○李曉冰

（云南行政學(xué)院）

十七屆三中全會(huì)決定指出，要穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，并且要毫不動(dòng)搖地繼續(xù)堅(jiān)持。決定簡(jiǎn)要說(shuō)明了現(xiàn)行土地制度的不足，明確表示要按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則進(jìn)一步完善土地管理制度，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，允許農(nóng)民通過(guò)多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

一、我國(guó)農(nóng)村土地制度目前存在的主要弊端

1、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰

《中華人民共和國(guó)憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有外，屬于集體所有。”《中華人民共和國(guó)土地管理法》也規(guī)定農(nóng)村土地屬于三級(jí)所有，即“鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組”。這些規(guī)定雖然明確了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，但“農(nóng)民集體”在法律上的具體內(nèi)涵很模糊，由誰(shuí)來(lái)代表集體實(shí)施其權(quán)利與義務(wù)卻難以確定，“集體”有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個(gè)層次，在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表。目前的土地集體所有，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，某種程度上是虛無(wú)的。從所有權(quán)主體來(lái)看，村委會(huì)作為當(dāng)?shù)卮迕竦纳鐓^(qū)性自治組織，充當(dāng)集體土地財(cái)產(chǎn)的所有者代表，在村民現(xiàn)有民主法制知識(shí)積累有限和文化素質(zhì)不高的情況下，土地集體所有往往成為實(shí)際上的村長(zhǎng)和村委會(huì)少數(shù)人所有。從實(shí)踐看，有的基層政府借土地集體之名，違背農(nóng)民意愿對(duì)土地進(jìn)行大面積流轉(zhuǎn)。

2、農(nóng)村土地制度不完善，土地市場(chǎng)化不充分

完善的農(nóng)村土地管理制度，健全的土地市場(chǎng)體系，是優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要條件。目前，國(guó)家出臺(tái)了國(guó)有土地流轉(zhuǎn)管理的相關(guān)法律、政策，然而，卻未出臺(tái)相關(guān)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律、政策，造成了集體土地管理薄弱。有關(guān)法規(guī)對(duì)農(nóng)村承包地的流轉(zhuǎn)也只是抽象規(guī)定，對(duì)土地使用權(quán)的出讓、流轉(zhuǎn)中各方權(quán)利、義務(wù)及法律責(zé)任并沒(méi)有明確規(guī)定，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在著嚴(yán)重的地方利益和意志傾向，有關(guān)部門(mén)也難以對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)實(shí)行全面有效的管理。集體土地使用權(quán)發(fā)生權(quán)屬糾紛時(shí)也很難從法律和行政上進(jìn)行解釋和處理。同時(shí)，流轉(zhuǎn)農(nóng)地的用途也缺乏有效管理，一些農(nóng)戶隨意改變土地用途，將轉(zhuǎn)入的農(nóng)地用于非農(nóng)項(xiàng)目，嚴(yán)重干擾了正常的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序。此外，農(nóng)村還存在著一些農(nóng)戶不愿種地也不想把承包地流轉(zhuǎn)出去的現(xiàn)象，致使土地閑置、拋荒而無(wú)人問(wèn)津，浪費(fèi)了大量寶貴的耕地資源。

3、土地的社會(huì)保障功能過(guò)強(qiáng)

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，目前農(nóng)村人口約占總?cè)丝诘?0%，由于農(nóng)村社會(huì)保障制度呈缺位狀態(tài)，對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民來(lái)講，承包土地不僅具有就業(yè)生存功能，而且具有社會(huì)保障福利功能。農(nóng)村土地?zé)o論面積大小和土質(zhì)狀況，農(nóng)業(yè)戶口一律按人頭分得一份土地。從實(shí)踐上看，這也確實(shí)促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和城市經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，但同時(shí)也導(dǎo)致了農(nóng)民過(guò)分的戀土情結(jié)，只要沒(méi)有一個(gè)穩(wěn)定、長(zhǎng)期的工作，一般不愿輕易放棄承包地。

二、當(dāng)前加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的困難與應(yīng)對(duì)措施

1、當(dāng)前加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的困難

胡錦濤總書(shū)記2008年9月30日在安徽考察時(shí)指出，允許農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，有利于解決農(nóng)村人地矛盾和耕地拋荒問(wèn)題，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定；有利于提高土地利用率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；有利于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，并促進(jìn)農(nóng)民增收。但是，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨以下困難。

一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是在集體所有制下的家庭承包經(jīng)營(yíng)。工業(yè)化條件下土地家庭承包經(jīng)營(yíng)的收益日益下降，是產(chǎn)生農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最大的制度壓力，農(nóng)村土地集體所有制和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的本質(zhì)特征和固有缺陷，構(gòu)成了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度約束。

二是運(yùn)作難規(guī)范。絕大多數(shù)農(nóng)民受自然經(jīng)濟(jì)思想支配，習(xí)慣于自種自收，參與土地流轉(zhuǎn)的愿望不強(qiáng)烈。目前我國(guó)部分農(nóng)村還沒(méi)有像城市一樣實(shí)現(xiàn)基本的社會(huì)保障，土地仍然是大部分農(nóng)民生活甚至生存必須倚重的物質(zhì)資料，離開(kāi)土地，其生產(chǎn)、生活甚至生存都將受到嚴(yán)重影響。所以，在沒(méi)有其他方面的收入可以替代土地產(chǎn)出以維持農(nóng)戶基本生活需求的情況下，農(nóng)民是不會(huì)輕易將土地流轉(zhuǎn)出去的。并且現(xiàn)行政策對(duì)土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有規(guī)定程序和手續(xù)，土地流轉(zhuǎn)大多是農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)包，多數(shù)情況是自找對(duì)象，私下協(xié)商，很容易引發(fā)農(nóng)戶間的矛盾，造成農(nóng)村許多工作難以開(kāi)展。

三是監(jiān)管難到位。有些地方在鄉(xiāng)村集體組織的流轉(zhuǎn)中，忽視承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)收益的主體地位，截留、挪用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益，與農(nóng)民爭(zhēng)利，損害了農(nóng)民的利益；有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織隨意變更甚至撤銷農(nóng)戶的承包合同，集中土地搞對(duì)外招商，強(qiáng)迫承包農(nóng)戶集中流轉(zhuǎn)，影響了農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定；有的地方借農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，繞過(guò)國(guó)家有關(guān)法規(guī)，大量占用耕地，改變農(nóng)村土地用途。上述現(xiàn)象的產(chǎn)生是由于缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)的法律保障，有效監(jiān)督，各種制度和規(guī)范缺乏約束力。

2、加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的措施

第一，改革農(nóng)村土地制度，完善土地流轉(zhuǎn)立法。缺乏制度保障，是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的一大問(wèn)題。修改和創(chuàng)制法律，為促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供有利的制度環(huán)境，是十分必要而迫切的?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓，然而至今沒(méi)有成形的政策法規(guī)對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范調(diào)整。因此必須盡快依法規(guī)范農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，建立和完善相應(yīng)的政策和法律制度。

第二，健全農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)的管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)的管理。為了避免土地流轉(zhuǎn)與集中過(guò)程中可能出現(xiàn)的壟斷，避免官僚資本對(duì)農(nóng)民的排擠，杜絕強(qiáng)勢(shì)資本的欺行霸市，有必要對(duì)進(jìn)入主體的身份、進(jìn)入方式與進(jìn)入空間作出明確的界定，并建立相應(yīng)的規(guī)治機(jī)制。規(guī)范地方政府、村委會(huì)等特殊主體行為，能有效減少流轉(zhuǎn)隱性成本，保護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

第三，積極培育健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。培育健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是建立和完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)在保障農(nóng)戶合法權(quán)益的前提下，積極探索通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。運(yùn)用土地評(píng)定等級(jí)，收集和發(fā)布土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格，按照市場(chǎng)供求關(guān)系合理確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。成片土地流轉(zhuǎn)，可引入競(jìng)價(jià)承包、招標(biāo)租賃等方式，培育健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。

第四，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)平臺(tái)。為了讓農(nóng)村土地合理、有序流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，一方面有意愿在農(nóng)村租賃的龍頭企業(yè)和業(yè)主越來(lái)越多，另一方面外出務(wù)工經(jīng)商環(huán)境越來(lái)越好，越來(lái)越多的農(nóng)民希望能把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡出去。因此，應(yīng)盡快建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)平臺(tái)，為雙方提供服務(wù)，使土地流轉(zhuǎn)雙方全面、準(zhǔn)確地掌握土地信息。

第五，探索土地流轉(zhuǎn)新途徑。積極探索土地股份合作制模式，在充分尊重農(nóng)民意愿保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益基礎(chǔ)上，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制、借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度的成功經(jīng)驗(yàn)，采取農(nóng)村土地使用權(quán)入股，農(nóng)民變?yōu)楣擅?，參與龍頭企業(yè)、業(yè)主從事規(guī)模經(jīng)營(yíng)；成立農(nóng)業(yè)股份公司、探索“村企合一”管理模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“持股分紅”，使土地使用權(quán)逐步向具有高生產(chǎn)種植技術(shù)的專業(yè)化公司、協(xié)會(huì)和業(yè)主集中、實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；⒓s化、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，不斷提高土地產(chǎn)值和經(jīng)濟(jì)效益，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

三、集體所有制框架內(nèi)農(nóng)村土地股份合作制的探索與實(shí)踐

1、以農(nóng)戶擁有產(chǎn)權(quán)的土地股份制是較好的制度安排

我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)的土地集體所有制產(chǎn)生了很多難以解決的與社會(huì)化生產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相矛盾的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而土地私有化和國(guó)有化兩條道路又走不通，那么，現(xiàn)實(shí)選擇的可能性就在于對(duì)傳統(tǒng)的集體所有制進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度的根本改變上探索農(nóng)村土地集體所有制新的實(shí)現(xiàn)形式。這種改革不是一般地否定土地的集體所有制，而是努力把那種人人都有，人人都沒(méi)有感覺(jué)到的抽象的集體所有制改革為農(nóng)民可以實(shí)實(shí)在在地感覺(jué)到的、具體的、人格化的集體所有制。在這種所有制里，農(nóng)民個(gè)人是作為集體的一分子成為土地的現(xiàn)實(shí)的所有者的。集體所有的土地通過(guò)股權(quán)化，折股量化到農(nóng)民個(gè)人頭上，農(nóng)民既切身感受到自己是集體土地的真正所有者，是集體土地的真正的股東，其股權(quán)又可以轉(zhuǎn)讓、可以抵押，同時(shí)農(nóng)民個(gè)人又不會(huì)完全與集體相脫離。農(nóng)民集體是土地股份制的董事會(huì)，它由股東構(gòu)成，同時(shí)又可以決定每個(gè)單個(gè)股東對(duì)土地所擁有的產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和最終處置權(quán)。這實(shí)際上是由農(nóng)民自己組織起來(lái)的高度自治的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民之間既是具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的土地股東與股東的關(guān)系，又是一種土地合作關(guān)系，即土地股份制。在這種新的土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式中，農(nóng)民在土地上的切身利益交給農(nóng)民集體討論投票決定，農(nóng)民是擁有土地股權(quán)的，對(duì)自己所擁有的土地股權(quán)可以在一定范圍和一定程度上進(jìn)行自由處置的股民，是自己土地真正的實(shí)際所有者。

2、我國(guó)農(nóng)村土地股份合作制的基本做法

20世紀(jì)80年代中后期，探索農(nóng)村土地集體所有制新的實(shí)現(xiàn)形式，讓農(nóng)民個(gè)人作為集體的一個(gè)組成部分真正實(shí)現(xiàn)其土地權(quán)益的實(shí)踐在廣東珠江三角洲，以及四川、山東、福建、浙江等地區(qū)擴(kuò)展，農(nóng)村集體土地股份合作制正是在這樣的背景下出現(xiàn)的。

（1）土地折股。將土地作價(jià)投股，即按征地價(jià)或者按不同土地的年純收入計(jì)算以及按各種綜合因素折算，使土地實(shí)行貨幣化。

（2）股權(quán)設(shè)置。基本股權(quán)結(jié)構(gòu)為集體股和個(gè)人股。集體股指原集體資產(chǎn)折價(jià)入股作為集體經(jīng)濟(jì)組織所持有的股份，持股者是股份合作組織。個(gè)人股一般分為土地股、基礎(chǔ)股、貢獻(xiàn)股等幾種。土地股是農(nóng)民將原來(lái)承包的土地折價(jià)入股后所占有的股份；基礎(chǔ)股是原集體資產(chǎn)折價(jià)后，配給農(nóng)民所有的股份；貢獻(xiàn)股是根據(jù)農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)大小，以年齡或參加土地承包次數(shù)為依據(jù)配給農(nóng)民的股份。

（3）產(chǎn)權(quán)界定。社區(qū)組織股份合作制的土地使用權(quán)全部收歸社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)農(nóng)地采取家庭或?qū)I(yè)隊(duì)投包，社區(qū)成員享有的土地股份不具有完整意義的所有權(quán)，不能買(mǎi)賣、轉(zhuǎn)讓和繼承，只能分紅。

（4）分配方式。股份合作經(jīng)濟(jì)組織的利潤(rùn)分配方式，是在繳納有關(guān)稅費(fèi)、償還到期債務(wù)、彌補(bǔ)上年度虧損、扣除生產(chǎn)發(fā)展基金和公益金、扣除固定資產(chǎn)折舊、行政開(kāi)支和干部報(bào)酬的基礎(chǔ)上，以其總余額實(shí)行按股分紅。

（5）組織管理。土地股份制實(shí)行股東代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)“三會(huì)”管理制度，股東由農(nóng)戶或村民小組產(chǎn)生，股東代表大會(huì)是股份合作組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，實(shí)行一人一票表決制。董事會(huì)由股東代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，是股份合作組織的最高決策機(jī)構(gòu)。監(jiān)事會(huì)是股份合作組織的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

3、土地股份制的主要模式

（1）南海模式。其主要特點(diǎn)：一是根據(jù)不同的資產(chǎn)條件選擇不同的折價(jià)形式，主要是對(duì)集體土地和固定資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)入股；二是根據(jù)每個(gè)農(nóng)民不同的情況分別配置股權(quán)，具體配股方法有因素配股法、兩級(jí)配股法、綜合因素配股法；三是根據(jù)不同的情況選擇不同的股份形式，主要形式有社區(qū)組織股份合作制、土地股份合作制、企業(yè)股份合作制。

（2）蘇州模式。其主要特點(diǎn)；股權(quán)設(shè)置主要有兩種形式：一是農(nóng)民以純土地入股的土地股份合作社，土地一般不作價(jià)，入股土地由合作社統(tǒng)一整合后實(shí)行對(duì)外發(fā)包或租賃，所得收入按入股土地份額進(jìn)行分配。二是以農(nóng)民土地入股為主，資金、技術(shù)等參股的股份合作社。入股土地一般要作價(jià)折股，合作社經(jīng)營(yíng)收益按股份進(jìn)行分配。

（3）上海模式。其主要特點(diǎn)：一是集體內(nèi)部的農(nóng)民將承包土地入股給其所屬的村（組）集體，村（組）集體將農(nóng)民入股的土地連同未發(fā)包到戶的機(jī)動(dòng)地打包以后，以集體的名義再入股到特定的經(jīng)濟(jì)組織；二是特定的經(jīng)濟(jì)組織將集體入股的土地集中起來(lái)，打破原有的界限，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃整理后，以出讓、出租等形式將土地推向市場(chǎng)，形成一級(jí)農(nóng)村土地市場(chǎng)；三是土地經(jīng)過(guò)一級(jí)市場(chǎng)到使用者手中后，在合同規(guī)定的期限內(nèi)，使用者可以依照法律和合同規(guī)定有償流轉(zhuǎn)。

（4）成都模式。其主要特點(diǎn)：一是村民小組成立由村民自愿組織的集體經(jīng)濟(jì)合作社，行使最基本的集體土地所有權(quán)；二是集體經(jīng)濟(jì)組織和現(xiàn)有村民小組、村民委員會(huì)剝離，村民以其所有權(quán)或使用權(quán)收益股份入股組成（組級(jí)）集體經(jīng)濟(jì)組織即合作社，總合成（村級(jí)）集體經(jīng)濟(jì)組織即合作聯(lián)社；三是鄉(xiāng)成立農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)，行使集體資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)。產(chǎn)權(quán)主體明確后，集體經(jīng)濟(jì)合作社在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，向村民進(jìn)行確權(quán)公示，最后由有關(guān)的政府部門(mén)登記頒證。

4、對(duì)土地股份制內(nèi)涵和性質(zhì)的認(rèn)識(shí)

土地股份制也叫“股田制”，是指在保持我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)法律法規(guī)及其基本制度不變的基礎(chǔ)上，根據(jù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的要求，對(duì)建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)之上的農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制進(jìn)行調(diào)整和完善，并以股份制形式明晰農(nóng)村土地權(quán)屬和建立經(jīng)營(yíng)分配機(jī)制的一種新型農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度。土地股份制是以土地承包權(quán)或?qū)⒓w土地所有權(quán)從價(jià)值形態(tài)上量化為個(gè)人股權(quán)的形式來(lái)克服家庭承包制的缺陷，以實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。它是農(nóng)村土地集體所有制具體實(shí)現(xiàn)形式中的較好形式。

土地股份制有幾個(gè)重要特征：一是社區(qū)農(nóng)戶土地股份共有；二是持股資格的確認(rèn)以本村農(nóng)業(yè)戶口為準(zhǔn)；三是土地作價(jià)折股的方法靈活多樣；四是股權(quán)結(jié)構(gòu)上的集體股和個(gè)人股并存；五是人口的增減采取動(dòng)股不動(dòng)地的原則；六是集中的土地經(jīng)統(tǒng)一規(guī)劃和開(kāi)發(fā)后，向愿意繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶或?qū)I(yè)隊(duì)發(fā)包，多以投標(biāo)競(jìng)標(biāo)辦法，或由投資者直接用于糧食或其他農(nóng)作物的企業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；七是利潤(rùn)分配按照股權(quán)平等、同股同利的原則，根據(jù)盈利情況進(jìn)行分配，也可以取得固定的股息；八是在組織機(jī)構(gòu)上，設(shè)股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層，股東會(huì)一般能在履行公民權(quán)利和義務(wù)的持股人中按一人一票的原則行使表決權(quán)。

5、當(dāng)前推行土地股份合作制面臨的主要問(wèn)題

一是對(duì)土地股份合作制缺乏明確的認(rèn)識(shí)。由于中央對(duì)土地股份合作制改革還沒(méi)有明確的指導(dǎo)性意見(jiàn)，一些地方對(duì)土地股份制心存疑慮。一些地方，雖然各方面條件比較成熟，但沒(méi)有改革的動(dòng)力，也沒(méi)有引起有關(guān)部門(mén)的足夠重視，對(duì)土地股份合作制缺乏明確的指導(dǎo)性意見(jiàn)和認(rèn)識(shí)。

二是土地股份合作制的組織形式和管理制度有待完善和規(guī)范。土地股份合作制是農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的自發(fā)行為，由于缺乏相應(yīng)的管理辦法和監(jiān)督指導(dǎo)措施，有一些內(nèi)部管理制度還有待于規(guī)范和完善。

三是土地股份合作制的法律地位不清晰、政策不明確。由于國(guó)家對(duì)土地股份合作制企業(yè)沒(méi)有立法，不能得到國(guó)家法律和行政機(jī)關(guān)的承認(rèn)，工商管理部門(mén)不予登記注冊(cè)。同時(shí)，稅務(wù)部門(mén)按個(gè)人所得稅法的規(guī)定，對(duì)村民獲取的股金紅利將征收個(gè)人所得稅。

四、積極推進(jìn)農(nóng)村土地股份合作制改革的對(duì)策建議

1、充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地股份制改革的重大現(xiàn)實(shí)意義

農(nóng)村土地股份制改革是對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的創(chuàng)新和有益探索，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求；是發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益、增加農(nóng)民收入的客觀要求。通過(guò)推進(jìn)土地股份制，既能使集體經(jīng)濟(jì)和個(gè)人優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮，從而建立起真正的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制；又能隨著農(nóng)村土地的統(tǒng)一規(guī)劃和開(kāi)發(fā)，尤其是隨著雙層經(jīng)營(yíng)體制的建立和完善，還有利于開(kāi)展農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，加快發(fā)展教育、文化、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)，進(jìn)而提高農(nóng)村勞動(dòng)者素質(zhì)和促進(jìn)農(nóng)村文明進(jìn)步。

2、加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，消除土地股份制改革后顧之憂

從一些地方的情況看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在著“土地?fù)Q社?！钡淖龇ǎ@種做法其實(shí)否認(rèn)了政府應(yīng)該承受的基本公共服務(wù)職責(zé)。土地是農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料，而享有基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民的基本權(quán)利。因此，在加強(qiáng)農(nóng)村土地股份制改革與管理的同時(shí)，必須建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，完善農(nóng)民基本生活保障制度。實(shí)施失地農(nóng)民最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等，并根據(jù)不同年齡段保障對(duì)象的特點(diǎn)和要求，實(shí)行不同的生活保障。要按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)保障制度，同時(shí)完善農(nóng)村最低生活保障制度。一是要完善和規(guī)范農(nóng)村最低生活保障體系，農(nóng)村最低生活保障的管理既要嚴(yán)格規(guī)范，又要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)。二是落實(shí)農(nóng)村最低生活保障資金。農(nóng)村最低生活保障資金籌集以地方為主，地方各級(jí)人民政府應(yīng)將最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算，省級(jí)人民政府應(yīng)加大投入。

3、加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移步伐，創(chuàng)造土地股份制改革條件

推進(jìn)農(nóng)村土地股份制改革必須有效解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移問(wèn)題。因此，一是要加大培訓(xùn)力度，加強(qiáng)中青年農(nóng)民的技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)，以適應(yīng)城鎮(zhèn)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的需求。二是要大力發(fā)展不同層次的職業(yè)教育，免費(fèi)職業(yè)教育，讓更多的農(nóng)村勞動(dòng)力能夠通過(guò)職業(yè)教育提高勞動(dòng)技能，從而提高城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)能力。三是要建立市場(chǎng)主導(dǎo)、政府指導(dǎo)、網(wǎng)絡(luò)調(diào)節(jié)、機(jī)構(gòu)合作為一體的社會(huì)化培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，在發(fā)揮引導(dǎo)功能的同時(shí)，將職能培訓(xùn)、技能鑒定和考核納入市場(chǎng)的統(tǒng)一運(yùn)行過(guò)程。四是要積極拓展農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)渠道。要充分發(fā)揮全社會(huì)的力量，多渠道創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，并適度發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，突出發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，加快發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

4、明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確土地產(chǎn)權(quán)主體

以《憲法》和《土地管理法》為依據(jù)，將“集體”界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級(jí)，保證集體享有土地的所有權(quán)，明確集體的法律地位，保障和實(shí)現(xiàn)完善的集體土地所有制。同時(shí)賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)，并在集體與農(nóng)民之間建立新的契約關(guān)系——土地承包關(guān)系，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，進(jìn)一步明確集體委托與農(nóng)民代理的權(quán)利與義務(wù)。突破傳統(tǒng)家庭承包經(jīng)營(yíng)制度下的經(jīng)營(yíng)形式，將傳統(tǒng)的集體與農(nóng)民之間對(duì)土地的租賃關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槲写黻P(guān)系，并通過(guò)合同的形式明確權(quán)責(zé)，得到法律的保護(hù)。通過(guò)合同關(guān)系，將農(nóng)村集體與農(nóng)民的關(guān)系定格為市場(chǎng)的關(guān)系，以便更好地適應(yīng)以競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。應(yīng)當(dāng)慎重決定土地股權(quán)的界定和再分配問(wèn)題。土地股權(quán)問(wèn)題是股份制改革的核心問(wèn)題，這直接決定了農(nóng)民股份的多少以及公平與否。建議按照集體土地和戶籍關(guān)系的管轄范圍，在社區(qū)集體組織內(nèi)部按人口來(lái)界定和分配土地股份權(quán)，以體現(xiàn)農(nóng)民在同一地域內(nèi)對(duì)土地的收益享有平等合法的權(quán)益。按照這種方法可以解決農(nóng)村土地承包“增人不增地、減人不減地”的問(wèn)題，新增的人口如果沒(méi)有承包到土地，可以參加集體組織的再分配以保障基本的生活；而在并不解除農(nóng)戶的土地承包合同的基礎(chǔ)上，已故的農(nóng)村人口不再參加土地股權(quán)的分配，從而保證農(nóng)村土地制度穩(wěn)定性和收益分配的公平性。

5、促使土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)格化

建立現(xiàn)有農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)格市場(chǎng)，引入土地價(jià)格的評(píng)估機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)科學(xué)地確定農(nóng)村股改土地的市場(chǎng)價(jià)格。股份制改革實(shí)際上以資本合作為基礎(chǔ)，無(wú)論是在決策過(guò)程中還是在分配形式上均強(qiáng)調(diào)資本本位，符合土地市場(chǎng)發(fā)展的趨勢(shì)。因此，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)格化實(shí)質(zhì)上是土地產(chǎn)權(quán)資本化，通過(guò)價(jià)格評(píng)估確定土地產(chǎn)權(quán)股份的劃分和流轉(zhuǎn)，決定在決策過(guò)程中土地資源的流向和收益分配環(huán)節(jié)中收益分配的問(wèn)題。

6、確定土地資源增值的經(jīng)營(yíng)主體

明晰土地產(chǎn)權(quán)股份、確定產(chǎn)權(quán)價(jià)格后，通過(guò)公共選擇將土地劃分為適合個(gè)體經(jīng)營(yíng)以及規(guī)模經(jīng)營(yíng)兩種類型。這樣在不宜規(guī)模經(jīng)營(yíng)的地區(qū)可以維持小農(nóng)經(jīng)濟(jì)滿足落后地區(qū)的需要，逐漸推進(jìn)改革，以免激進(jìn)的改革帶來(lái)負(fù)面的影響；又可以在適宜規(guī)模經(jīng)營(yíng)的地方通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)的合理轉(zhuǎn)讓建立農(nóng)業(yè)股份制公司，吸引工商業(yè)資金投入農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌。允許承包權(quán)長(zhǎng)期不變并自由轉(zhuǎn)讓后，外來(lái)資本就會(huì)進(jìn)入農(nóng)村土地市場(chǎng)，從農(nóng)民手中購(gòu)買(mǎi)或租賃承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，集中土地進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化。

7、保護(hù)農(nóng)村耕地，限制農(nóng)業(yè)用地的用途

股權(quán)化以后的農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地原則上應(yīng)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、開(kāi)發(fā)為主。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的，必須由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一規(guī)劃、批準(zhǔn)，以確保農(nóng)村土地的合理、合法用途。國(guó)家應(yīng)不斷完善土地政策，通過(guò)修改《土地法》和《土地承包法》等，對(duì)非法征地、低價(jià)征地、無(wú)償圈地、以公共利益征地后又改變土地用途或賣給開(kāi)發(fā)商、肆意違反法律等行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，禁止城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商進(jìn)入農(nóng)村圈地，建立對(duì)地方各級(jí)政府的監(jiān)督體制，確保地方政府嚴(yán)格、有效執(zhí)行國(guó)家的土地改革措施，杜絕基層機(jī)構(gòu)腐敗現(xiàn)象的滋生。

將農(nóng)業(yè)股份制公司的組織形式引入我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的改革中，為我國(guó)的土地制度改革提供了新的設(shè)想，不僅可以建立新型的農(nóng)村生產(chǎn)模式、發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)、提供大量的工作崗位、解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的出路問(wèn)題，而且可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化建設(shè)、引入農(nóng)業(yè)高新技術(shù)、提高農(nóng)村土地的利用效率。如此將極大地推動(dòng)我國(guó)的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程，完善我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

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