姚秀盈，王春晨

(1.沈陽(yáng)工程學(xué)院政法系;2.沈陽(yáng)航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，沈陽(yáng)110036)

遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶海洋環(huán)境保護(hù)法律問(wèn)題研究

姚秀盈1，王春晨2

(1.沈陽(yáng)工程學(xué)院政法系;2.沈陽(yáng)航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，沈陽(yáng)110036)

通過(guò)對(duì)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶海洋環(huán)現(xiàn)狀的調(diào)查，指出遼寧省沿海經(jīng)濟(jì)帶海洋環(huán)境保護(hù)存在缺乏配套細(xì)則、主管部門(mén)職權(quán)分割嚴(yán)重等問(wèn)題，提出完善法律法規(guī)的配套、促進(jìn)公眾參與機(jī)制建立、完善訴訟救濟(jì)等具體解決建議。

遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶;海洋環(huán)境;公眾參與機(jī)制

一、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶海洋環(huán)境保護(hù)概述

沿海經(jīng)濟(jì)帶的開(kāi)發(fā)是許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。目前，全球約3/4的大城市、70%的工業(yè)資本、70%的人口都集中在距海岸100公里左右的沿海地帶。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶是指大連、丹東、錦州、營(yíng)口、盤(pán)錦、葫蘆島6個(gè)沿海城市所轄的行政區(qū)域，陸域面積5.65萬(wàn)平方公里，海岸線長(zhǎng)2 920公里，海域面積約6.8萬(wàn)平方公里。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶位于環(huán)渤海地區(qū)和東北亞經(jīng)濟(jì)圈的關(guān)鍵地帶，戰(zhàn)略地位突出，是東北主要出海通道和對(duì)外開(kāi)放的重要窗口，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展，已成為遼寧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中最具潛力、最具發(fā)展空間的領(lǐng)域，對(duì)于全面振興遼寧老工業(yè)基地、構(gòu)建和諧遼寧、確保我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有重要意義。

在遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展中，海洋環(huán)境保護(hù)是攸關(guān)能否穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的重要因素。目前，遼寧省海洋環(huán)境保護(hù)工作取得了一定的效果，水環(huán)境質(zhì)量有所改善，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，環(huán)境監(jiān)管水平不斷提高。如圍繞國(guó)務(wù)院的《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》，以《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》項(xiàng)目為核心，遼寧省人民政府將實(shí)施《計(jì)劃》作為建設(shè)“海上遼寧”，振興東北老工業(yè)基地，全面推進(jìn)全省海洋水污染防治工作的重要載體。2010年5月9日，國(guó)家海洋局北海分局發(fā)布的《2009年渤海海洋環(huán)境公報(bào)》顯示:渤海海洋環(huán)境污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻，近岸海域污染較重。與其他近岸海域相比，河北和遼寧近岸海域海水環(huán)境質(zhì)量相對(duì)較好。

二、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶海洋環(huán)境保護(hù)存在的法律問(wèn)題

(一)我省海洋環(huán)境保護(hù)立法缺乏配套性實(shí)施細(xì)則

我省基本建立起了沿海海洋環(huán)境保護(hù)的法律體系。遼寧省出臺(tái)的第一部關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)是2006年8月1日起開(kāi)始施行《遼寧省海洋環(huán)境保護(hù)辦法》，該《辦法》為加強(qiáng)海洋環(huán)境監(jiān)督管理，嚴(yán)格控制陸源污染物排放，糾正和處罰污染海洋違法行為提供了法律依據(jù)。此外，遼寧省關(guān)于海洋保護(hù)的地方立法包括《遼寧省海域使用管理辦法》以及《遼寧省海洋傾廢管理暫行規(guī)定》、《遼寧省海關(guān)與漁業(yè)廳關(guān)于加強(qiáng)沿海區(qū)自然保護(hù)區(qū)海域使用管理的通知》等規(guī)范性文件。

但是，我省目前的海洋環(huán)境保護(hù)立法缺乏配套性的實(shí)施細(xì)則。例如，關(guān)于海域使用金的征收管理、減免，尚無(wú)全省統(tǒng)一的地方立法。省內(nèi)一些城市根據(jù)《遼寧省貫徹施行〈海域使用管理法暫行意見(jiàn)〉》，制定了適用于本市海域使用金的管理辦法，但標(biāo)準(zhǔn)不一很容易產(chǎn)生法律糾紛。如大連市長(zhǎng)?？h的很多漁民響應(yīng)國(guó)家號(hào)召?gòu)暮Ｑ蟛稉妻D(zhuǎn)向海洋養(yǎng)殖，被地方政府征收海域使用金，而漁民認(rèn)為海域使用金征收缺乏法律依據(jù)，因?yàn)閲?guó)務(wù)院對(duì)于“漁民使用海域從事養(yǎng)殖活動(dòng)收取海域使用金的具體實(shí)施步驟和辦法”尚無(wú)明文規(guī)定，遼寧省內(nèi)也缺乏統(tǒng)一規(guī)定，此外各市收取標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，是否需要繳納及繳納的標(biāo)準(zhǔn)均受到漁民的質(zhì)疑，甚至引起一些群體性的事件，極不利于和諧穩(wěn)定的發(fā)展。此外諸如針對(duì)海洋工程、海岸工程等工程項(xiàng)目評(píng)審咨詢(xún)的工作規(guī)定、現(xiàn)場(chǎng)勘查管理等，關(guān)于海洋旅游資源開(kāi)發(fā)、利用與管理方面，目前都缺乏相應(yīng)的規(guī)定。

(二)環(huán)保主管部門(mén)分割嚴(yán)重，缺乏相互溝通和協(xié)調(diào)

根據(jù)《遼寧省海洋環(huán)境保護(hù)辦法》，海洋、漁業(yè)、環(huán)保、海事等涉海部門(mén)，都具有一定的執(zhí)法權(quán)。然而諸多部門(mén)都具有執(zhí)法權(quán)，如果缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)就會(huì)造成混亂。我國(guó)的每一部有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)和規(guī)章中幾乎都有管理體制的規(guī)定，然而這樣的制度設(shè)計(jì)使得統(tǒng)管部門(mén)得不到有關(guān)部門(mén)的有效配合，想統(tǒng)卻統(tǒng)不起來(lái)。而分管部門(mén)總感覺(jué)自己是處于配角的地位，缺乏管理的積極性。另外，立法中在規(guī)定統(tǒng)管部門(mén)的職責(zé)時(shí)，往往對(duì)審批權(quán)、收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)規(guī)定得比較具體，而對(duì)分管部門(mén)雖然有時(shí)規(guī)定一些監(jiān)督檢查權(quán)，但卻不讓分管部門(mén)參與審批、收費(fèi)和處罰，這樣就使得分管部門(mén)覺(jué)得自己的管理沒(méi)有權(quán)威，目前主管部門(mén)條塊分割嚴(yán)重，缺乏相互溝通和協(xié)調(diào)。

(三)法律監(jiān)管不到位

海洋環(huán)境保護(hù)管理執(zhí)行機(jī)制依然保持著直接管理為主的特征，專(zhuān)注于微觀事務(wù)，限制、命令、禁止、審批等法律手段單一、陳舊、應(yīng)變能力差。執(zhí)行機(jī)制的法律空白和法律漏洞較多，法律的實(shí)際操作性較差，難落實(shí)。部分環(huán)境法律、法規(guī)不夠細(xì)化，影響了環(huán)境執(zhí)法效果。受地方保護(hù)主義影響嚴(yán)重，在地方保護(hù)主義嚴(yán)重的地區(qū)，政府不愿意下達(dá)決定，有的甚至只發(fā)空頭文件，不抓落實(shí)，應(yīng)付檢查;行政處罰力度不夠，處罰數(shù)額過(guò)低，由于現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)保法律中的罰款限額偏低，不足以制裁、震懾和遏制環(huán)境違法行為，致使許多企業(yè)寧愿選擇違法排污并繳納罰款，導(dǎo)致惡意偷排、故意不正常運(yùn)轉(zhuǎn)污染防治設(shè)施、長(zhǎng)期超標(biāo)排放等持續(xù)性環(huán)境違法。

此外，較為普遍的違法排污、無(wú)序采沙、非法圍墾等損害漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境的行為缺乏有效的管理，由于排污企業(yè)、采沙生產(chǎn)等給地方政府帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益，地方政府在管理上缺乏主動(dòng)性、積極性。

(四)公眾參與監(jiān)督機(jī)制不足

目前，很多國(guó)家及國(guó)際法律政策文件包含了公眾參與環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。如1980年的《世界自然保護(hù)大綱》、1982年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《世界自然憲章》，指出“人人都應(yīng)當(dāng)有機(jī)會(huì)按照本國(guó)法律個(gè)別的或集體的參加擬定與其環(huán)境直接有關(guān)的決定，遇到此種環(huán)境受損或退化時(shí)，應(yīng)有辦法訴諸補(bǔ)救”。公眾參與環(huán)境保護(hù)應(yīng)具體為知情權(quán)、參與權(quán)及請(qǐng)求權(quán)。我國(guó)隨著民主化進(jìn)程的發(fā)展及受相關(guān)國(guó)際法律文件影響，逐漸重視公眾參與環(huán)境保護(hù)機(jī)制的建立，但仍有不足。

2008年5月1日實(shí)施的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》，旨在通過(guò)推動(dòng)企業(yè)公開(kāi)污染信息來(lái)治理環(huán)境?！掇k法》第11條第13項(xiàng)規(guī)定:“環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)主動(dòng)公開(kāi)污染物排放超過(guò)國(guó)家或者地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者污染物排放總量超過(guò)地方政府核定的排放總量控制指標(biāo)的污染嚴(yán)重的企業(yè)名單。”即公開(kāi)的對(duì)象是超標(biāo)排放的企業(yè)，而對(duì)于其他企業(yè)是否公開(kāi)環(huán)境信息，完全自愿。而且《辦法》還規(guī)定，政府環(huán)保部門(mén)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府環(huán)境信息，即“涉嫌商業(yè)秘密”的政府信息可以不公開(kāi)。根據(jù)目前的實(shí)踐，對(duì)于商業(yè)秘密的界定，基本由企業(yè)來(lái)自行定義，企業(yè)往往以關(guān)乎商業(yè)秘密為由，拒絕公開(kāi)。在此情形之下，公眾參與環(huán)境保護(hù)的的知情權(quán)、參與權(quán)、請(qǐng)求權(quán)，缺乏制度的保障及實(shí)施的機(jī)制。

(五)司法救濟(jì)不足

由于制度的瓶頸，權(quán)益受到侵害的主體不能很好地取得相應(yīng)的司法救濟(jì)。比如漁業(yè)損害或水域侵占的賠償和補(bǔ)償上，由于缺乏健全的制度體系，致使?jié)O業(yè)水域被占用或損害，難以獲得補(bǔ)償或賠償。即使對(duì)于有法律明確規(guī)定的水域污染損害賠償，目前也主要限于對(duì)養(yǎng)殖水產(chǎn)品直接損失的賠償，缺乏對(duì)天然漁業(yè)資源損害及水質(zhì)惡化產(chǎn)生的潛在損失的賠償機(jī)制。

此外公民的請(qǐng)求權(quán)，原告資格缺失、缺乏實(shí)體法律規(guī)定的依托等諸多因素的制約，我國(guó)傳統(tǒng)的三大訴訟法對(duì)此顯示了某些不足之處，制約了公民請(qǐng)求權(quán)的司法救濟(jì)。因此擴(kuò)大原告起訴資格和訴訟請(qǐng)求事項(xiàng)為核心完善我國(guó)的訴訟制度、建構(gòu)我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度，十分必要［1］。

三、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶海洋環(huán)境保護(hù)的具體建議

(一)完善立法，加強(qiáng)配套細(xì)則的制定

遼寧海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制和法規(guī)體系已初步建立。需要不完善的是有關(guān)法律法規(guī)實(shí)施的細(xì)則。在細(xì)則的制定中，一定要依照法律、法規(guī)，不得越權(quán)立法，尤其要注意完善程序性的規(guī)定。如前所述，海洋使用金的征收、管理的范圍、程序，海洋工程、海岸工程等工程項(xiàng)目評(píng)審咨詢(xún)的工作規(guī)定、現(xiàn)場(chǎng)勘查管理等，關(guān)于海洋旅游資源開(kāi)發(fā)、利用與管理等內(nèi)容需要進(jìn)一步細(xì)致的規(guī)定。

同時(shí)也呼吁我國(guó)在法律層面完善基本法律以更好地保護(hù)海洋環(huán)境，如在民事基本法律中完善船舶污染、侵權(quán)的損害賠償制度，在訴訟法律中充分保障公民的環(huán)境參與權(quán)、知情權(quán)、請(qǐng)求權(quán)等內(nèi)容。

(二)執(zhí)法部門(mén)的協(xié)調(diào)

結(jié)合遼寧省的實(shí)際情況，在海洋環(huán)境保護(hù)方面必須實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)督管理，嚴(yán)格執(zhí)法，陸海執(zhí)法要形成合力，加大查處海洋環(huán)境違法違規(guī)事件。同時(shí)各級(jí)人大要依法加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的執(zhí)法監(jiān)督、維護(hù)法律的嚴(yán)肅性。具體途徑可以借鑒國(guó)內(nèi)外的先進(jìn)機(jī)制，如:海陸聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)作的海洋環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)解決海洋環(huán)境保護(hù)工作中的重大問(wèn)題;再如執(zhí)法配合機(jī)制。行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)發(fā)現(xiàn)污染事故或者違反海洋環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)予以制止并采取有效措施，防止污染損害事態(tài)的擴(kuò)大。屬于本部門(mén)職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)處理;不屬于本部門(mén)職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交有關(guān)監(jiān)督管理部門(mén)處理，完善和強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法制度，行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)可以建立聯(lián)合執(zhí)法制度，實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法。

(三)嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)監(jiān)管

經(jīng)過(guò)努力，遼寧省已經(jīng)完成以省海洋水產(chǎn)科學(xué)院和省海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)總站為支撐，以沿海6市監(jiān)測(cè)站為依托的全省海洋監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系。在海洋檢測(cè)中要使監(jiān)測(cè)結(jié)果全面地反映海洋環(huán)境質(zhì)量的狀況，進(jìn)行高頻度、多項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)，統(tǒng)一布局和規(guī)范化管理監(jiān)測(cè)站，使海洋管理已由傳統(tǒng)的重視污染防治向污染防治與生態(tài)建設(shè)并重轉(zhuǎn)變。

此外，我國(guó)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是以“濃度”為基礎(chǔ)的，如遼寧關(guān)于船舶污染物排放標(biāo)準(zhǔn)限制了最高濃度標(biāo)準(zhǔn)。然而，由于污染物的累積效應(yīng)，單純依靠“濃度標(biāo)準(zhǔn)”難以控制陸源污染物排海的數(shù)量，因此，還需對(duì)污染物總量控制。從大連灣、遼東灣和錦州灣的情況看，總量控制應(yīng)當(dāng)考慮海域的自?xún)裟芰秃Ｓ颦h(huán)境的容量，實(shí)行以環(huán)境容量為基礎(chǔ)的入海污染物總量控制制度。同時(shí)，在海洋環(huán)境的監(jiān)管中要堅(jiān)持陸海并重，協(xié)調(diào)綜合治理，科學(xué)管理，保障海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展及利用。

(四)公眾參與海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建

首先，擴(kuò)大公眾參與環(huán)境保護(hù)的主體范圍。在保障公民的環(huán)保參與權(quán)的基礎(chǔ)上，組建規(guī)范、擴(kuò)大非政府組織的環(huán)保參與權(quán)的保障。雖然公民是參與環(huán)境保護(hù)的基本主體，但是單個(gè)的個(gè)體往往很難形成合力?？赡軐?dǎo)致“訴求流向的泛化和訴求效果的弱化”［2］，而環(huán)保的非政府組織具有群體性、集體性，而且更容易使參與海洋環(huán)境保護(hù)的行為常態(tài)化，更利于海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)制的確立與完善，我國(guó)的環(huán)境立法中環(huán)保非政府組織并沒(méi)有明確的法律地位，需要在法律中進(jìn)一步明確。

其次，擴(kuò)大公眾參與海洋環(huán)境保護(hù)的途徑。規(guī)范、鼓勵(lì)公眾參與海洋環(huán)境立法及環(huán)境政策的制定，如遼寧省在制定《遼寧省飲用水水源管理?xiàng)l例》時(shí)，公開(kāi)征求意見(jiàn)，提供了公眾參與立法的平臺(tái)，有助于促進(jìn)立法的民主化。此外，公眾還可以參與環(huán)境管理，諸如參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督。在環(huán)保許可證的審批中，適當(dāng)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，允許適當(dāng)公眾代表參加;在環(huán)境糾紛的處理中，充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)等等，尤其要完善公眾參與環(huán)境保護(hù)的程序性規(guī)定?！肮駪?yīng)該在信息公開(kāi)透明的條件下，依據(jù)一定的程序，自由而平等地對(duì)影響到自己的公共決策的制定進(jìn)行參與，同時(shí)在參與過(guò)程中學(xué)習(xí)知識(shí)、增強(qiáng)責(zé)任、提升民主參與的能力?！保?］

(五)完善司法救濟(jì)

我國(guó)構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度存在制度的瓶頸，公益訴訟制度的建立還有待于訴訟法上的相關(guān)修正。然而兩大訴訟法(民事訴訟法、刑事訴訟法)的修正將帶來(lái)的影響可能是比預(yù)想還要廣泛的，貿(mào)然擴(kuò)大訴訟主體范圍很可能導(dǎo)致多方同時(shí)起訴的司法混亂狀態(tài)，也是在浪費(fèi)司法資源。因此，訴訟法的修改應(yīng)謹(jǐn)慎。在訴訟法修改之前，可由最高人民法院、最高人民檢察院作出司法解釋?zhuān)员阌谀壳暗脑V訟操作以及進(jìn)一步的立法。

［1］ 顏士鵬.中國(guó)當(dāng)代社會(huì)轉(zhuǎn)型與環(huán)境法的發(fā)展.［M］.北京:科學(xué)出版社，2008:145.

［2］馮敬堯.公眾參與機(jī)制研究——以環(huán)境法律調(diào)控為視角［D］.武漢:武漢大學(xué)碩士學(xué)位論文，2004:22.

［3］林茂申，唐華陶，黃帥.公共決策制定過(guò)程中公民參與的可操作性研究.［J］.長(zhǎng)春工程學(xué)院學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2007(3):16.

Study on the legal issues of the marine environmental protectionof the Liaoning coastal economic zone

YAO Xiu-ying，et al.
(Shenyang Institute of Engineering，Shenyang 110036，China)

Through the survey to the status of the marine environment of Liaoning coastal economic zone and analyzing the causes with the perspective of its legal problems，the paper tries to give a specific solution recommendations.

Liaoning coastal economic zone;marine environment;public participation mechanism

D922.68

A

1009-8976(2011)01-0048-03

2010－11－03

遼寧省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金青年項(xiàng)目(課題編號(hào):L09CFX022)

姚秀盈(1978—)，女(漢)，遼寧沈陽(yáng)，碩士，講師主要研究憲法學(xué)、海商學(xué)。