劉國福

(北京理工大學法學院 北京 100081)

華僑國內(nèi)權(quán)益保護立法模式探析

劉國福

(北京理工大學法學院 北京 100081)

華僑;權(quán)益;立法;僑務(wù)工作

隨著中國社會和經(jīng)濟的發(fā)展，公民權(quán)益保障方面的法律越來越健全。適時賦予華僑完全的國內(nèi)公民待遇，逐步淡化乃至適時取消對其的適當照顧，增加有關(guān)公民權(quán)益保障一般法中的涉僑內(nèi)容，是保護華僑國內(nèi)權(quán)益的有效方法。學界通說的制訂特別法保護華僑國內(nèi)權(quán)益，因其立法和執(zhí)法成本巨大，并非保護華僑權(quán)益的最佳選擇。保護華僑國內(nèi)權(quán)益的立法模式由特別法轉(zhuǎn)向一般法，以及由此引起的僑務(wù)工作的調(diào)整，是一個需要引起華僑工作者高度重視的理論和現(xiàn)實問題。

華僑是中國公民的一個特殊群體，有效保護其國內(nèi)權(quán)益對于凝聚僑心和匯集僑智非常重要。地方政府沿襲1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護法》 (2000年修訂)的特別法模式，制訂了一些保護華僑國內(nèi)權(quán)益的單行法規(guī)。這些單行法規(guī)的實施取得了一定的成績，但是也存在不少問題。如何確定國家層面《華僑權(quán)益保護法》的立法模式和解決立法中遇到的難點，是擺在僑務(wù)工作者及有關(guān)人士面前的一項重要任務(wù)。

一 華僑國內(nèi)權(quán)益保護政策的理性回顧和法律思考

雖然我國目前還沒有全國性的保護華僑國內(nèi)權(quán)益的法律，但是一些地方政府在實踐中對保護華僑國內(nèi)權(quán)益做出了有益的嘗試，并頒布了一些地方性法規(guī)規(guī)章，例如:2001年《武漢市出境定居人員權(quán)益保障規(guī)定》、2003年《杭州市出國定居人員權(quán)益保障規(guī)定》、2006年《浙江省華僑權(quán)益保障暫行規(guī)定》。這三部法律文件均將保護歸僑僑眷的“一視同仁、不得歧視、根據(jù)特點、適當照顧”原則適用于對華僑國內(nèi)權(quán)益的保障，對華僑國內(nèi)權(quán)益的保護內(nèi)容與對歸僑僑眷權(quán)益保護的內(nèi)容基本相同，主要集中表現(xiàn)在以下10個方面:興辦企業(yè)享受有關(guān)優(yōu)惠待遇;捐贈按有關(guān)稅收規(guī)定給予稅前扣除;保護華僑投資企業(yè)的合法權(quán)益和正當經(jīng)營活動;未到期的原承包合同在承包人出國定居后依法不予變更;拆遷華僑私有房屋給予合理補償和妥善安置;直系親屬續(xù)租原來華僑租住的公房;經(jīng)批準出國定居，離境前可以一次性結(jié)清應(yīng)屬其本人的社保費用;養(yǎng)老金可以委托他人領(lǐng)取;華僑子女在監(jiān)護人所在地讀書享有與就讀地居民子女入學同等待遇;允許回國定居入境時已懷孕且國內(nèi)只有一個孩子的華僑再生育等。

但是，基于華僑具有海外關(guān)系、做出重大貢獻、弱勢、履行更多義務(wù)等特殊性，而對其國內(nèi)權(quán)益予以適當照顧，在理論上存在諸多不嚴密之處。

目前，華僑具有海外關(guān)系的獨特性正在逐漸減弱。改革開放之初，我國急需打開國門，密切與國外的聯(lián)系，華僑由于歷史和血緣原因，具有豐富的海外關(guān)系，從而成為了特殊群體。近年來，華僑因具有海外關(guān)系而成為特殊群體的情況發(fā)生了變化。隨著越來越多的國內(nèi)其他中國公民出國，具有海外關(guān)系的群體由華僑擴展到了國內(nèi)其他中國公民，而且人數(shù)增長迅猛。1952—1978年，中國公民出境人數(shù)總和為26萬人次，平均每年1萬人次左右［1］。2008年，中國內(nèi)地公民出入境總和已達9，100萬人次［2］。出國留學人數(shù)由1978年的860人發(fā)展到2007年的14.45萬人，30年擴大了168倍［3］。在中國國際化程度日漸加深的背景下，具有海外關(guān)系的公民群體日益普遍化和大眾化，這符合國際移民的發(fā)展潮流。

基于少數(shù)華僑的重大貢獻，給予所有華僑特殊保護，有悖于權(quán)利理論適用于每一名華僑的法律邏輯。同時，也很難解釋國家運用公共權(quán)力對社會資源重新分配，給予沒有做出重大貢獻的華僑適當照顧時，如何對其他中國公民群體做到公平公正。如果以適當照顧華僑符合全體人民根本利益作為公平公正的解釋，也頗顯牽強，因為不給予沒有做出重大貢獻的華僑適當照顧，也不一定不符合全體人民根本利益。如果認為有些華僑雖然沒有做出重大貢獻，但是與做出了重大貢獻的華僑同屬一個群體，是利益相關(guān)者，應(yīng)給予其特殊保護，也需要商榷。因為如果利益是指華僑本人的利益，那么基于人身的利益相關(guān)者就應(yīng)該是其親屬，而不是任何其他人。

如果將華僑視為弱勢群體，那么其弱在什么地方?婦女、兒童、老年人和殘疾人的弱，是其與其他群體相比，在生理上不強壯或不健全;少數(shù)民族的弱，是其經(jīng)濟文化水平、所處自然環(huán)境比漢族的要差;消費者的弱，是其與廠家、商家相比處于信息和專業(yè)知識不對稱的被動地位。由于華僑與歸僑僑眷的人群整體性及其所處國家和地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，華僑與歸僑僑眷的“弱”明顯不屬于以上三類。歸僑僑眷中固然有生活困難者，但更有已經(jīng)或逐漸成為政治上有影響、社會上有地位、經(jīng)濟上有實力、專業(yè)上有造詣?wù)撸荒軐⑵湟桓乓暈槿鮿萑后w。我國數(shù)千萬海外僑胞，居住在100多個國家和地區(qū)，他們擁有比較雄厚的經(jīng)濟實力，且不乏高層次人才。另外，我國法律文件也沒有正式將華僑歸僑僑眷列為弱勢群體。

另外，因為華僑比其他社會群體履行了并將繼續(xù)履行更多的義務(wù)，根據(jù)權(quán)利理論，就要賦予其比其他群體更多的權(quán)利?華僑在中國境內(nèi)居留的時間短于其他公民，與中國的聯(lián)系度比其他公民弱，導致其對中國履行的義務(wù)比在中國境內(nèi)居留的公民對中國履行的義務(wù)，少的可能性大于多的可能性。雖然公民為國家盡多少義務(wù)，不僅僅是由其居留時間長短決定，并不是說居留時間長所盡義務(wù)就一定多，但是從邏輯上講，作為一個群體，居留時間長比居留時間短為國家所盡義務(wù)的可能性要大。在缺少精確統(tǒng)計數(shù)據(jù)的情況下，法律賦予的權(quán)利顯然應(yīng)該基于被賦予者盡義務(wù)大的可能性而不是小的可能性。退一步來講，即使華僑履行了更多義務(wù)這一說法可以接受，從法律角度看，也應(yīng)該是賦予履行了更多義務(wù)的華僑而不是所有的華僑更多權(quán)益。

近年來，國家頒布實施了一系列保護公民各種權(quán)利的法律，從一般法的角度，在全體公民的層面上尊重和保障華僑權(quán)利的法制環(huán)境日漸成熟，這使“一視同仁、不得歧視”的華僑保護政策完全可以在一般法環(huán)境下得以實現(xiàn)。在實踐中，解決華僑維權(quán)法律糾紛的依據(jù)也是一般法［4］。在這種環(huán)境下，不一視同仁、歧視華僑的主要原因是，沒有有效地貫徹實施一般法，而不是沒有保護華僑權(quán)益的特別法。

在實踐中，對華僑照顧措施的實施效果也越來越不明顯，對華僑的實際幫助意義日漸減少。華僑投資企業(yè)作為中國企業(yè)，其享有的合法權(quán)益和正當經(jīng)營活動受1993年《公司法》(2004年修正)及相關(guān)法律的保護。未到期的原承包合同在承包人出國定居后依法不予變更，直系親屬續(xù)租原來華僑租住的公房，應(yīng)遵守1999年《合同法》的有關(guān)規(guī)定。經(jīng)批準出國定居，離境前可以一次性結(jié)清應(yīng)屬其本人的社保費用，養(yǎng)老金可以委托他人領(lǐng)取，也與個人離職和在國內(nèi)遷徙時享有的相關(guān)權(quán)益沒有太大區(qū)別。由于中國嚴格的計劃生育政策，允許回國定居入境時已懷孕且國內(nèi)只有一個孩子的華僑再生育，無疑是對華僑的照顧。然而，計劃生育照顧并不局限于華僑，也惠及歸僑和出國留學人員。1999年《公益事業(yè)捐贈法》就華僑捐贈作出了具體的規(guī)定，從總體上講，國家已經(jīng)將用于國內(nèi)公益事業(yè)的華僑捐贈物資視為一般意義的境外捐贈，關(guān)于華僑捐贈的照顧性規(guī)定基本上失去了意義。2001年《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定，拆遷人應(yīng)當依照本條例的規(guī)定，對被拆遷人給予補償、安置，沒有對拆遷華僑私有房屋給予補償和安置作出專門規(guī)定。

另外，關(guān)于華僑子女在監(jiān)護人所在地讀書享有與就讀地居民子女入學同等待遇的問題，如果華僑子女是中國公民，政府有義務(wù)幫助其接受義務(wù)教育，其與當?shù)鼐用褡优粯愚k理入學手續(xù)是其權(quán)利，這些在1986年《義務(wù)教育法》(2006年修訂)中有明確規(guī)定，不能稱之為照顧。只有當華僑子女是外國公民，“視同當?shù)鼐用褡优k理入學手續(xù)”的規(guī)定才是對其的照顧。然而，父母是華僑，子女是所在國公民且回國就讀義務(wù)教育的情況并不多見，因為既然成為了所在國公民，按常理而言，只有接受所在國的義務(wù)教育，才能更好地在所在國生存和發(fā)展。而且，受地方保護主義影響，子女入學照顧措施在某些地方并沒有得到貫徹實施。在上海市的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，華僑子女就讀中小學校的收費標準普遍參照外省市籍學生在滬的借讀生標準，有的學校還以學位有限為由收取贊助費，華僑對此普遍不滿意［5］。

華僑最需要的是平等地享有國內(nèi)公民的權(quán)利，而不是適當照顧。如上海市僑辦翟靖所言，隨著改革開放的不斷深入，國外華僑在國內(nèi)的活動和事務(wù)日益增多，有的甚至已長期在國內(nèi)工作就業(yè)、興辦實業(yè)。但是，由于我國目前的法律法規(guī)中沒有針對華僑權(quán)益的保護內(nèi)容，致使一些地方和部門不能正確對待和保護華僑的正當權(quán)益，例如選舉權(quán)未能落實，勞動權(quán)缺乏保護，華僑房屋兩權(quán)分離，華僑子女接受義務(wù)教育繳納借讀費、贊助費，華僑因為沒有戶口和身份證不能享受社會保障，定居國外很難知道國內(nèi)權(quán)益受損情況等［6］。1954年《憲法》第23條規(guī)定，“全國人民代表大會由省、自治區(qū)、直轄市、軍隊和華僑選出的代表組成?！钡?，關(guān)于選舉華僑作為全國人大代表的規(guī)定卻沒能在此后的《憲法》和1979年《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(2004年修訂)中得到延續(xù)。1979年《全國人民代表大會和地方人民代表大會選舉法》(2004年修訂)第6(2)(3)條規(guī)定，“全國人民代表大會和歸僑人數(shù)較多地區(qū)的地方人民代表大會，應(yīng)當有適當名額的歸僑代表。旅居國外的中華人民共和國公民在縣級以下人民代表大會代表選舉期間在國內(nèi)的，可以參加原籍地或者出國前居住地的選舉?！北娝苤?，華僑和歸僑是兩個緊密聯(lián)系，但是又有著不同特點的群體，歸僑代表不能取代華僑代表。所以，能否從便利華僑參加選舉出發(fā)，按照其境外居住區(qū)域劃分選區(qū)，允許其在境外所在使領(lǐng)館而不是原籍地或者出國前居住地參加選舉?總的來說，華僑與國內(nèi)公民享受權(quán)利的種種不平等現(xiàn)象有可能產(chǎn)生負面影響，導致社會矛盾。

將華僑界定為位于外國人與中國人之間的一個特殊群體，以對其適當照顧的做法，既不利于保護華僑國內(nèi)權(quán)益，也不符合我國處理外國人問題的發(fā)展方向。逐步取消外國人在華的超國民待遇，已經(jīng)成為政府和學界的共識。在特定歷史條件下、基于一定目的、賦予外國人的超國民待遇的做法，不會一直存在。根據(jù)2007年《企業(yè)所得稅法》，外資企業(yè)已不再享有比國內(nèi)企業(yè)低十幾個百分點的優(yōu)惠稅率，外資企業(yè)在華享受20多年的稅收超國民待遇走向終結(jié)。給予外國人超國民待遇，是對本國人的歧視，不符合世貿(mào)組織對創(chuàng)造公平競爭環(huán)境的基本要求。中國逐步取消外國人在華超國民待遇，并不意味著中國對外國人關(guān)上大門，而是希望引進優(yōu)秀的外資企業(yè)和人員，解決我國社會和經(jīng)濟發(fā)展的深層次問題。外國人來華，華僑回國發(fā)展，包括投資興辦企業(yè)，看重的是中國的巨大潛力，而不僅僅局限于超國民待遇。在公民待遇未能實現(xiàn)、適當照顧很難落實的情況下，華僑平等地享有國內(nèi)公民的權(quán)利比受到適當照顧更重要。國務(wù)院僑辦秘書行政司吳文海坦言，制定相關(guān)行政法規(guī)時應(yīng)注意，保護華僑在國內(nèi)權(quán)益的行政法規(guī)不是特權(quán)法，而是保護國外華僑看作中國公民應(yīng)享有權(quán)利的平等法。過去我們常常忽略這一點，不把國外華僑作為中國公民，而是過分強調(diào)其特殊性，其結(jié)果是社會上一部分人對國外華僑基于居住國的特殊性而享有的特殊利益不理解，甚至產(chǎn)生抵觸情緒，造成華僑在行使正當權(quán)益時困難重重［7］。

二 制定《華僑權(quán)益保護法》的困境

針對目前我國保護華僑權(quán)益的法律法規(guī)還不夠完善，一些地方和部門不能正確對待和保護華僑權(quán)益的現(xiàn)象，一些官員、學者提出了制定《華僑權(quán)益保護法》的學理建議，例如，江西省僑聯(lián)秘書長陳麗明、上海市政府僑辦翟靖、煙臺大學法學院湯唯、華僑大學張德瑞、山東工商學院孟祥秀等①見《陳麗明代表:制定華僑權(quán)益保護法》，《人民日報 華東新聞》2005年3月11日第一版;翟靖:《法制建設(shè)的一個重要課題——華僑權(quán)益保護立法勢在必行》，《理論導報》2005年第7期;湯唯、張洪波等:《華僑權(quán)益的法律保障機制》，山東人民出版社，2006年，第349－365頁;張德瑞:國務(wù)院僑辦課題“華僑華人在境內(nèi)投資經(jīng)商權(quán)益法律保護問題研究”，見國務(wù)院僑務(wù)辦公室政策研究司:《國務(wù)院僑辦課題研究成果集萃》(下冊)，2009年4月，第1086－1089頁;孟祥秀、張建:《關(guān)于華僑國內(nèi)權(quán)益保護的思考》，《黑龍江科技信息》2007年第7期。。歸納起來，主張制定《華僑權(quán)益保護法》的理由主要有:(1)這是加強僑務(wù)法制建設(shè)的需要，華僑權(quán)益保障領(lǐng)域缺少一部系統(tǒng)的法律。(2)參照一些涉外法律法規(guī)，不利于對華僑的權(quán)利保護，需要制定專門法律予以保護。(3)華僑權(quán)益保護措施不健全，華僑權(quán)利受到侵害的現(xiàn)象時常發(fā)生，需要采取更加完善、健全的專門法律措施。(4)華僑是中國公民中的一個特殊群體，理應(yīng)頒行專門法律保護這一特殊群體的權(quán)益，如同老人、婦女、兒童等群體有專門的權(quán)益保護法一樣。(5)華僑對國內(nèi)的社會和經(jīng)濟建設(shè)作出了重大貢獻，需要在立法上對他們的特殊性做出明確的界定，以吸引更多的華僑繼續(xù)為國家作貢獻。(6)華僑權(quán)益保護問題體現(xiàn)出鮮明的時代性和地方性，需要專門法律體現(xiàn)這一立法技術(shù)。

以上六個立法必要性都有需要認真推敲之處。前三個立法理由主要集中在以特別法形式保護華僑權(quán)利。首先，特別法形式是唯一的最有效的保護華僑權(quán)利的方式嗎?筆者認為，鑒于華僑權(quán)利的廣泛性及其與其他中國公民權(quán)利的相通性，如果以特別法形式保護華僑權(quán)利，其內(nèi)容必然與保護其他中國公民權(quán)利的一般法內(nèi)容存在諸多重合之處，有可能造成立法浪費。至于對華僑權(quán)利給予的不同于其他中國公民的特殊保護，可以在保護其他中國公民權(quán)利的一般法中予以區(qū)別性明示。分散在各個一般法中的對華僑權(quán)利的特殊保護內(nèi)容，比集中在一部特別法中對華僑權(quán)利予以保護更有優(yōu)勢，更有利于宣傳、貫徹和實施對華僑權(quán)利的特殊保護。宣傳、貫徹和實施每一部保護公民權(quán)利的法律時，由于特殊保護華僑權(quán)利的內(nèi)容包含其中，實際上也是對特殊保護華僑權(quán)利內(nèi)容的宣傳、貫徹與實施。同時，還可以降低立法和執(zhí)法成本，有效避免立法浪費，畢竟保護華僑權(quán)利的絕大多數(shù)措施與保護其他中國公民的措施一樣。

其次，參照一些涉外法律法規(guī)，是否不利于對華僑的權(quán)利保護而需要制定特別法予以保護?在實踐中，即使制定了保護華僑權(quán)益的特別法，因為華僑群體的內(nèi)部差異很大，特別法無法明確關(guān)于華僑的具體差別對待，也不得不規(guī)定，保護和照顧華僑權(quán)益要參照一般性涉外法律法規(guī)。2001年《武漢市出境定居人員權(quán)益保障規(guī)定》第24條、2003年《杭州市出國定居人員權(quán)益保障規(guī)定》第23條均規(guī)定，出國定居人員來本市投資興辦企業(yè)的，享受外商投資企業(yè)待遇。所以，保護華僑國內(nèi)權(quán)益成功與否的重點不是有沒有一部特別法，而是能否全面貫徹實施關(guān)于華僑的一般法。

第三，對于以“做出重大貢獻”為立法基礎(chǔ)的可行性，前文已經(jīng)做了質(zhì)疑性論證。所謂的“特殊”在法律上實際是一個非常模糊的概念。任何一個社會群體都會具有不同于其他群體的特點，如果一定要強調(diào)特殊的話，也許找不出一個不具備特殊性的群體來，那么，是否每一個所謂特殊的群體都需要一部特別法保護其權(quán)益?顯然不需要。對老人、婦女、兒童等群體進行專門立法是因為其弱勢，而不是因為其特殊。以“弱勢群體”作為華僑權(quán)益保護立法基礎(chǔ)存在諸多不清晰之處，前文已經(jīng)對此進行了論證。此外，華僑權(quán)益保障問題體現(xiàn)出的鮮明的時代性和地方性也不是一定要通過專門法律才能體現(xiàn)。沒有充分的證據(jù)證明，華僑權(quán)益保護問題體現(xiàn)出的鮮明時代性和地方性與專門的華僑保護法是必然的因果關(guān)系。一般法是否就一定不能勝任保護華僑權(quán)益的重任，也是一個未經(jīng)論證的問題

因此，對華僑權(quán)益的保護，特別是華僑國內(nèi)權(quán)益的保護，不宜采用統(tǒng)籌相關(guān)內(nèi)容在一部特別法的集中立法模式，可以考慮將相關(guān)內(nèi)容融入到諸多有關(guān)的一般法中的分散立法模式。通過一部特別法保護華僑權(quán)益，實際上是沿襲通過一部特別法保護歸僑僑眷權(quán)益的立法模式。然而，1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護法》(2004年修訂)的成功與否有待論證，其立法基礎(chǔ)和發(fā)展也正面臨著嚴峻的考驗。另外，仔細探究，目前已經(jīng)制定實施的特別法立法模式的地方性華僑權(quán)益保護類法規(guī)在立法形式、指導思想、立法目的、內(nèi)容和技術(shù)上都沒有實質(zhì)性突破，其實施效果也有待客觀評估。將保護華僑權(quán)益的內(nèi)容融入到諸多有關(guān)的一般法中的分散立法模式，是一種可能的選擇，值得認真考慮。

另外，民族國家理論也要求我們認真思考，以“不得歧視、適當照顧”為基本原則的華僑權(quán)益保護的特別法立法模式是否恰當。特別法立法模式將強化華僑與國內(nèi)其他公民的社會身份差異，進而導致其文化身份差異，形成其不適當?shù)幕谏矸莸姆蓛?yōu)越感。這不利于華僑與國內(nèi)其他公民融為一體，共謀發(fā)展，以及營建和諧寬容的社會環(huán)境和穩(wěn)定團結(jié)的民族國家。如果在對國家或地方的認同建構(gòu)上，華僑意識始終貫穿于華僑的集體記憶，將很難建立對國家和地方的全面認同和歸屬感，進而削弱國家對華僑的凝聚力和華僑對國家的向心力。

三 華僑國內(nèi)權(quán)益保護立法模式的變化與政府僑務(wù)工作的調(diào)整

為了更有效地保護華僑國內(nèi)權(quán)益，避免立法資源浪費，我們需要正視華僑國內(nèi)權(quán)益保護特別法立法模式面臨的困境，反思“一視同仁、不得歧視、根據(jù)特點、適當照顧”原則遇到的挑戰(zhàn)，認真思考保護華僑國內(nèi)權(quán)益立法模式由特別法轉(zhuǎn)向一般法的必要性和可能性。全國人大華僑委員會曾經(jīng)審議過的《華僑捐贈法》就因為調(diào)整對象不鮮明，而被改為更具有普遍意義的法律—— 《公益事業(yè)捐贈法》［8］。

要實現(xiàn)保護華僑國內(nèi)權(quán)益立法模式由特別法轉(zhuǎn)向一般法，需做出以下幾點調(diào)整:

首先，重新界定華僑范圍，使華僑特點更鮮明。在華僑概念中，除定居定性的要求外，加入定居定量的要求更有利于凸顯華僑與國外的聯(lián)系。“華僑”的概念由“定居在國外的中國公民”，改為“取得住在國永久居留權(quán)，在沒有實施永久居留權(quán)制度的國家可以是長期居留權(quán)，并在申請確認華僑身份前5年內(nèi)已經(jīng)在國外連續(xù)居住2年以上，或雖未取得住在國長期或永久居留權(quán)，但已取得住在國連續(xù)5年以上合法居留資格，并申請確認華僑身份前5年內(nèi)已經(jīng)在國外連續(xù)居住2年以上的中國公民”。此種界定，有利于明確和鞏固對華僑權(quán)益予以特殊保障的法律基礎(chǔ)。

其次，強調(diào)“一視同仁、不得歧視”，基于華僑的國內(nèi)公民身份，賦予華僑國內(nèi)公民待遇。僅因為其定居國外、不在國內(nèi)居住，才對其選舉權(quán)、出入境權(quán)、社會保障權(quán)等予以一定的限制，且此種限制必須具有合理性，符合我國《憲法》、《1966年經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》和《1966年公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》等人權(quán)性法律文件的規(guī)定。明確“根據(jù)特點、適當照顧”是特定歷史條件下的權(quán)宜之計，逐步淡化乃至取消這一原則，并且在合適時候，改之為“促進融合”，這將有利于華僑融入所在國或者回國定居后融入國內(nèi)主流社會。

保護華僑國內(nèi)權(quán)益由特別法轉(zhuǎn)向一般法，要求政府僑務(wù)工作做出相應(yīng)的調(diào)整，深入思考歸僑僑眷作為國際移民的一部分所具有的特點和發(fā)展規(guī)律，將歸僑僑眷完全定位為與國內(nèi)公民無異的中國人，消除對歸僑僑眷與國內(nèi)其他公民的人為身份區(qū)分。政府部門保護歸僑僑眷權(quán)益方面的工作將從“一視同仁、不得歧視、根據(jù)特點、適當照顧”，轉(zhuǎn)向“平等對待、促進融合”，使其平等地享有國內(nèi)公民的權(quán)利，消除歸僑僑眷融入國內(nèi)主流社會的制度性障礙。

保護華僑國內(nèi)權(quán)益立法模式由特別法轉(zhuǎn)向一般法后，華僑立法工作并不是被減弱，而是需要進一步加強。因為特別法立法模式只是要求僑務(wù)工作者考慮華僑這一單一的立法對象，制定一部或者有限的幾部法律，而一般法立法模式卻要求僑務(wù)工作者不僅要純粹地考慮華僑，而且要在公民和華僑子群體背景下思考，將三者作為共同的立法對象，并積極參加各類可能涉及僑務(wù)的一般法的立法，積極提出涉僑特別是涉及華僑子群體的意見和建議。那么，力求實現(xiàn)對公民權(quán)益保護一般法的制定實施，即是對華僑權(quán)益保護法律制度的加強和完善。

【注 釋】

［1］ 外交部領(lǐng)事司: 《您了解中國領(lǐng)事保護和服務(wù)嗎?》，http://www.people.com.cn/GB/paper39/9412/8715 81.html，2009－12－26。

［2］ 公安部出入境管理局:《2008年出入境人員總數(shù)3.5億人次交通運輸工具數(shù)量2200萬》，http://www.mps.gov.cn/n16/n84147/n84196/1780090.html，2009－12－26。

［3］ 吳晶、丁可寧: 《2008年中國出國留學人數(shù)達17．98萬，自費者占九成》，http://www．gov．cn/jrzg/2009－03/26/content_1268964．htm，2009－07－14．

［4］ 參見《僑務(wù)工作案例選編》 (一)，國務(wù)院僑務(wù)干部學校，2001年，第75、93、104頁。

［5］ 翟靖:《法制建設(shè)的一個重要課題——華僑權(quán)益保護立法勢在必行》，《理論導報》2005年第7期。

［6］ 同 ［5］。

［7］ 吳文海:《關(guān)于立法保護華僑在國內(nèi)權(quán)益的幾點思考》，國務(wù)院僑務(wù)辦公室網(wǎng)站，http://www.gqb.gov.cn/news/2006/0207/1/1859.shtml，2009－12－30。

［8］ 甘子玉:《在九屆全國人大華僑委員會第八次全體會議上審議＜中國人民共和國公益事業(yè)捐贈法 (草案)＞的講話》，1999年4月18日，第2－3稿。

On the Legislation Mode for the Protection of the Rights and Interests in China of Overseas Chinese

Liu Guofu
(Law School，Beijing Institute of Technology，Beijing 100081，China)

Overseas Chinese;Rights and Interests;Legislation;Overseas Chinese Affairs

The legislation mode of special law for the protection of the rights and interests in China of overseas Chinese is in dilemma because of the unacceptable cost of legislation and implementation．Arguably，the legislation mode of general law shall be carefully considered as optimal one．In detail，the contents of the protection of the rights and interests in China of overseas Chinese will be merged into general laws．The same rights as citizens without discrimination could be adjusted into the legal equality．Appropriate preferential treatment in accordance with the actual conditions might be gradually attached unimportance even quitted at last．The replaceable one is the enhancement of integration．Obviously，the change of legislation mode from special law into general law will impact the administration of governmental overseas Chinese affairs．The relevant adjustment and reform could be put on the governmental agenda in the near future．

D634

A

1008－6099(2011)01－0067－05

2010－02－11

劉國福，北京理工大學法學院副教授。

國務(wù)院僑務(wù)辦公室2009年重點課題“華僑法律制度研究”(GQBZ2009046)。本文觀點僅為個人觀點，與任何單位無關(guān)。

【責任編輯:吳宏娟】