李 雄 劉 俊

(1、2.西南政法大學,重慶 410031)

2010年 10月 28日,第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過的《社會保險法》把深入推進社會保險制度改革、切實維護勞動者合法權(quán)益、使全體國民共享改革發(fā)展成果等重大民生問題推到了時代的風口浪尖,《社會保險法》引起了全社會的廣泛關(guān)注,牽動著億萬勞動者和用人單位的神經(jīng)。作為一項事關(guān)民生的重大制度安排,《社會保險法》不僅是勞動者的權(quán)益法和福利法,而且是彰顯公平正義、維護社會和諧與穩(wěn)定的一項重要社會政策,任何有遠見的政治家都不會忽視它的作用。面對社會保險制度改革前所未有的新形勢、新課題和新考驗,社會保險立法應當秉承新的立法理念,承載新的歷史使命。

一、社會保險立法面臨的新形勢

我國社會保險立法經(jīng)歷了一個長期而曲折的發(fā)展過程。1951年 2月 26日,當時的政務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》(以下簡稱《勞動保險條例》)標志著我國勞動保險制度的誕生,為全國職工的生、老、病、死、傷、殘等問題的解決提供了堅實的保障[1]?！皬牧⒎夹g(shù)上、制度系統(tǒng)上講,這一行政法規(guī)到目前為止,其科學含量仍值得肯定?！盵2]改革開放以來,我國開始了社會保險制度的重構(gòu),這一過程與國家經(jīng)濟體制改革是同步的。當前,社會保險立法面臨著新形勢、新課題和新考驗,集中體現(xiàn)在三個根本轉(zhuǎn)變上:

首先,社會保險立法從主要為經(jīng)濟體制改革服務(wù)的效率觀向公平正義的價值觀轉(zhuǎn)變。

1993年《中華人民共和國憲法 (修正案)》將“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”寫入憲法,中國開始全面進入市場經(jīng)濟時期。1993年中國共產(chǎn)黨第十四屆三中全會提出的“效率優(yōu)先,兼顧公平”原則左右了本階段的社會保險立法,社會保險居于為經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的次要地位。無論是作為國有企業(yè)改革的配套措施,還是作為市場經(jīng)濟的支柱之一,都顯著地讓社會保險制度在改革中打上了效率優(yōu)先的烙印。這不僅造成了社會保險覆蓋面窄、負擔不均等現(xiàn)象,而且過分夸大了個人責任,忽略了社會保險制度是為了解除勞動者后顧之憂這一根本目標[3]。比如,五種社會保險基金主要由用人單位籌集,并實行“以支定收”的繳費原則,這造成了新舊制度轉(zhuǎn)軌過程中大量中老年職工缺乏養(yǎng)老金積累而形成的資金缺口即所謂的“歷史債務(wù)”。又比如,醫(yī)療保險制度改革因只考慮限制參保人的疾病醫(yī)療消費而放大了“看病貴”、“看病難”等尖銳問題。當時光的腳步跨過單純追求經(jīng)濟增加的工業(yè)時代而邁入后工業(yè)時代后,不僅持續(xù)發(fā)作的“社會病”呼喚社會保險制度改革駛?cè)肟燔嚨?而且“民生”難題凸現(xiàn)了中國社會保險制度改革的緊迫性和艱巨性。當前,處于轉(zhuǎn)型時期的中國遭遇了許多發(fā)達國家在社會轉(zhuǎn)型過程中曾經(jīng)出現(xiàn)的問題,暴露了一些社會矛盾。盡管經(jīng)濟在不斷增長,但人們的心情卻十分焦慮,人們對未來缺乏安全感成為一個普遍的心理,而時下的全球性經(jīng)濟危機使人們的心理蒙上揮之不去的陰影。值得注意的是,正義是社會主義制度的首要價值,與之一脈相承的則是近年來已經(jīng)深入人心的“和諧社會”、“以人為本”和“科學發(fā)展觀”等執(zhí)政新理念。盡管它們與美國的“羅斯福新政”、“偉大社會”構(gòu)想產(chǎn)生于不同的社會土壤,但不約而同的是,追求社會公正,關(guān)懷弱勢群體,都是支撐這些深刻社會變革的脊梁。這既是我們考察中國社會保險制度改革的新的時代背景,也是確立中國社會保險新理念的最基本的社會依據(jù)。2003年底新一屆中央政府成立,社會保險的社會公平色彩日益突出。2004年中國共產(chǎn)黨第十六屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》,提出要構(gòu)建社會主義和諧社會,為此必須“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系”。社會保障制度不再僅僅為經(jīng)濟體制改革配套服務(wù),也成為國家的一項基本社會政策①社會政策這一學科淵源于社會行政學。根據(jù) Taylor-Gooby和Dale的定義,社會行政學是關(guān)于如何滿足人們的福利需求及其所進行的社會安排的研究。M ishra把社會行政學研究的特點歸結(jié)為:(1)關(guān)注于國家的政策;(2)面向社會問題,具有解決社會問題的干預主義傾向; (3)聚焦于政府制定的福利項目;(4)是跨學科的研究;(5)具有經(jīng)驗主義的色彩,研究福利事實?！吧鐣摺边@一術(shù)語發(fā)軔于 19世紀后半葉。20世紀70年代,“社會政策”研究已經(jīng)形成一門獨立的學科,是指政府通過提供服務(wù)或資金直接影響公民福利的一系列行動,其核心包括社會保險、公共援助、衛(wèi)生福利服務(wù)和住房政策。目前,國外對社會政策的界定大都側(cè)重于對社會政策研究對象的描述。事實上,由于社會政策的界定可以在多層面上審視,人們對于社會政策涵義的理解自然存在差異。我們贊同這樣的觀點,即社會政策作為一個獨立的學術(shù)領(lǐng)域或?qū)W科,其核心領(lǐng)域是社會保障。當然,社會政策研究又不僅限于社會保障領(lǐng)域,也要涉及公共衛(wèi)生政策、住房政策、就業(yè)政策、家庭政策以及與社會服務(wù)相關(guān)的政策。參見:Taylor-Gooby,P.and Dale,J.(1981):Social Theory and SocialW elfare.London:A rnold,P.3;M ishra,R.(1977):Society and Social Po licy,The Second Edition(1981),London:HM SO.,P.7;Leisering,Lutz(2003):Nation StatesandW elfare States:An In tellectualand Political H istory,Jou rnalof European Social Po licy,Vo l.13(2):175-185;M arshall,T.H.(1975):Social Po licy,The Fou rth Edition:Hu tchinson;林卡、陳夢雅:《社會政策的理論和研究范式》,中國勞動社會保障出版社 2008年版,第15～20頁。,為構(gòu)建和諧社會服務(wù)。作為社會保障體系的核心和支柱,社會保險立法的指導思想也開始從主要為經(jīng)濟體制改革服務(wù)的效率觀向公平正義的價值觀轉(zhuǎn)變。在這一時期,不僅中國長期存在的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)背景下農(nóng)村社會保險開始受到重視,農(nóng)民工的工傷保險待遇被寫入國務(wù)院頒布的《工傷保險條例》,而且養(yǎng)老保險政策變革的一項重要舉措是縮小個人賬戶而擴大社會統(tǒng)籌部分,從而體現(xiàn)了公平優(yōu)先的指導思想和價值取向[4]。

其次,社會保險立法從僅僅關(guān)注反貧困、保生存的防御和被動保障觀向注重維持生活水平質(zhì)量、增加個人安全感的進取和發(fā)展保障觀轉(zhuǎn)變。

社會保險制度起源于德國。德國于 1883—1889年間先后頒布的有關(guān)工人的《疾病保險法》、《意外事故保險法》和《傷殘老年保險法》[5],不僅為工業(yè)化進程中的失地農(nóng)民提供了生活保障,也為資本主義生產(chǎn)方式下“市場失靈”導致的大量貧困者提供了生存依據(jù)。初創(chuàng)時期的社會保險制度在其價值取向上僅僅是關(guān)注反貧困和保生存,借以調(diào)和勞資關(guān)系并維護統(tǒng)治集團利益。這與當時的社會歷史背景是密不可分的。盡管如此,社會保險立法是人類社會發(fā)展進步中的一項文明立法,是資本主義社會擺脫野蠻而逐漸進入文明發(fā)展階段的分界線,它在保護勞動者權(quán)益、安定社會生活秩序、促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步等方面所起的作用,是不能被忽視的。自社會保險制度創(chuàng)立以來,世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)先后建立了自己的社會保險制度。回顧中國社會保險制度改革的歷史,我們不難看出,從新中國成立初期的《勞動保險條例》到其后陸續(xù)出臺的各種保險政策及規(guī)定,社會保險立法的價值理念經(jīng)歷了從僅僅關(guān)注反貧困、保生存的防御和被動保障觀向注重維持生活水平質(zhì)量、增加個人安全感的進取和發(fā)展保障觀的根本轉(zhuǎn)變。譬如,《勞動保險條例》把適用對象局限于 100人以上的工廠、礦廠及其附屬單位,以及鐵路、航運、郵電三個產(chǎn)業(yè)所屬企業(yè)單位和附屬單位[6];《勞動保險條例》規(guī)定企業(yè)單方負擔勞動保險費,勞動者個人不負擔任何勞動保險費;《勞動保險條例》規(guī)定職工在醫(yī)療、生育、養(yǎng)老、工傷等方面享有最低標準的保險待遇,國家通過企業(yè)辦社會模式把勞動者的生老病死全部包下來,勞動者不承擔任何社會保險義務(wù)?？梢哉f,以《勞動保險條例》為代表的改革前期的社會保險立法在其指導思想上主要貫徹了反貧困、保生存的價值理念,這與當時的經(jīng)濟社會條件是密不可分的。在新的歷史背景下,秉承公平正義的社會保險理念正全面進入決策層和立法者的視野,作為一項關(guān)系民生的重大制度安排,社會保險立法需要新思維和新觀念。社會保險發(fā)軔于維護勞動者基本權(quán)利的客觀需要,無論社會保險制度怎樣更替與演進,社會保險保障勞動者的基本權(quán)利的品格始終沒有“褪色”;恰恰相反,社會保險應當積極關(guān)注現(xiàn)實社會的民生問題,回應民生訴求。必須指出的是,大量的研究結(jié)果表明:盡管我們已經(jīng)建立了有中國特色的社會保險制度,但人們的安全感和滿意度卻不容樂觀。據(jù)中國社會科學院的調(diào)查報告顯示,多數(shù)人對社會保險的現(xiàn)狀是不滿意的。目前,社會保險改革造成了“三輸”的局面,即政府、企業(yè)和個人都沒有從改革中受益[7]。因此,考察中國社會保險立法的新環(huán)境與新形勢,不能不關(guān)注社會保險立法承載的價值功能面臨又一個重大轉(zhuǎn)變,即社會保險立法從僅僅關(guān)注反貧困、保生存的防御和被動保障觀向注重維持生活水平質(zhì)量、增加個人安全感的進取和發(fā)展保障觀轉(zhuǎn)變。

再次,社會保險立法在全球化視野中正經(jīng)歷著一場從“國家福利”向“工作福利”的重大轉(zhuǎn)變。

1945年英國頒布的《家庭援助法》和 1946年頒布的《國民健康服務(wù)法》,標志著福利國家型社會保障法的誕生①“福利國家”論原是 19世紀英國、德國一些經(jīng)濟學家的主張。進入 20世紀 30年代,英國經(jīng)濟學家庇古提出福利經(jīng)濟學說,30年代又興起了凱恩斯學派的就業(yè)理論等經(jīng)濟學說,為英國戰(zhàn)后實施社會福利政策提供了理論依據(jù)。劉誠:《社會保障法比較研究》,中國勞動社會保障出版社2006年版,第 17頁。。同時,福利國家型社會保障理念在著名的“貝弗里奇報告”中得以充分體現(xiàn),主要包括:社會保障應遵循強制性和普遍性原則;社會保障的管理應該統(tǒng)一;國家有責任防止貧困和不幸,社會福利是一種社會責任;實現(xiàn)充分就業(yè);每個國民能夠有權(quán)從社會獲得救濟,使自己的生活水平達到國民最低生活標準[8]。在這些理念的指導下,英國建立了世界上第一個“福利國家”。繼英國之后,許多西歐發(fā)達國家紛紛實施社會福利政策,建設(shè)自己的“福利國家”。然而,20世紀 70年代,這些福利國家的社會保障不同程度地面臨“社會福利危機”的重大考驗,主要包括:以國家財政為支撐的無所不包的全民福利制度使政府財政不堪重負,面臨著不斷攀升的債務(wù)[9]。同時,高居不下的社會保障支出已經(jīng)成為政府的沉重包袱,引起社會保障的信任危機;充分就業(yè)和擴大社會保障支出難以兼顧,使得以標榜充分就業(yè)和實行全民普遍的社會保障的福利國家模式自相矛盾[10];高福利、高補貼的社會保障制度導致不勞而獲或少勞多得的現(xiàn)象日益突出,挫傷公民勞動的積極性,滋生新的不平等,使社會保障的效率受損。有學者就指出,福利國家“削弱了個人的進取和自立精神,并且在我們這個自由社會的基礎(chǔ)上醞釀出某種一觸即發(fā)的怨恨”[11];高福利模式下的高水平社會保障稅使人們很難感覺到社會保障帶給他們的好處,加重了雇主和雇員的負擔;社會保障機構(gòu)官僚化、機構(gòu)臃腫、管理成本過高,而受保人申請待遇卻手續(xù)繁雜,許多生活在社會保障保護范圍之內(nèi)的人,無法通過領(lǐng)取社會保障金迷霧般的程序,而被排斥在外[12];隨著傳統(tǒng)的國家“大包大攬”式社會保障面臨的問題日益尖銳化,一向標榜“福利國家”具有無比優(yōu)越性的社會保障日漸式微并走向衰落等②有研究指出,福利國家的失敗與再分配緊密關(guān)聯(lián)。再分配是一個浸透“社會公正”理念的過程。它的基礎(chǔ)是在公民和組織間重新配置產(chǎn)權(quán)的各種政治權(quán)力。然而,當再分配性政策手段干預具體的市場過程或以具體的后果為目標時,這類干預活動的后果往往被低估。在 20世紀的后半期里,再分配在西方“福利民主制”中的重要性和影響力大大上升。這一膨脹給公共政策帶來了諸多問題,包括:許多再分配的政治性方案沒有起作用;再分配在福利接受者當中造成了“索取心理”;再分配加劇了窮人與富人之間的緊張關(guān)系;再分配削弱了引導經(jīng)濟主體并提供行動激勵的市場信號機制;等等。[德]柯武剛、史漫飛:《制度經(jīng)濟學社會秩序與公共政策》,商務(wù)印書館 2000年版,第 379—393頁。。社會保障通過收入轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)社會公平的價值理念經(jīng)歷了“福利國家危機”的嚴重挫折后,人們開始深刻反思社會保障存在的若干深層次問題及其在全球化背景下面臨的新挑戰(zhàn),核心是全球化背景下社會保障的價值理念應當有一個積極的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)。我們認為,面對全球化形勢下的新風險,社會政策更多需要考慮預防和管理社會風險,社會政策的社會投資作用應被重新認識;同時,作為社會政策的核心組成部分,社會保障的價值理念應當從“國家福利”向“工作福利”積極轉(zhuǎn)變。這是我們考察中國社會保險立法的最重要的國際背景。工作福利早在凱恩斯所倡導的充分就業(yè)和貝弗里奇提出的國民最低保障的理念中就有所體現(xiàn)。工作福利產(chǎn)生的社會背景是:一方面,在以往充分就業(yè)的條件下,人們可以通過雇主和雇員對社會保險的投入而有一個穩(wěn)定的收入保障;但在新的社會背景下,人們生活在一個充滿風險的社會里,就業(yè)日益不穩(wěn)定,雇傭狀況的不確定性意味著社會保險繳費與獲得保障津貼的日漸脆弱。這就迫使人們主張工作福利的理念,強調(diào)通過努力工作為自己的生活和福利狀況提供保障[13]。另一方面,根據(jù)福利國家以往由政府包攬的責任過大和承擔的風險過多而個人幾乎不承擔什么責任和風險的弊病,各種改革方案都提出了個人在福利事務(wù)中的責任問題[14]?？茽柲握J為,“福利國家的改革應該在首先確立個人自主性和責任感的新文化的基礎(chǔ)上進行”[15]。當然,雖然改革的總趨勢是要增強個人的自主權(quán)和責任心,反對和克服把責任都往社會和政府身上推的傾向,但是又不能放棄社會和政府應有的責任。處于轉(zhuǎn)型時期的中國,應當汲取發(fā)達國家的深刻教訓,社會保險立法應當以“科學發(fā)展觀”為統(tǒng)率,積極倡導“工作福利”理念,就是要把享受福利保障與個人的工作貢獻相結(jié)合,把解決勞動者后顧之憂的國家責任與勞動者的自主權(quán)和責任心相結(jié)合,重構(gòu)以國家、單位和個人為責任主體的新型社會保險制度。

二、社會保險立法應當秉承的新理念

社會保險作為一種調(diào)節(jié)國民收入再分配、實現(xiàn)社會公平的最重要的社會政策,必然在我國未來的改革中彰顯其特別重要的意義。面對社會保險制度改革廣泛而深刻的新形勢,社會保險立法首先需要先進的理念作支撐,并以此作為指導社會保險立法與社會保險制度建設(shè)的精神與靈魂。

(一)《社會保險法》是勞動者的權(quán)益法和福利法

“社會保險法就其性質(zhì)而言,并不是社會保險管理法或社會保險行政法,而是社會保險權(quán)利保障法。這一法律直接的社會目的是保障勞動者的社會保險權(quán)利?！盵16]縱觀世界社會保險的立法史,我們不難看出:各國建立社會保險制度不僅由被動應對工人階級的反抗變?yōu)橹鲃咏獬齽趧诱叩暮箢欀畱n,而且增進了社會公平與促使勞動者福利增長的色彩。因此,社會保險法實質(zhì)上是勞動者的權(quán)益法和福利法,立法中應當充分體現(xiàn)國家建立該制度的根本目的是確立全體勞動者的福利權(quán)益[17]。我國社會主義制度性質(zhì)決定了社會保險立法的出發(fā)點和落腳點,都在于“不斷提高人民日益增長的物質(zhì)文化生活水平”,也就是社會保險立法應當貫徹關(guān)注人本身和人的需要的權(quán)利理念。譬如,社會保險立法經(jīng)歷了從主要為經(jīng)濟體制改革服務(wù)的效率觀向公平正義的價值觀的根本轉(zhuǎn)變,就旗幟鮮明地體現(xiàn)了社會保險立法宗旨,突出維護勞動者的福利權(quán)益的先進理念。

在堅持社會保險法是勞動者的權(quán)益法和福利法的同時,必須澄清兩種基本觀念:一是“需要就是權(quán)利”的觀念。社會保險作為勞動者的一項重要權(quán)利,既是現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求,也是社會公平價值在社會立法中的直接反映。同時,社會保險權(quán)作為勞動者基本人權(quán)的內(nèi)容,主要體現(xiàn)在勞動者的生存權(quán)的保障上。生存權(quán)是人的自然權(quán)利,對于這種屬于人的自然權(quán)利性質(zhì)的社會保險權(quán),突破了“權(quán)利與義務(wù)對等”的一般法律原則,人們擁有并享受這種權(quán)利,并不要求必須履行相應的義務(wù),它完全有別于市場經(jīng)濟“按勞分配”的基本價值取向。人的基本需要,不僅成為社會保險權(quán)生成的正當性基礎(chǔ),而且也由此衍生出一系列社會保險特有的權(quán)利配置與權(quán)利消滅法律規(guī)則[18]。比如,“需要就是權(quán)利”理念產(chǎn)生了社會保險的強制性原則,產(chǎn)生了國家對社會保險負有不可推卸的責任等。二是“權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合”的觀念。社會保險立法在全球化視野中正經(jīng)歷著一場從“國家福利”向“工作福利”的重大轉(zhuǎn)變,恰如其分地說明了社會保險立法在捍衛(wèi)勞動者福利權(quán)益的同時,也必須貫徹增強個人在社會保險中的自主權(quán)和責任心的“權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合”的新觀念。實際上,“工作福利”催生了福利權(quán)利的重構(gòu),福利給付從公民權(quán)轉(zhuǎn)向了一種契約性義務(wù),而這種轉(zhuǎn)變需要國家實施積極的就業(yè)政策作為支撐。從該意義上講,“需要就是權(quán)利”仍然是有限的,它必須受到“權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合”的合理限制。從我國社會保險制度改革的歷史來看,“企業(yè)辦社會”向“勞、資、政三方籌資”的根本轉(zhuǎn)變,就是“權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合”理念在社會保險立法中的鮮明體現(xiàn)。

(二)《社會保險法》應當堅持發(fā)展型社會保障理念

西方發(fā)達國家社會保險制度改革從“國家福利”向“工作福利”的根本轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊斍吧鐣ｋU制度改革提出兩個最嚴肅的問題:中國究竟需要一部什么樣的《社會保險法》?有哪些問題需要《社會保險法》解決?回答第一個問題,首先需要厘清中國社會保險制度改革面臨的新形勢,即傳統(tǒng)的社會保險所秉承的僅僅關(guān)注反貧困、保生存的理念已經(jīng)不能適應現(xiàn)代社會中人們對安全感和幸福感的強烈訴求,而以國家“大包大攬”為典型特征的國家責任亦不能應對社會保險面臨的新課題和新考驗?；仡欀袊鐣ｋU制度改革歷史,我們必須重新審視和反思傳統(tǒng)的社會保險觀對國家經(jīng)濟的負面影響和對參保人的負激勵作用,社會保險應當增強參保人的自助能力和動力,提供更多的競爭機會,在促進經(jīng)濟社會發(fā)展的同時促進人的全面發(fā)展,不斷增強人們的安全感和幸福感。這當是中國社會保險制度改革應堅持的主線。

當我們清晰地認識到中國社會保險制度改革所面臨的復雜形勢后,重構(gòu)中國社會保險制度改革的制度模式就不再那么困難了。從整體上看,中國社會保險制度的模式應當從消極、被動和防御型社會保險模式向積極、主動和進取型社會保險模式轉(zhuǎn)變;中國社會保險制度改革的中心任務(wù)是建立一種既符合世界趨勢,又適應中國國情,彰顯公平正義,促進人的全面發(fā)展與社會和諧的發(fā)展型社會保險制度。發(fā)展型社會保險的根本涵義是:一方面,社會保險首先應當促進人的全面發(fā)展。即是說,社會保險應當“以人為本”,把促進人的全面發(fā)展置于基礎(chǔ)和首要位置,實現(xiàn)從保障人的基本權(quán)利向促進人的全面發(fā)展的根本轉(zhuǎn)變,把保障人權(quán)與滿足人的發(fā)展需要全面納入社會保險各項制度的考慮和設(shè)計。另一方面,社會保險還要積極回應現(xiàn)實社會發(fā)展的客觀需要,為經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供足夠的激勵和動力,而不是簡單地解決經(jīng)濟社會發(fā)展所帶來的各種問題。同時,發(fā)展型社會保險需要廣泛參與,尤其是參保人的積極參與。這不僅是因為人們自立觀念與權(quán)利意識的崛起,也是因為發(fā)展型社會保險必須始終立足于權(quán)利本身,還權(quán)于民。發(fā)展型社會保險的整體架構(gòu)為:以促進就業(yè)和發(fā)展人力資源為中心,全面建構(gòu)有中國特色的社會保險制度體系。這里,我們把促進就業(yè)作為社會保險新結(jié)構(gòu)的核心內(nèi)容,絕不是要把社會保險與促進就業(yè)兩種社會政策對立起來,而是在社會保險全球性危機與中國就業(yè)問題日益嚴峻的情況下,致力于在社會保險與促進就業(yè)之間建立一種全新的互動機制與合作關(guān)系,構(gòu)建以促進就業(yè)為中心任務(wù)的社會保險新結(jié)構(gòu),破解社會保險面臨的各種僵局和就業(yè)難題,實現(xiàn)社會保險制度改革與促進就業(yè)兩者又快又好地協(xié)調(diào)發(fā)展[19]。

(三)《社會保險法》應當樹立正確的公平與效率觀

西方發(fā)達國家社會保險制度改革實踐無不說明:公平與效率的關(guān)系是社會保險制度改革的“軸心關(guān)系”。在我們解決經(jīng)濟社會發(fā)展失衡問題、構(gòu)建和諧社會的過程中,以公平正義為核心價值觀的社會政策的重要性日益凸現(xiàn)。同時,社會政策的意義還不止于此,它還是形成社會凝聚力的一塊基石。如果說社會保險立法已經(jīng)從主要為經(jīng)濟體制改革服務(wù)的效率觀向公平正義的價值觀轉(zhuǎn)變,那么,《社會保險法》就應當把這種轉(zhuǎn)變予以確認和表達。公平與效率是一個問題的兩個方面,公平原則一般體現(xiàn)在兩個方面:一是社會保險的覆蓋面;二是社會保險基金的給付和具體糾紛的處理上應當遵循的基本原則。就前者而言,《社會保險法》的相關(guān)規(guī)定仍顯得不成熟,集中體現(xiàn)在以下兩個方面:一是最迫切需要社會保險的農(nóng)民還沒有被這一民生法所覆蓋,《社會保險法》第二十條、二十四條只是原則性地規(guī)定了“國家建立和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”以及“國家建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”?！懊癫换脊?而患不均”,從社會保險立法入手,實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等保障上的“破冰”,當是較為現(xiàn)實的選擇。二是《社會保險法》仍沿用以身份、職業(yè)為導向的分類標準,對公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的工作人員有過度保障之嫌?！耙环N職業(yè),一種制度,一種法律”,不但未能促進社會平等,反而可能擴大社會不平等。社會保險只有從以職業(yè)為劃分標準的個別性制度逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿裥?、普惠性的制度安?方符合憲法有關(guān)平等權(quán)的規(guī)定[20]。在社會保險“擴面”問題上,人們擔心更多的是全民社會保險會加重政府的財政負擔,會對經(jīng)濟發(fā)展造成不可估量的危害。這里有一個認識誤區(qū):即“社會保險應當與經(jīng)濟水平相適應”本無問題,但卻被人們誤解了?；厮菸覈鐣ｋU制度改革歷程,“社會保險水平與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相一致”是一個一直被堅持和貫徹的立法指導思想。它直接產(chǎn)生了“?；尽钡纳鐣ｋU立法理念?！氨；尽敝饕轻槍ξ覈M醫(yī)療過高而“體制外”的人員卻無醫(yī)療保障的兩個極端而提出的改革指導方針,但它不能推而廣之,適用于其他所有社會保險項目,甚至成為社會保險法的立法指導思想。需要指出的是,社會保險制度作為社會保障體系的核心和支柱,是勞動者福利權(quán)益的基本保障依據(jù)。我們不能希望等國家富裕后再建立健全社會保險制度,因為任何國家的錢總是有限的。一個國家建立合理科學的社會保險制度與這個國家是否有經(jīng)濟負擔能力是沒有關(guān)系的。判斷社會保險水平是否合理,應當看有限的社會保險資源是否被有效地配置給那些最需要保障的人們。因此,“社會保險水平與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相一致”不能被簡單化,更不能讓中國社會保障事業(yè)停留在“慈善的侏儒”階段。經(jīng)濟學家早就說過,發(fā)展中國家不必等著經(jīng)濟發(fā)展起來以后再關(guān)注人們所享有的社會保障的自由。即便是經(jīng)濟發(fā)展狀況不好,收入水平不高,仍然可以通過一些社會服務(wù)項目提高人們的生活水平。盡管法律制度內(nèi)沒有免費的好處,一切有價值的東西都是有限的,但對包括社會保險在內(nèi)的公共資源的合理配置,是民眾對政府作為的最大期待。社會保險依據(jù)的是大數(shù)法則,是參保人共同參與、共同繳費(包括雇主分擔繳費義務(wù)與政府財政支持)、共擔風險的互助機制。歷史反復證明:社會保障權(quán)得以較好保證的國家并不是 GDP增長最快的國家,也不是經(jīng)濟實力最強的國家?！霸谙∪毙猿蔀橹饕萍s的條件下,應堅持所有新的法律方法都必須通過社會資源配置的某些改善來彌補其所引發(fā)的代價。”[21]從根本上講,必須從個人福祉的角度來分析社會政策。這并不僅僅,甚至也不主要取決于個人的錢財[22]。即是說,國家對經(jīng)濟和生活資源的調(diào)配以及對社會保障支出的分配都不是取決于經(jīng)濟發(fā)展水平的快慢與高低,而是取決于國家如何公平合理地配置公共資源和公共產(chǎn)品,并取決于國家是否把有限的資源配置給了那些最需要的個人和群體。如果真是因為經(jīng)濟上的負擔成為社會保險實現(xiàn)公平價值的障礙,那么,我們就應當檢討國家財政支出的正當性與合理性問題。可喜的是,《社會保險法》對適用范圍的規(guī)定使社會保險的公平理念向前“邁了一小步”?！渡鐣ｋU法》第三條規(guī)定:“社會保險制度堅持廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)的方針,社會保險水平應當與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應?！薄皬V覆蓋”與西方發(fā)達國家改革所堅持的福利普遍性原則都體現(xiàn)了社會保險應有的公平理念,而“多層次”則體現(xiàn)了社會保險應有的效率理念。就后者而言,公平原則要求社會保險體系中的每一個成員承受的負擔與其自身的經(jīng)濟狀況保持一致;而相同社會經(jīng)濟區(qū)域條件下的投保人所獲得的基本保障也應當是相同的,不論其最初繳納的保險費是多少。在出現(xiàn)社會保險糾紛時,應以公平原則作為處理事務(wù)的指導精神[23]。

正確處理公平與效率的關(guān)系,目前迫切需要達成的共識是:一方面,經(jīng)濟發(fā)展水平對社會保險影響重大,但絕非唯一因素,任何國家社會保險制度的確立,都必然受到政治、經(jīng)濟、文化甚至觀念的影響。從保障社會保險權(quán)的角度來看,任何國家都是不夠的。我們還沒聽說哪一個國家真正能夠滿足人們對社會福利增長的需求。我們只能說,人們對社會福利增長的需求是無限的,國家的責任應當是不斷增進人們的福利:首先是讓人們有安全感,其次是讓人們有幸福感。這就是為什么現(xiàn)代社會保險正經(jīng)歷著從僅僅關(guān)注反貧困、保生存的防御和被動保障觀向注重維持生活水平質(zhì)量、增加個人安全感的進取和發(fā)展保障觀轉(zhuǎn)變的根本原因。另一方面,我們強調(diào)社會保險需要公平理念,并不是要否定效率。應當說,從社會保險的本質(zhì)出發(fā),社會保險恰恰是公平的象征,它的效率只能來自公平,是公平里面出效率,而且在社會保險中講效率的根本目的也是為了更加公平。因此,社會保險視野中的公平與效率的關(guān)系是目標與手段的基本關(guān)系,社會保險中的效率是有條件的而不是無條件的,目標與手段的基本關(guān)系千萬不能本末倒置。

(四)《社會保險法》應當強化政府的角色與義務(wù)

政府在社會保險中應扮演什么角色以及如何扮演,是社會政策領(lǐng)域的一個根本問題,無論如何處理,都會產(chǎn)生全局性的影響?；仡欀袊鐣ｋU制度 30年改革歷史,我們大致可以作如下兩個方面的歸結(jié):一方面,中國經(jīng)濟體制改革基本上是一個政府逐步放權(quán)于市場的過程,在這個過程中,社會保險制度改革也經(jīng)歷了一個政府職能轉(zhuǎn)變甚至演變?yōu)檎顺龅倪^程;另一方面,大多數(shù)有關(guān)社會政策和社會保險的概念和理論主要來自西方,中國社會保險制度建設(shè)與社會保險立法過程中的一些主導思想,基本上都來自西方經(jīng)典著作或這一時期他們的改革理論和經(jīng)驗。同時,在考慮社會保險制度的改革時,我們被和西方國家起始狀況表面上的共同性蒙蔽了眼睛。我們的城市改革是一個從社會主義“大鍋飯”的全民福利基礎(chǔ)出發(fā),西方很多發(fā)達國家則是在福利國家“全民福利”的基礎(chǔ)上進行改革,很多問題具有表面上的共同性,這使我們把他們要改革的問題當成了我們必須避免的問題[24]。因此,強化政府在社會保險中的角色與義務(wù),首先應當正確區(qū)分西方發(fā)達國家與中國兩種不同的語境,集中體現(xiàn)在兩個層面:一是社會保險制度改革所處的歷史階段不同?？v觀世界社會保險發(fā)展歷程,我們不難發(fā)現(xiàn),社會保險是在資本主義發(fā)展到一定階段的歷史產(chǎn)物,是工業(yè)化與資本主義生產(chǎn)方式的必然結(jié)果。社會保險的主要目的是保護雇傭工人的生存權(quán)利并解決其生存危機,化解社會矛盾,維護資本主義統(tǒng)治地位。處于轉(zhuǎn)型時期中國的社會保險制度改革,則是實現(xiàn)社會公平正義、促進人的全面發(fā)展與社會和諧的一項重要社會政策。因此,我們不能被動地用西方發(fā)達國家的經(jīng)驗來處理中國的問題,而應始終立足于中國國情,始終把握社會主義制度的本質(zhì)要求與社會主義現(xiàn)代化進程中廣大人民的各種利益訴求。這就要求我們要通過社會保險制度重構(gòu)社會公共資源與財政分配體系,把社會保險作為實現(xiàn)社會公平與和諧的重要“推手”。在這種理念指導下,我們就不難理解為什么要強調(diào)政府在社會保險中的角色與義務(wù)這個事關(guān)社會保險制度改革成敗與發(fā)展方向的大問題。二是社會保險制度改革所遵循的路徑不同。西方發(fā)達國家社會保險正經(jīng)歷著從“國家福利”向“工作福利”的根本轉(zhuǎn)變,中國則是從殘缺型和基礎(chǔ)型社會保險向完整型和發(fā)展型社會保險的根本轉(zhuǎn)變。西方福利國家社會保險制度改革是在資本主義已經(jīng)有相當積累的基礎(chǔ)上進行的,改革的直接動因是過度的社會福利造成了一系列社會問題,轉(zhuǎn)而強調(diào)個人在社會保險中的自主權(quán)和責任心。中國社會保險制度改革是伴隨著經(jīng)濟體制改革而逐步發(fā)展的,面臨比西方發(fā)達國家更加復雜的因素和環(huán)境,改革的一個重要任務(wù)是重構(gòu)政府與市場在社會保險中的關(guān)系,不斷增大廣大勞動者的福利權(quán)益。這就要求政府在社會保險中應當更加積極主動,不斷建立健全社會保險體系,提升社會保險水平。清晰地認識西方發(fā)達國家和中國社會保險所處的不同歷史階段和社會保險制度改革所遵循的不同路徑,是正確判斷政府在社會保險制度改革中應有角色與義務(wù)的關(guān)鍵。

同時,我們強調(diào)政府在社會保險制度改革中的角色與義務(wù),還與中國社會保險制度改革的實踐密不可分?？偨Y(jié)中國社會保險制度改革 30年的實踐,一個最值得檢討的不足或教訓就是政府責任還沒有完整地構(gòu)建起來,主要包括:一是歷史責任與現(xiàn)實責任不清晰。《社會保險法》第十三條第一款只是原則性地規(guī)定“國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險前,視同繳費年限期間應當繳納的基本養(yǎng)老保險費由政府承擔”,但對于如何準確測算舊制度下對中老年職工的養(yǎng)老金責任以及如何準確測算新制度的未來負擔水準等實質(zhì)問題卻持回避態(tài)度。二是政府財政對社會保險應當承擔的責任模糊。其應承擔的雇主繳費責任因機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革不同步而未履行,其應承擔的因制度轉(zhuǎn)軌而出現(xiàn)的中老年職工養(yǎng)老金歷史欠賬亦未有明晰的測量與合理的承擔責任規(guī)劃,其應承擔的確保社會保險運行的公共財政責任還未能全部承擔,如社會保險信息系統(tǒng)建設(shè)嚴重滯后的格局就構(gòu)成了該制度良好運行的重大制約因素。三是中央政府與地方政府的責任含混不清?！渡鐣ｋU法》第五條只是原則性地規(guī)定了“縣級以上人民政府對社會保險事業(yè)給予必要的經(jīng)費支持”,缺乏明確、合理的責任分擔依據(jù)。四是用人單位、勞動者、政府三方之間的責任分擔缺乏正常的標準。各地責任分擔比重及繳費費率差異較大,客觀上對經(jīng)濟社會發(fā)展所需要的公平環(huán)境造成了損害[25]。

強化政府在社會保險中的角色與義務(wù),首先要樹立社會保險的國家責任觀念。社會保險是一項事關(guān)基本民生的重大制度安排,反思中國改革開放 30年的歷史,我們正面臨有目共睹的“有增長無發(fā)展”的陷阱,短短的 30年過后,中國社會的貧富差距幾乎接近警戒線,相當一部分社會成員未能分享到經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。這種社會分化的局面對社會凝聚力以及社會穩(wěn)定的沖擊之大,遠遠超出我們的想象;若不慎重解決,我們將付出昂貴的社會代價。面對社會保險制度改革的新形勢、新課題和新考驗,政府應有的姿態(tài)是:既要積極主動地參與到社會保險中來,而不能僅僅把自己定位在一個輔助、次要和被動的位置;又必須與社會保險保持適當?shù)木嚯x。政府必須在社會保險中發(fā)揮主導作用。政府的主導作用必須基于這樣一種認識,即只有政府承擔起為社會成員提供社會福利的責任,才能最終建立一種能夠使人民的生活隨著經(jīng)濟的發(fā)展而更有保障的利益共享機制[26]。同時,政府主導作用的一個具體表現(xiàn)是承擔起社會福利的投資主體角色,即政府要確立其在社會保險中的前沿位置,從社會保險的后方走向前臺。譬如,在社會保險金的分擔中,社會保險的社會屬性決定了三方籌資機制。盡管世界各國社會保險模式不盡相同,但三方負擔的方式是最符合社會保險的特點和實踐要求的一種模式。另外,從世界各國社會保障制度改革的歷史長河中,我們注意到這樣一個趨勢:隨著改革的不斷深入,政府越來越重視其在社會保險制度中的角色重構(gòu)。一方面,政府在社會保險方面的直接參與作用逐步減少,而將重點放在對社會保險的法律保證、制度規(guī)范和監(jiān)督指導上;另一方面,政府從社會保險中剝離出來的那部分再分配功能已經(jīng)逐步由社會救助計劃承擔,其結(jié)果是大大加強了政府通過社會救助計劃對公民提供最基本的社會保障的責任。這意味著社會救助制度與社會保險制度改革的方向是不同的,在將市場競爭原則和私營機構(gòu)參與引入社會保險領(lǐng)域的過程中,政府的職能調(diào)整和工作重心也隨之發(fā)生變化[27]。應當看到,社會保險制度改革必須置身于整個社會保障制度體系,統(tǒng)籌安排各個社會保障項目的恰當角色,合理運用各個社會保障項目的作用機制,整合社會保障體系的各項資源,最大化發(fā)揮其應有的積極效用。立足于福利國家的深刻教訓和我國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際水平,并考慮到社會保險與其所承載的以促進就業(yè)為代表的新的價值功能之間的協(xié)調(diào)發(fā)展,在強調(diào)政府角色與義務(wù)的同時,也要防止“早熟的福利國家”[28],即應當讓社會保險與國家財政保持適當?shù)木嚯x。當然,這并不意味著為政府推卸責任又找了一個美麗的借口。關(guān)鍵是如何把握好政府介入社會保險的度,也就是如何處理好公平與效率的關(guān)系。

其次要建立健全政府在社會保險中的責任制度體系。社會保險強調(diào)責任分擔,勞、資、政三方共同參與并按比例分擔一定責任是世界各國社會保險制度的通行規(guī)則。政府在社會保險中事實上承擔著財政支持、行政監(jiān)督和公共服務(wù)等三種主要責任。其中:政府的財政責任又包括兩個方面:一是作為雇主為其工作人員參加社會保險承擔繳費義務(wù);二是作為政府采取補貼社會保險支出或者分擔社會保險繳費,以及提供管理及運行經(jīng)費等方式來承擔公共財政惠及全民的責任[29]。從國際范圍來看,據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示:以 2006年社會保障性支出占國家財政支出總額的比例為例,挪威為 52.25%,瑞典為 44.14%,法國為 39.39%,德國為 39.17%,英國為 27.40%,日本為 25.65%,美國為 20.55%,我國僅為10.87%。在建設(shè)和諧社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)等執(zhí)政理念的指導下,強化政府對以社會保險為支柱的社會保障的投入,是非常必要的。目前,我國理論界比較認可及實踐中通常的做法是政府補貼社會保險支出 (即“托底政策”)①《社會保險法》對“托底政策”采取了保留態(tài)度。相關(guān)規(guī)定包括:第五條第二款規(guī)定:“國家多渠道籌集社會保險資金?？h級以上人民政府應當對社會保險事業(yè)給予必要的經(jīng)費支持?！钡谑粭l第二款規(guī)定:“基本養(yǎng)老保險基金由用人單位和個人繳費以及政府補貼等組成?！钡谑龡l第二款規(guī)定:“基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)支付不足時,政府給予補貼?！钡诙鍡l第二、三款規(guī)定:“城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險實行個人繳費和政府補貼相結(jié)合。”“享受最低生活保障的人、喪失勞動能力的殘疾人、低收入家庭六十周歲以上的老年人和未成年人等所需個人繳費部分,由政府給予補貼?！钡诹鍡l規(guī)定:“社會保險基金通過預算實現(xiàn)收支平衡?？h級以上人民政府在社會保險基金出現(xiàn)支付不足時,給予補貼。”。但也應當看到,我國社會保險制度改革的歷史階段性和價值取向決定了政府在社會保險中的“托底政策”是遠遠不夠的,必須依法明確政府分擔社會保險繳費的比例責任?！渡鐣ｋU法》對此沒有明確規(guī)定,不能不說是一個立法上的疏忽。另外,政府還應當積極關(guān)注非正規(guī)就業(yè)群體的社會保險問題。非正規(guī)就業(yè)是我國近年來出現(xiàn)的一種新的重要就業(yè)形式,是指在勞動者時間、收入報酬、工作場地、社會保險、勞動關(guān)系等幾方面 (至少是一方面)不同于建立在工業(yè)化和現(xiàn)代工廠制度基礎(chǔ)上的、傳統(tǒng)的主流就業(yè)方式的各種就業(yè)形式的總稱[30]。目前,我國非正規(guī)就業(yè)人員主要由進城務(wù)工的農(nóng)村居民、城市國有企業(yè)和集體企業(yè)的下崗失業(yè)人員構(gòu)成。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計顯示,我國非正規(guī)就業(yè)人員的規(guī)模約為 9000萬[31]。非正規(guī)就業(yè)人員在社會保險方面面臨的一個棘手問題是,養(yǎng)老保險新政策實施后,參保人員繳費負擔加重,斷保的風險可能加大。按照國務(wù)院[2005]38號文件《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》統(tǒng)一參保繳費政策后,多數(shù)地區(qū)除費率有所提高外,繳費基數(shù)也大幅上升,加大了參保人員負擔。以北京市為例:如按國務(wù)院 38號文件 20%的社會平均工資繳費,以北京市 2005年 32808元的社會平均工資計算,則每月需要繳納的養(yǎng)老保險費為 548元,比原來的 127元增加了 421元,是原來的 4.3倍。這樣的繳費負擔,一方面,原來按最低檔參加養(yǎng)老保險的靈活就業(yè)人員(占該市靈活就業(yè)參保者的53%)肯定承擔不起,因而一半以上的低收入非正規(guī)就業(yè)參保人員將面臨斷保的風險;另一方面,尚未參加養(yǎng)老保險的非正規(guī)就業(yè)人員因本人及家庭窘迫的收入和生活狀況,將難以跨越統(tǒng)一后的制度門檻[32]。如何解決大量非正規(guī)就業(yè)人員在制度轉(zhuǎn)換過程中的社會保險問題,是政府面臨的又一現(xiàn)實問題。就社會保險制度建設(shè)與社會保險立法而言,我們認為,政府既要激勵有能力的非正規(guī)就業(yè)人員參加社會保險,強制用人單位切實履行繳費義務(wù),也要容忍無確定雇主又無繳費能力的低收入非正規(guī)就業(yè)者不參加社會保險,他們的基本保障問題應由國家普遍性的非繳費型福利制度來“兜底”解決。關(guān)于這一點,《社會保險法》既有突破,也存不足。突破之處在于《社會保險法》第五條第三款規(guī)定的國家通過稅收優(yōu)惠政策支持社會保險事業(yè)。不足之處在于《社會保險法》忽略了以單向性給付為特質(zhì)的社會救助制度對社會保險的必要補充作用以及社會保險與社會救助制度如何銜接等重要問題。

最后還要求政府切實解決好制度轉(zhuǎn)軌過程中的歷史遺留問題和新問題。社會保險制度改革產(chǎn)生的歷史遺留問題和改革成本的分擔問題,實際上是新舊兩種模式轉(zhuǎn)換中的問題。自新中國成立以來到改革前的社會保險制度,其顯著特征是社會保險基金無積累、保險項目無統(tǒng)籌和保險待遇與個人繳費無關(guān)聯(lián)。在新的社會保險統(tǒng)籌制度下,用人單位將原來由自己承擔的對勞動者的社會保險責任通過繳費義務(wù)交還給社會。從表面上看,這種從“單位辦社會”到“社會辦保險”的轉(zhuǎn)化似乎對勞動者沒有什么影響,但從整個制度成本的角度來看,用人單位履行繳費義務(wù),僅僅是對處于勞動階段的勞動者在改革后的基金積累。從勞動者個人權(quán)利的正當性來看,勞動者在改革前沒有社會保險基金積累的勞動年限在改革后必須得到承認,這就必然產(chǎn)生由誰來承擔這種新舊制度轉(zhuǎn)換而導致的改革成本的問題。同時,按照《中華人民共和國勞動合同法》的規(guī)定以及我國社會保險制度改革的目標,事業(yè)單位的社會保險正逐步納入社會保險統(tǒng)籌體系,進城務(wù)工的農(nóng)村居民的社會保險與統(tǒng)籌也被提上議程,他們都面臨與國有企業(yè)中老年職工養(yǎng)老保險類似的問題。如果《社會保險法》無視這些重大的社會變化,無視制度轉(zhuǎn)軌過程中大量的社會成本,或者武斷地將改革形成的成本加諸現(xiàn)在的繳費主體,簡單奉行“以支定收”的原則,那么,我們的社會就會失去最起碼的公平與正義。關(guān)鍵問題是,這些改革的成本由誰來承擔呢?答案是顯而易見的,政府必須成為改革成本的消化者。道理非常簡單:在我國長期奉行的“先建設(shè),后享受”的發(fā)展理念指導下,“低工資、低消費”模式使勞動者創(chuàng)造的財富過多地由國家取走,主要被用于經(jīng)濟領(lǐng)域的投資與發(fā)展。勞動者的工資中,除了本人及其供養(yǎng)的家庭人口基本生存需要之外,再也無法承載社會保險的繳費義務(wù),用人單位應當用于勞動者社會保險基金積累的費用,也被國家以建設(shè)和發(fā)展的名義取走。因此,國家才是社會保險制度改革的利益相對人,國家承擔社會保險制度改革的成本,是理所當然的[33]。值得注意的是,《社會保險法》第十三條第一款規(guī)定:“國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險前,視同繳費年限期間應當繳納的基本養(yǎng)老保險費由政府承擔?！彼m然體現(xiàn)了政府對社會保險事業(yè)的支持和政府對新舊制度轉(zhuǎn)軌所形成的改革成本的關(guān)注,但是,這種支持和關(guān)注仍然是不夠的。有兩個問題需要《社會保險法》徹底解決:一是政府對中老年職工養(yǎng)老金的歷史欠賬應當做出明確的測量與合理的承擔責任規(guī)劃;二是加大對事業(yè)單位職工、進城務(wù)工的農(nóng)村居民等群體的社會保險統(tǒng)籌的制度化建設(shè)。

(五)《社會保險法》應當促進勞動者公平分享改革發(fā)展成果

社會保險是事關(guān)基本民生的重大制度安排,是一項實現(xiàn)社會公平正義的基本社會政策。社會主義制度的性質(zhì)決定了我們一切工作的出發(fā)點和落腳點都在于“不斷提高人民日益增長的物質(zhì)文化生活水平”,而以“執(zhí)政為民”、“和諧社會”、“以人為本”等為代表的執(zhí)政新理念則把各項改革的核心價值觀推向了極致。社會保險制度改革也不例外。從根本上講,社會保險制度改革不僅要解決該制度本身所面臨的各種問題,也要解決社會保險在新的歷史條件下如何更好為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)的問題,更要解決人們?nèi)绾卧诂F(xiàn)代社會中全面發(fā)展與自由的問題,最終致力于實現(xiàn)人的全面發(fā)展與社會和諧可持續(xù)發(fā)展的良性互動。

當前,社會保險制度改革已經(jīng)步入深水區(qū),遇到了一些困難和障礙,甚至在 GDP不斷增長的情況下,人們對社會保險制度改革所持的不滿情緒和懷疑態(tài)度還比較普遍。問題并非出在改革本身,而在于我們的改革是否堅持了符合民意的理念,是否滿足了廣大人民的合法利益訴求。必須強調(diào)的是,作為一項涉及基本民生的重大制度的改革,如果缺乏民意的堅定支持,或者出現(xiàn)偏差,改革的成果可能被葬送,而且,在這個階段任何激烈的沖突都會帶來難以想象的后果。因此,社會保險立法必須始終關(guān)注民意,通過多種途徑和辦法,使社會保險成為全體勞動者共享改革發(fā)展成果的一個重要途徑。這當是《社會保險法》應有的歷史責任。

三、社會保險立法應當承載新的歷史使命

如果說先進的理念是社會保險立法的精神和靈魂,那么,要把這些精神和靈魂貫穿于具體的立法規(guī)定和制度設(shè)計,實現(xiàn)社會保險立法從理念到制度、從應然到實然的根本轉(zhuǎn)化,就必須有一種清晰的立法目標做指導。因此,在厘定社會保險立法理念的基礎(chǔ)上,繼續(xù)探討社會保險的立法目標和歷史使命,就不再是一個純粹的理論研究范式,更是一個事關(guān)社會保險立法如何實踐并如何為社會服務(wù)的重大現(xiàn)實問題。整體而言,《社會保險法》應當承載的歷史使命是一個有機體系,其主要包括:

(一)《社會保險法》應當解除勞動者的后顧之憂,增進其福利

解除勞動者的后顧之憂并增進其福利,是社會保險法的核心價值觀和宗旨。社會保險制度自誕生之日起,就承載著維護勞動者基本權(quán)利的核心功能。縱觀世界社會保險發(fā)展歷史,我們可以發(fā)現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象,即凡是社會保險制度健全的國家,勞動者的諸多后顧之憂都得到了有效解除,勞資關(guān)系也必定由相互對立走向妥協(xié)與合作,社會因此步入和諧;凡是想獲得健康、持續(xù)、文明發(fā)展的國家或地區(qū),都必定高度重視社會保險制度的建設(shè)[34]。中國社會保險制度建設(shè)與社會保險立法,也應當把解除勞動者的后顧之憂作為最基本的立法宗旨;同時,伴隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,作為實現(xiàn)社會公平正義的一種重要社會政策,社會保險立法還應當不斷增進勞動者的福利,逐步實現(xiàn)從維護基本權(quán)利到提升勞動者生活質(zhì)量的根本轉(zhuǎn)變。這要求社會保險立法在目標定位、保險項目、保險水平和保險權(quán)益救濟等方面做出全面、細致、可行的規(guī)定,使社會保險法能夠真正促進勞動者福利權(quán)益的發(fā)展。關(guān)于這一點,《社會保險法》開宗明義地規(guī)定了其立法宗旨?！渡鐣ｋU法》第一條規(guī)定:“為了規(guī)范社會保險關(guān)系,維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權(quán)益,使公民共享發(fā)展成果,促進社會和諧穩(wěn)定,根據(jù)憲法,制定本法?！爆F(xiàn)在的問題是,如何把這個立法目標恰如其分地體現(xiàn)在各項制度與規(guī)定中,這是《社會保險法》需要不斷完善的實質(zhì)問題。

(二)《社會保險法》應當以人為本,促進人的全面發(fā)展與自由

以人為本并促進人的全面發(fā)展與自由,是社會保險法的基石。如果說社會保險法要實現(xiàn)其保障勞動者福利權(quán)益的核心價值觀和宗旨,那么,以人為本并促進人的全面發(fā)展與自由,則是社會保險法實現(xiàn)這個核心價值觀和宗旨的基石。就像滿足人的發(fā)展需要是包括經(jīng)濟發(fā)展在內(nèi)的所有社會發(fā)展的本源一樣,社會保險制度建設(shè)與社會保險立法也要確立這一最基本也是最重要的目標?，F(xiàn)代福利國家強調(diào)要保證每一個公民最低標準的收入、營養(yǎng)、保健、教育和住房,認為公民享受這些服務(wù)是屬于公民的基本權(quán)利而不是接受施舍。我國早在 1954年公布的第一部《中華人民共和國憲法》中就確認了享有社會保障權(quán)是公民的基本權(quán)利。無論是西方發(fā)達國家的普遍福利性原則,還是我國近年來在社會保險制度改革中強調(diào)的廣覆蓋原則,都體現(xiàn)了以人為本的精神。在新的歷史背景下,以人為本是“科學發(fā)展觀”的本質(zhì)要求,是“科學發(fā)展觀”在社會保險法中的貫徹和落實。以人為本對社會保險法的根本要求是:社會保險法不僅要確認勞動者享有的社會保險和福利權(quán)益,而且要把保障勞動者各種福利權(quán)益的理念根植于具體的制度設(shè)計;不僅要積極滿足勞動者的各種福利需要,而且要把促進人的全面發(fā)展和自由與權(quán)利保障有機結(jié)合起來?，F(xiàn)代社會最強勁的潮流是對個人成就與自我價值實現(xiàn)的追求。那些始終處于選擇、決定和自我塑造過程中的個體,他們渴望成為自己生活的主人,成為自我認同的建構(gòu)者,享受私人空間的自由,這是我們這個時代的核心特征。在中國社會轉(zhuǎn)型時期,隨著人們個體意識、自主觀念和權(quán)利意識的不斷崛起和強化,傳統(tǒng)的社會保險也必須有一個重大的轉(zhuǎn)型,首先是制度目標與歷史使命的轉(zhuǎn)型,即社會保險法應當以人為本,旨在增強參保人的自助能力、動力和競爭能力,促進人的全面發(fā)展與自由。同時,在這種目標與使命的指引下,檢視社會保險制度建設(shè)與社會保險立法是非常必要的。譬如,《社會保險法》所堅持的“廣覆蓋”原則就值得認真反思。換句話說,“廣覆蓋”真的能體現(xiàn)以人為本的精神嗎?以我國計劃經(jīng)濟體制為基礎(chǔ)建立起來的社會保險制度,一直以“勞動”為權(quán)利的基礎(chǔ),伴隨著新的社會保障理念的誕生,在公平正義核心價值觀的指引下,現(xiàn)代社會保險不宜再全部與“勞動”掛鉤,建立覆蓋全民的特定項目的社會保險體系勢在必行。實際上,“廣覆蓋”僅僅是我國社會保險制度改革過程中為盡快將未納入統(tǒng)籌范圍的群體納入而確立的方針,帶有明顯的過渡性質(zhì),不能作為具有突出穩(wěn)定性特征的社會保險法的方針。因此,《社會保險法》應有的姿態(tài)是:不要盲目地堅持“廣覆蓋”原則,而應認真思考建立惠及全民社會保險體系的項目與制度本身的現(xiàn)實問題。

(三)《社會保險法》應當有利于促進就業(yè)

促進就業(yè)是社會保險法在新的歷史背景下肩負的又一歷史使命,是實現(xiàn)社會保險法的核心價值觀和宗旨的根本途徑。現(xiàn)代社會保險理念認為,面對社會保險制度改革過程中財政危機與福利水平之間的深刻沖突、充分就業(yè)與擴大社會保險支出難以兼顧,以及高福利高補貼社會保險導致不勞而獲或少勞多獲的現(xiàn)象日益突出等被動局面,社會保險制度改革應當建立一種發(fā)展型社會保險模式,發(fā)展型社會保險應當以促進就業(yè)為中心。一般認為,就業(yè)是人們生活的核心,是人們?nèi)谌肷鐣?、實現(xiàn)自我以及為后代帶來希望的基本手段;就業(yè)是民生之本,是安邦之策。近年來,大多數(shù)歐美國家對失業(yè)者從提供“被動的”收入保障轉(zhuǎn)向幫助他們盡快獲得“像樣的工作”[35]。就對受助者的要求而言,以就業(yè)為核心的社會政策也是“第三條道路”所主張的權(quán)利與責任結(jié)合的實踐①“第三條道路”在社會福利方面的主要觀點之一是認為福利國家造成權(quán)利與責任脫鉤,因此主張社會政策要體現(xiàn)責任與權(quán)利共存。A.Giddens.The ThirdW ay.Cambridge:Po lity Press,1998.。該主張認為,公民有獲得政府幫助的權(quán)利,但必須承擔相應的責任,即參加工作。每個公民在享受福利的同時,要盡到社會責任,通過參與經(jīng)濟社會活動與就業(yè)、納稅、貢獻等多種途徑來履行自己的責任。在社會福利向“工作福利”轉(zhuǎn)變的過程中,很多歐美國家都對社會政策進行了調(diào)整,其中一個主要內(nèi)容就是激勵受助者回歸工作崗位[36]。在我國社會轉(zhuǎn)型時期,經(jīng)濟的高速增長并未帶來就業(yè)的高增長,當 GDP不斷飛漲的時候,中國卻因為就業(yè)問題成了“睡不著”的國家。可以說,無論我們怎樣重視就業(yè)問題,都不過分。當建立以促進就業(yè)為中心任務(wù)的發(fā)展型社會保險模式成為時代主旋律的時候,社會保險法就必須承載一個新的歷史使命即必須有利于促進就業(yè)。為了達成這一歷史使命,社會保險法必須注意以下三個基本問題:

一是社會保險法的覆蓋面應當充分兼顧勞動者就業(yè)問題。如上文所述,“廣覆蓋”僅僅是一種帶有過渡性質(zhì)的改革方案,它不能替代具有特定項目并覆蓋全民的社會保險體系。政策與制度的著力點應在于:我們需要認真研究建立全民社會保險體系的項目與制度本身的問題,在對社會保險項目科學分類的基礎(chǔ)上,優(yōu)先考慮哪些保險項目應當首先納入全民社會保險體系的問題。比較而言,由選擇性制度安排到普惠性制度,由受雇勞動者到自由職業(yè)者和自我雇傭者等,是各國社會保險制度發(fā)展的必然趨勢。同時,在各國社會保險制度建設(shè)過程中,社會保險制度的覆蓋面并非一開始就是針對全體勞動者的普惠性制度安排,而有一個逐步擴大的漸進過程。同時,鑒于《勞動合同法》對勞動用工的深刻影響,社會保險法必須扮演好化解各種矛盾的積極角色。進一步講,在認識并處理社會保險與就業(yè)的關(guān)系上,我們需要達成這樣一種共識:發(fā)展型社會保險只能促進就業(yè),而不是阻礙就業(yè);發(fā)展型社會保險對促進就業(yè)的基本功能就像“大禹治水”一樣,只能疏通,不能阻止。譬如,社會保險法必須充分考慮中小企業(yè)的承受能力。據(jù)調(diào)查顯示:改革后企業(yè)承擔的社會保險負擔依然較重①以上海城鎮(zhèn)社會保險為例,用人單位繳費率為 37%,勞動者繳費率為 11%,兩者合計為 48%。劉金祥:“我國社會保險立法的前車之鑒”,載《中國社會法學研究會2008年年會論文集》,第 533頁。就我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平而言,這已經(jīng)是一個很高的要求了,它直接影響了用人單位招工的積極性和用工策略,最終是更多的勞動者被擋在用人單位招工的“大門”之外。這時候,真正被剝奪的是廣大勞動者,他們不僅喪失了就業(yè)機會,而且喪失了通過社會保險共享改革發(fā)展成果的機會。。這也是為什么很多企業(yè)不愿意甚至害怕與勞動者簽訂勞動合同的癥結(jié)所在。必須指出的是,中國的就業(yè)格局已經(jīng)發(fā)生了巨大變化,非公有制經(jīng)濟成為吸納勞動力的主要陣地。大量勞動者以靈活方式就業(yè),傳統(tǒng)的以單位為載體的社會保險體系已經(jīng)不能適應這種分散化、流動性很強的就業(yè)格局?！渡鐣ｋU法》將為數(shù)眾多的非公有制經(jīng)濟的從業(yè)人員和靈活就業(yè)人員納入社會保險覆蓋范圍,同時還應充分考慮中小企業(yè)的承受能力,不宜和其他企業(yè)適用同等的法律,應該允許國務(wù)院或各地作出適當?shù)撵`活安排。改革思路是:國家在對中小企業(yè)社會保險豁免或優(yōu)惠的內(nèi)容上既要考慮其特殊需求以及遵守現(xiàn)有制度的能力和現(xiàn)實可能性,減輕中小企業(yè)的負擔,又要考慮如何保護被豁免企業(yè)職工的基本權(quán)利,不能因為中小企業(yè)的義務(wù)豁免而使其職工失去基本的保障[37]。

二是社會保險的水平應當有利于促進就業(yè)。毋庸置疑,社會保險水平首先應符合公平正義的基本要求,而不能擴大貧富差距。在社會保險與促進就業(yè)關(guān)系的范疇中,社會保險水平的確立還取決于就業(yè)政策的能動性和制度目標。我們已經(jīng)注意到,積極的就業(yè)政策不僅要解決失業(yè)問題,還要促進人的全面發(fā)展,不斷提升社會成員的福利水平。進而,積極的就業(yè)政策對社會保險的水平提出了新的要求:一方面,社會保險水平在與經(jīng)濟社會水平保持一致的基礎(chǔ)上,能夠促進社會成員的福利增長,使全體國民公平分享改革發(fā)展成果。更為重要的是,如果適當提高社會保險水平,則可以降低民眾對就業(yè)的依賴,為就業(yè)“減壓”。另一方面,社會保險水平的確立還必須為積極就業(yè)政策的有效實施留有余地,避免因為社會保險水平過高而減損了積極就業(yè)政策應有的制度效能[38]。比如,美國近期對失業(yè)保險金補償?shù)臉藴首隽藢ｉT研究,總體趨勢認為對失業(yè)人員的保障水平不宜過高,一個重要原因在于要從更廣泛的視角思考失業(yè)問題,把社會保障與解決失業(yè)問題統(tǒng)籌謀劃,從制度上避免不愿工作而躺在國家福利政策上度日的弊端[39]。當然,調(diào)整社會保險水平并不是全面降低保障標準,而是要在區(qū)分不同社會保險項目的基礎(chǔ)上,根據(jù)輕重緩急,建立多形式、多層次的社會保險制度。同時,在發(fā)展中國家普遍提高社會保障水平的情況下,降低社會保險水平是改革中最為敏感的一個問題。主要原因是,讓國民接受那種一方受益而另一方受損的妥協(xié)策略是很不容易的,而選擇一種不讓任何人的利益受損的方案幾乎不可能。因此,在社會保險水平的改革和調(diào)整中,必然有一個“軟著陸”的漸進過程。

三是社會保險金的支付條件和方式應當有利于促進就業(yè)?，F(xiàn)代社會保險觀認為,社會保險不僅要承載保障人的經(jīng)濟功能,也必須擔負投資資源與發(fā)展人的社會功能。在失業(yè)率居高不下的情形下,為了促進人的全面發(fā)展,從根本上破解就業(yè)難題,各國普遍實施嚴格享受失業(yè)保險待遇的條件和程序,使失業(yè)人員向崗位回歸。同時,社會保險制度建設(shè)與社會保險立法應當對人性的復雜性有合理的預設(shè),即建立有效的激勵機制,避免“搭便車”(free-rider p roblem)現(xiàn)象②“搭便車”理論的中心論點是:公共物品一旦存在,每個社會成員不管是否對該物品做過貢獻,都能享受該物品帶來的好處。公共物品的這一特性決定了,當一群理性的人聚在一起想為獲取某一公共物品而努力奮斗時,其中的每一個人都可能想讓別人去為達到該目標而努力,而自己則坐享其成。這樣一來,就會形成所謂的搭便車困境。See O lson,M ancur.1966.The Logic of Co llective A ction.M ass.:Cam bridge University Press.,重新審視社會保險資金的管理與投向,更加注重社會保險資金在發(fā)展人的方面的有效性。譬如,改革社會保險資金的融資方式,把它用在促進就業(yè)和人力資源的開發(fā)上,而不是單純?yōu)榱俗非蠼?jīng)濟效益而把社會保險資金資本化。值得一提的是,對失業(yè)人員進行培訓是促進就業(yè)的最有效途徑,各國失業(yè)保險為了實現(xiàn)就業(yè)目標,幾乎無一例外地將職業(yè)培訓作為失業(yè)保險工作和失業(yè)保險金投放的重點。即是說,社會保險基金的投向應該更加接近保險和服務(wù)的對象,應當向提升國民的就業(yè)技能與職業(yè)能力轉(zhuǎn)移和傾斜,而不應局限于像撒胡椒面似的增加少量投入,或者把社會保險仍然局限于低水平層面。所有這些重大的變化,都是我國社會保險立法應當積極關(guān)注的,《社會保險法》也應當深入思考如何促進就業(yè)這一根本問題。

(四)《社會保險法》應當有利于構(gòu)建和諧勞資關(guān)系

促進和諧勞資關(guān)系的建設(shè),是社會保險法肩負的最現(xiàn)實的歷史使命。從資本主義的發(fā)展史來看,勞資利益分歧與沖突始終是存在的。在勞資利益格局嚴重失衡的情形下,勞動者只要年老、疾病、工傷時就會喪失收入來源,面臨生存危機。通過建立社會保險制度,雇主必須承擔起為勞動者參加各種社會保險繳費的法定義務(wù),勞動者則可以通過參加社會保險來實現(xiàn)自己的權(quán)益。這種制度安排實際上兼顧了勞資雙方各自的利益訴求,在一定程度上平衡了勞資雙方的利益,使勞資雙方由對立走向妥協(xié)與合作,進而促進勞資關(guān)系走向和諧。在新的歷史背景下,勞資關(guān)系面臨更加復雜的環(huán)境和利益沖突,發(fā)軔于調(diào)節(jié)勞資矛盾的社會保險法肩負著更為艱巨的歷史重任。同時,社會保險制度建設(shè)與社會保險立法應當注意以下兩點:一方面,擯棄“重資本、輕勞權(quán)”的舊思維,決不能以犧牲勞動者合法利益來換取經(jīng)濟的發(fā)展。也就是說,社會保險法應當對新時期勞動者的利益訴求給予積極的回應,并使其制度化和法制化。另一方面,以“科學發(fā)展觀”為指導,堅持統(tǒng)籌與協(xié)調(diào),不能不切實際地加重用人單位的負擔,置用人單位正當利益于不顧,把用人單位推向改革的極端。換句話說,我們現(xiàn)在強調(diào)保護勞動者利益,是對改革開放 30年來發(fā)展道路的反思和經(jīng)濟自覺的結(jié)果,我們不可能希望一部社會保險法就能夠解決勞動者的所有問題。恰恰相反,社會保險制度改革和社會保險立法必然有一個循序漸進的過程,核心問題是如何處理好勞資雙方的利益沖突,也就是如何處理好市場與公平的矛盾。所有矛盾的化解,都必須通過改革與發(fā)展來最終解決。《社會保險法》對此應當引起高度重視。

(五)《社會保險法》應當有利于推進和諧社會建設(shè)

推進和諧社會建設(shè),是社會保險法的終極目標。作為社會保障體系的核心和支柱,社會保險制度在維護社會和諧與穩(wěn)定方面起著“減震”的關(guān)鍵作用。事實上,社會保險通過有效化解勞資雙方的利益沖突和矛盾,解除勞動者的后顧之憂,增強勞動者的安全感,增進勞動者的福利權(quán)益,促進人的全面發(fā)展與自由,使勞資雙方由對立走向妥協(xié)與合作。同時,勞資關(guān)系是所有社會關(guān)系中的“軸心關(guān)系”,勞資關(guān)系的和諧與穩(wěn)定,必然帶動整個社會關(guān)系的和諧與穩(wěn)定,進而推進社會的和諧與穩(wěn)定。

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