，打人、砸東西、斷水?dāng)嚯姟?qiáng)行扒房是拆遷方使用得最多的強(qiáng)拆手段。也正是由于以上現(xiàn)象的不斷出現(xiàn)使得人們概念上地認(rèn)為，強(qiáng)制拆遷就是利用這些手段而采取的不合法的措施，在這些強(qiáng)拆手段運(yùn)用過程中，公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)往往受到極大的傷害，破壞人權(quán)問題在強(qiáng)制拆遷過程中得到了擴(kuò)大化的“彰顯”。這與政府提出的建立公共服務(wù)型政府思想完全背道而馳。強(qiáng)制拆遷中出現(xiàn)的問題主要有以下幾種：

（一）強(qiáng)制拆遷過程中拆遷主體不明

誰是強(qiáng)制拆遷的主體，這是強(qiáng)制拆遷工作面臨的首要問題。我國相應(yīng)的法律中規(guī)定強(qiáng)制拆遷應(yīng)由有關(guān)單位提出申請，由人民法院依法執(zhí)行。各級政府及開發(fā)商等相關(guān)部門在沒有法律授權(quán)的情況下都沒有強(qiáng)制拆遷的權(quán)力。但是在實(shí)際的拆遷工作中，為了拆遷工作快速完成，拆遷方往往采取一切手段，動(dòng)用一切資源，甚至公、檢、法各級機(jī)關(guān)都出面對被拆遷房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。這樣使得一些沒有拆遷權(quán)力的部門牽涉到強(qiáng)制拆遷活動(dòng)中來，造成強(qiáng)制拆遷主體不明的情況發(fā)生，很容易激化房屋拆遷過程中的矛盾。

（二）對人身權(quán)益的傷害

在拆遷地過程中對人身權(quán)益的各種傷害是強(qiáng)制拆遷概念在人們思想上惡性轉(zhuǎn)變的重要原因。強(qiáng)制拆遷對被拆遷人進(jìn)行的傷害不僅表現(xiàn)在身體上、財(cái)產(chǎn)上，還表現(xiàn)在精神上和名譽(yù)上。

1.財(cái)產(chǎn)上的損失

財(cái)產(chǎn)上造成的損失是強(qiáng)制拆遷對被拆遷人的主要傷害之一，也是相對來說最為嚴(yán)重的有形傷害。被拆遷人財(cái)產(chǎn)上的損失主要表現(xiàn)在拆遷補(bǔ)償?shù)牟缓侠硇陨?，拆遷過程中各種補(bǔ)償名稱和做法層出不窮、形式多樣，但不論什么形式的補(bǔ)償都是以房屋建筑面積、房屋的地理位置和房屋的用途等為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣的補(bǔ)償方式完全回避了“土地價(jià)值”這一根本問題。該問題的忽視無法給被拆遷人以公正補(bǔ)償，這往往也是被拆遷者所不能接受的，從而使得拆遷糾紛不可避免。在拆遷過程中，拆遷方往往過多地追求經(jīng)濟(jì)利益和拆遷效率，一旦雙方商談不成就不顧被拆遷方利益進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，完全忽視被拆遷方的經(jīng)濟(jì)損失。近來出現(xiàn)的幾起在被拆遷人不知情的情況下對房屋進(jìn)行強(qiáng)拆的案件，所反映出的被拆遷方財(cái)產(chǎn)損失的現(xiàn)象，是強(qiáng)制拆遷矛盾激化的主要原因。

2.身體上的傷害

人身傷害是近期強(qiáng)制拆遷過程中出現(xiàn)的新問題，也是比較嚴(yán)重的問題。強(qiáng)制拆遷過程中拆遷主體為了使拆遷工作快速進(jìn)行，經(jīng)常會(huì)采取斷水、斷電，甚至打人、砸東西、強(qiáng)制拆除等暴力手段。在百度上隨便打上“強(qiáng)制拆遷打人”的搜索詞，就會(huì)出現(xiàn)成千上萬條的搜索鏈接，可見強(qiáng)制拆遷傷人問題存在的嚴(yán)重性。不僅如此，在強(qiáng)制拆遷的“高壓”下，被拆遷人甚至采取破壞自己身體的方式來對強(qiáng)制拆遷進(jìn)行抵抗。近些年以來自焚來抵抗強(qiáng)拆的事件不斷發(fā)生，2009年11月，成都市金牛區(qū)居民唐福珍為抵抗強(qiáng)制拆遷而“自焚”的事件；2009年10月28日山東青島張霞的“自焚”事件等。這些都是強(qiáng)制拆遷變相對被拆遷人身體上造成傷害的典型案例。此類事件層出不窮，造成在強(qiáng)制拆遷過程中被拆遷人身體上的極大損害。

3.名譽(yù)上的傷害

舊房拆遷建新按理說是一件好事，但是許多地方的拆遷公司只考慮自己的任務(wù)，開發(fā)商只考慮自己的經(jīng)濟(jì)利益，而不顧及被拆遷方的利益。被拆遷方一旦堅(jiān)持和維護(hù)自己的利益，就會(huì)被扣上“釘子戶”的大帽子，甚至被“認(rèn)定”為暴力抗法。在我國，“釘子戶”往往是指在城市建設(shè)征用土地時(shí)無理地討價(jià)還價(jià)不肯遷走的住戶，是破壞社會(huì)穩(wěn)定的危害分子。無論是“釘子戶”的惡名，還是暴力抗法的惡名，給捍衛(wèi)自己正當(dāng)合法利益的被拆遷戶扣上這一帽子，把他們與社會(huì)危害分子相提并論是對被拆遷人名譽(yù)上最大的傷害。

4.精神上的摧殘

在非法強(qiáng)制拆遷過程中，拆遷方往往采取斷水、斷電、打、砸、搶的暴力手段和行為來對待拖后搬遷的被拆遷方。在此過程中，被拆遷方極容易受到精神上的驚嚇，如果被拆遷方的利益要求是合法的，那么在斷水、斷電的過程中被拆遷人在空洞、黑暗的屋子中堅(jiān)持自己的合法權(quán)利不能不說是一種精神上的煎熬。

（三）政府不作為行為十分嚴(yán)重

政府不作為行為是強(qiáng)制拆遷過程中存在的主要問題之一。政府作為行政管理的主體雖然不是強(qiáng)制拆遷的主體，但卻是普通百姓日常生活依賴的對象。一直以來，政府是百姓最信賴的機(jī)關(guān)和部門，有事找政府已經(jīng)成為老百姓心里的一個(gè)重要觀點(diǎn)。如果政府存在不作為行為，“最受傷”的就是老百姓。在強(qiáng)制拆遷過程中政府的不作為行為主要表現(xiàn)在：

1.接到群眾報(bào)警后不出警或非法出警

被拆遷人在強(qiáng)制拆遷過程中一旦遇到人身傷害很自然就會(huì)想到報(bào)警請求援助。但有些情況下由于強(qiáng)制拆遷“非法”主體過于強(qiáng)大，公安派出所迫于壓力往往對強(qiáng)拆事件不理不睬，僅告之被拆遷人這事不歸派出所管，應(yīng)該親自與開發(fā)商聯(lián)系。這種不出警的行為是對被拆遷人變相的人身傷害。但是另一種相反的情況——“非法出警”同樣會(huì)給被拆遷者帶來傷害，而且“非法出警”帶來的傷害更加直接，危害性更大。山西臨汾就曾出現(xiàn)過在強(qiáng)制拆遷過程中由于公安機(jī)關(guān)“非法出警”而毆打一名老嫗的事件。

2.群眾上訪無反饋

群眾上訪無反饋也是政府不作為的表現(xiàn)之一。在地方，房地產(chǎn)是政府稅收的主要來源，各級政府或多或少地存在著一些保護(hù)房地產(chǎn)的政策。群眾在拆遷中遭遇不公平待遇或強(qiáng)制拆遷的狀況，采取上訪的方式解決問題是很正常的。但有些地方政府為了一點(diǎn)點(diǎn)蠅頭小利，對上訪舉報(bào)的情況只收錄而不解決，擱置而不上告，以至最終造成舉報(bào)無果的現(xiàn)象。這種無作為的狀態(tài)間接損害了被拆遷方的利益。

（四）政府過度作為行為存在

法律制定強(qiáng)制拆遷措施的目的是為了懲治頑固的“釘子戶”以保證拆遷工作的順利進(jìn)行。房屋拆遷工作要體現(xiàn)保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)和人性化的宗旨，不到萬不得已時(shí)要嚴(yán)禁采取強(qiáng)制拆遷措施，而且只有司法中的強(qiáng)制拆遷才算合法，各地法院都不能以各種理由參與到城市房屋拆遷工作中去。在沒有法律授予強(qiáng)制拆遷權(quán)力的情況下，行政機(jī)關(guān)對他人房屋的強(qiáng)制拆遷行為是沒有任何法律依據(jù)的、是非法的行政行為。但是在現(xiàn)實(shí)的拆遷過程中，城市建設(shè)部門、城市規(guī)劃部門、城市管理部門、國土資源局、房屋管理局等相關(guān)政府部門常常直接參與到具體的拆遷事務(wù)中去，過多地介入到開發(fā)商、被拆遷方與拆遷方之間的補(bǔ)償協(xié)商中，利用政府特有的權(quán)力降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與拆遷的成本，并為了“形象工程”和“面子工程”對強(qiáng)制拆遷給予非法保障。這是政府在拆遷工作中過度作為的主要表現(xiàn)，嚴(yán)重?fù)p害了公民在拆遷過程中的合法利益。

造成以上問題的原因除了官員的不正當(dāng)追求、官員的腐化思想以外，法律上對強(qiáng)制拆遷主體的界定不明確、對被拆遷方的保障體制不足，被拆遷人得到的補(bǔ)償原則不合理等也是這些問題產(chǎn)生的原因。這些問題的出現(xiàn)與我國要建立依法行政和以人為本的服務(wù)型政府的理念是完全相悖的。

二、國外拆遷研究與啟示

雖然國外一些國家的土地私有制與我國的土地公有制形式不同，但是很多國家在拆遷過程中注重維護(hù)和保障被拆遷者的合法權(quán)益與保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的做法是值得我們借鑒的。

（一）法律是拆遷的保障

法律是拆遷的保障，國外的很多國家和地區(qū)都出臺了相關(guān)的法律法規(guī)來約束拆遷的行為，保障被拆遷人的權(quán)益。比如韓國的《城市開發(fā)法》和《土地補(bǔ)償法》，英國的《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā?，日本的《土地征用法》、《公共用地取得損失賠償標(biāo)準(zhǔn)綱要》，法國的《人權(quán)宣言》，美國《重要空間法》以及聯(lián)邦憲法的第五修正案等都對拆遷做了明確規(guī)定以保障拆遷雙方的利益。在這些法律法規(guī)中不僅規(guī)定了拆遷賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，還規(guī)定出拆遷補(bǔ)償?shù)某绦蛞约盃幾h解決的方法。例如美國相關(guān)法律規(guī)定，政府如果想征用私人土地，必須通過正當(dāng)?shù)姆沙绦虿⑶乙獙Σ疬w戶進(jìn)行“公平補(bǔ)償”。補(bǔ)償價(jià)格是在雙方分別聘請獨(dú)立的資產(chǎn)評估師對房產(chǎn)進(jìn)行評估并且提出各自的評估報(bào)告之后提出的。如果雙方評估的價(jià)格相差很多，就會(huì)訴諸法律提交法庭，由法庭的陪審團(tuán)進(jìn)行價(jià)格方面的裁定。

（二）拆遷賠償范圍廣

本著“拆遷是為了改善被拆遷戶的生活水準(zhǔn)”的原則，拆遷方會(huì)對被拆遷的房屋進(jìn)行一個(gè)有效的評估。這種評估不僅要對房屋的本身評估，包括狗屋、草坪、花瓶、樹木、圍墻、石階、地面裝飾物、自家栽種的植物等與房屋有關(guān)的相應(yīng)設(shè)施也在拆遷資產(chǎn)評估的范圍之內(nèi)。所以，只要是被拆遷方在所屬的土地、房屋范圍內(nèi)進(jìn)行了投資，就會(huì)得到相應(yīng)的補(bǔ)償。［2］日本、韓國、英國等一些國家都采取類似的措施。尤其英國的拆遷補(bǔ)償費(fèi)不僅要考慮被征用地的當(dāng)前市價(jià)，還要考慮到由于征地給居民帶來的租賃損失費(fèi)、遷移費(fèi)，甚至連被拆遷方的律師代理費(fèi)用、權(quán)利維護(hù)費(fèi)等其他一些不直接相關(guān)的費(fèi)用也需要進(jìn)行適當(dāng)合理的補(bǔ)償。

（三）“寬容”“釘子戶”

與中國的“釘子戶”意義不同，國外一些國家的“釘子戶”并不被看成是危害社會(huì)的人員，相對來說還會(huì)得到政府和公眾的尊重。如果拆遷方與“釘子戶”調(diào)節(jié)未果，拆遷方絕對不會(huì)強(qiáng)拆房屋，強(qiáng)占土地，而會(huì)相應(yīng)地采取措施改變計(jì)劃，避開該住戶。如日本的拆遷方在拆遷過程中會(huì)牢記三句話：“你們（被拆遷戶）想要多少錢”，“一定讓你們（被拆遷方）滿意”，“拆遷補(bǔ)償數(shù)額一定嚴(yán)格遵照法規(guī)計(jì)算”。本著這種為被拆遷戶著想的原則，大多數(shù)的日本市民都會(huì)沒有異議地接受拆遷方案。當(dāng)然日本也存在“釘子戶”，日本對待“釘子戶”的態(tài)度是相當(dāng)容忍和客氣的，它們幾乎不會(huì)實(shí)施強(qiáng)制拆遷，只會(huì)因?yàn)椤搬斪討簟钡拇嬖诜艞壔蚋淖冊?jì)劃。韓國京畿道內(nèi)的“釘子戶”、造成日本成田機(jī)場B計(jì)劃不得不放棄的七個(gè)“釘子戶”、美國西雅圖的“釘子戶”，都是世界著名的“釘子戶”，但是所在國的政府并沒有強(qiáng)行拆除房屋，而是相對地尊重了公民的選擇，這不能不說是對居民利益極其尊重的表現(xiàn)。

雖然國外與我國土地所有制形式不同，但是國外相關(guān)拆遷建設(shè)中主張的注重法制化、注重人性化與我國建設(shè)服務(wù)型政府的思想是統(tǒng)一的。政府不是拆遷主體，只是在用于公共事業(yè)的土地征收中作為主體出現(xiàn)，這也與我國建設(shè)服務(wù)型政府思想中建設(shè)小政府、大社會(huì)，轉(zhuǎn)變政府職能的觀點(diǎn)相統(tǒng)一。在對拆遷進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，不僅要注重對房屋本身價(jià)值的補(bǔ)償，還要注意一些相應(yīng)的聯(lián)系，爭取做到全方位的補(bǔ)償，照顧弱勢群體的利益，爭取消除“釘子戶”。如果真遇上頑固的“釘子戶”，也不應(yīng)采取非法制手段，而應(yīng)文明拆遷。

三、強(qiáng)制拆遷的改進(jìn)措施

建設(shè)服務(wù)型政府，必須堅(jiān)持以人為本。服務(wù)型政府是為人民服務(wù)的政府，其首要和基本的前提是建立為人民服務(wù)的意識、完善服務(wù)思想，以最好的方式服務(wù)于人民。目前強(qiáng)制拆遷的一些做法和措施危害了廣大人民群眾的人身、財(cái)產(chǎn)安全，導(dǎo)致我國建立服務(wù)型政府的舉措沒有全面地實(shí)施。因此采取措施改善現(xiàn)有強(qiáng)制拆遷過程中存在的問題，還廣大群眾一個(gè)真正的“服務(wù)型政府”，是當(dāng)前拆遷工作的重中之重。

（一）嚴(yán)格界定強(qiáng)制拆遷主體

目前強(qiáng)制拆遷主體混亂是強(qiáng)制拆遷問題出現(xiàn)的主要原因，解決這一問題也就成為當(dāng)務(wù)之急。在未得到法院拆遷裁決的前提下，只有政府房屋拆遷主管部門向相應(yīng)的有管轄權(quán)限的法院提出強(qiáng)制執(zhí)行申請，由法院對拆遷合法性進(jìn)行審查之后，對符合強(qiáng)制拆遷條件的予以批準(zhǔn)的強(qiáng)制拆遷主體，才是真正合法的。［1］任何企業(yè)、機(jī)關(guān)與個(gè)人在未得到法律授權(quán)的情況下，均不能進(jìn)行強(qiáng)制拆遷活動(dòng)。對違規(guī)者要給與嚴(yán)厲的查處。

（二）完善城市房屋拆遷的法制化建設(shè)

僅僅確定了強(qiáng)制拆遷的主體還不夠，主體合法了，還要約束強(qiáng)制拆遷主體的行為，使其行為具有合法性。要建立一整套完善的法規(guī)體系規(guī)范拆遷主體的行為。要在以《憲法》和《立法法》為依據(jù)的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行修改，對商業(yè)性用地與公共事業(yè)用地進(jìn)行區(qū)分，根據(jù)不同的用途，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。此外，要在法律法規(guī)中明確建立全面、合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，除以房間大小為補(bǔ)償依據(jù)外，房屋的位置、土地價(jià)值、升值條件等都要作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)寫入評估報(bào)告。最后要加大司法審查力度，明確規(guī)定違法強(qiáng)拆應(yīng)承擔(dān)的法律后果和民事責(zé)任，堅(jiān)決抵制違法拆遷行為并對違法拆遷行為給予法律制裁。

（三）“以人為本”，建立拆遷服務(wù)體系

以服務(wù)型政府的理念為標(biāo)準(zhǔn)，從“以人為本”的角度出發(fā)，建立一套相應(yīng)的拆遷服務(wù)機(jī)制，最大限度地防止非法強(qiáng)制拆遷現(xiàn)象的出現(xiàn)。在強(qiáng)拆之前一定要先進(jìn)行調(diào)節(jié)，由房屋拆遷管理部門出面，與被拆遷人進(jìn)行平等的協(xié)商。當(dāng)調(diào)節(jié)無效后，應(yīng)舉行聽證會(huì)，邀請人員應(yīng)包括拆遷主體、被拆遷人、政府主管部門、專家和普通群眾等，做到多方共同商議拆遷賠償費(fèi)用，并對拆遷裁決進(jìn)行公布。

政府應(yīng)本著為人民服務(wù)的原則，從人性化的角度考慮，實(shí)行人性化的強(qiáng)制拆遷，堅(jiān)決防止斷水、斷電、強(qiáng)制拆屋以及危害人身安全的一切暴力拆遷行為的出現(xiàn)，政府有義務(wù)保護(hù)被拆遷人的人身權(quán)益不受侵害。

（四）加強(qiáng)民主參與，有效監(jiān)督強(qiáng)拆行為

加強(qiáng)強(qiáng)制拆遷過程中的民主參與，公民有責(zé)任和義務(wù)對非法的強(qiáng)制拆遷行為進(jìn)行監(jiān)督。政府官員不能以經(jīng)濟(jì)為理由保護(hù)非法的強(qiáng)制拆遷，更不能因收受商人賄賂而對普通百姓采取非法的強(qiáng)制拆遷行為，強(qiáng)拆只能適用于公共事業(yè)的建設(shè)。每個(gè)公民都有權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督，政府部門應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體以及報(bào)刊雜志等多種渠道廣泛聽取群眾的監(jiān)督反饋意見，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)管理，對于強(qiáng)制拆遷中出現(xiàn)的腐敗分子、腐敗行為以及其他不合法行為堅(jiān)決給予嚴(yán)懲！在社會(huì)各方面加強(qiáng)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，真正實(shí)現(xiàn)拆遷工作的公平、公正，保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。

［1］ 彭曉霞.城市拆遷中強(qiáng)制拆遷制度的反思與重構(gòu)［J］.城市發(fā)展研究，2009，（5）：113-116.

［2］ 強(qiáng)制拆遷頻現(xiàn)透視國外拆遷處理方法.樓盤網(wǎng)［EB/OL］.http：//cs.loupan.com.2011-3-26.

The Problem and Solution in the Process of Forcible Demolition

AI Yi
（Department of Law and Politics,Shanghai Normal University,Shanghai 200234,China）

China's nationwide urban construction movement started since the end of last century.With its continuous development and expansion,the phenomenon of building and demolition of houses exists in all the areas of the whole country.So the problems of housing demolition come out consequently.It is the obligations and responsibilities to deal with those problems well for a public service-oriented government.

forcible demolition;service-oriented government;problem;strategy

C913.31

A

2011-04-09

1671-6671（2011）02-0078-04

艾奕（1984-），女，吉林長春人，上海師范大學(xué)法政學(xué)院行政管理碩士研究生，研究方向：公共政策。

楊曉丹〕