孔云梅

(華北水利水電學(xué)院法學(xué)院，河南鄭州450011)

我國福利彩票業(yè)監(jiān)管機制創(chuàng)新的策略

孔云梅

(華北水利水電學(xué)院法學(xué)院，河南鄭州450011)

福利彩票事業(yè)是我國社會保障體系的重要組成部分，發(fā)行福利彩票可以廣泛籌集社會資源，彌補政府財政社會保障資金投入的不足，促進社會救助、社會福利事業(yè)的發(fā)展壯大。當(dāng)前，隨著福利彩票業(yè)的進一步發(fā)展，出現(xiàn)了監(jiān)管機制與市場發(fā)展需求不相符合的矛盾。因此，改革并創(chuàng)新我國福利彩票業(yè)監(jiān)管機制就成了當(dāng)務(wù)之急。

福利彩票;公益金;社會公平;社會福利

我國福利彩票自1987年問世以來，以“扶老、助殘、救孤、濟困、賑災(zāi)”為發(fā)行宗旨，團結(jié)各界熱心社會福利事業(yè)的人士，發(fā)揚社會主義人道主義精神，籌集社會福利資金，興辦殘疾人、老年人、孤兒福利事業(yè)，幫助有困難的人，20多年來，為我國社會福利事業(yè)的發(fā)展籌集了大量資金，有力地推動了社會進步。

一、我國福利彩票的產(chǎn)生及其社會效應(yīng)

我國福利彩票是由政府發(fā)行和監(jiān)管，運用市場手段進行銷售和推廣，鼓勵社會成員奉獻愛心，從而實現(xiàn)籌集社會資源、彌補社會保障資金不足的一種票據(jù)憑證。公民在參與慈善與娛樂兼具的彩票公益金募集活動中，得到愛心升華和心理滿足的同時，也在全社會營造了互助共濟、公平公正、熱心公益事業(yè)的良好氛圍，促進了社會的和諧發(fā)展。

(一)我國福利彩票產(chǎn)生的基礎(chǔ)與背景

首先，福利彩票的產(chǎn)生具有充分的經(jīng)濟基礎(chǔ)。彩票是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是在財富積累到能夠解決大部分成員的生存需要并有所盈余，而又不足以滿足他們更高層次需求的情況下出現(xiàn)的。進入20世紀80年代，我國經(jīng)過10年的改革開放，經(jīng)濟有了較大發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)步提高，生活明顯改善，基本解決了溫飽問題且略有節(jié)余。這為福利彩票的產(chǎn)生奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

其次，福利彩票產(chǎn)生有著深厚的社會基礎(chǔ)。計劃經(jīng)濟時期，人們把彩票當(dāng)作資本主義社會的賭博方式加以批判。改革開放后，在“解放思想、實事求是”思想的指導(dǎo)下，人們對彩票逐漸有了較為全面和客觀的認識，越來越能辯證地看待這一事物。人們政治觀念的相對開放和成熟以及深厚的社會倫理道德基礎(chǔ)，為福利彩票的產(chǎn)生提供了良好的社會基礎(chǔ)［1］(P373)。另外，福利彩票雖然迎合了人們尋求機遇的心理，但它的慈善、福利和救助性質(zhì)，使之區(qū)別于賭博，與千百年來中華民族形成的尊老愛幼、扶貧濟困、扶弱助殘、樂善好施的優(yōu)良傳統(tǒng)相吻合。這種優(yōu)良傳統(tǒng)為發(fā)行福利彩票奠定了深厚的社會道德基礎(chǔ)。

最后，隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入，下崗失業(yè)、老齡化、特殊群體救助等社會發(fā)展過程中的諸多問題逐漸凸顯出來。1985年的統(tǒng)計資料顯示:我國的優(yōu)撫、救濟對象人數(shù)達1.5億以上，受災(zāi)人口3.16億，殘疾人近5 000萬;已有的福利設(shè)施約50%屬危舊房，急需改造。雖然國家每年在財政支出中均安排一定比例的社會福利與社會救助資金，但相對于龐大的需求數(shù)量，仍是杯水車薪。因此，通過發(fā)行福利彩票這個獨特而有效的手段，吸納社會閑散資金，發(fā)展社會福利事業(yè)，便成為我國政府的必然選擇。于是，政府采取了募捐的形式向社會求助。1987年7月，開始發(fā)行第一張“中國社會福利有獎募捐券”(1996年改名為“中國福利彩票”)。

(二)我國福利彩票的社會效應(yīng)

第一，促進了中國福利事業(yè)的發(fā)展，推動了社會保障體系的建立。自福利彩票誕生以來，通過發(fā)行銷售福利彩票，有效地吸納社會閑散資金，所籌集的社會福利基金已經(jīng)成為我國福利事業(yè)發(fā)展的重要經(jīng)濟支柱。據(jù)統(tǒng)計，2001—2004年全國各地實施的“星光計劃”資助社區(qū)老年人之家3.2萬多個。近年來，我國福利彩票銷售額呈現(xiàn)加速增長的趨勢，2006年和2007年，全國福利彩票銷售額分別達到495.70億元和631.60億元;2009年，全國福利彩票銷售756億元;2010年，全國福利彩票發(fā)行968億元，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展?；I集的公益金也在逐年迅速增加。僅從2002年至今，福利彩票所籌資金上繳中央財政的社保資金和專項資金已超過300多億元。民政系統(tǒng)用于全國社會福利事業(yè)的福利彩票公益金達到364．8億元，為我國社會保障體系的逐步建立提供了強大的資金支持。

第二，增加了就業(yè)機會和就業(yè)渠道。彩票業(yè)因其點多面廣而形成密集型勞動用工市場，其發(fā)行銷售系統(tǒng)需要大量的兼職和專職人員，為社會開發(fā)了數(shù)量可觀的就業(yè)崗位。據(jù)初步測算，目前全國福利彩票系統(tǒng)共有43萬多個從業(yè)人員。另外，在產(chǎn)業(yè)鏈中，彩票業(yè)屬于下游行業(yè)，彩票業(yè)的發(fā)展能夠帶動信息技術(shù)、金融、印刷、新聞出版、傳媒、廣告等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點，促進社會就業(yè)。

第三，通過第三次分配，營造了良好的社會風(fēng)尚，促進了社會的和諧發(fā)展。國民收人分配指國民收入在國民經(jīng)濟各部門、各生產(chǎn)單位和非生產(chǎn)單位以及居民中的分配過程。就中國而言，它包括初次分配、再分配和第三次分配。在前兩次分配的過程中，由于各種因素的共同作用，收入差距開始拉大，出現(xiàn)了貧富兩極分化的現(xiàn)象。福利彩票的發(fā)行，實現(xiàn)了第三次分配。通過籌集福利彩票公益金，動員社會力量為扶助老年人、關(guān)心殘疾人、關(guān)懷孤兒等弱勢群體和困難群眾奉獻愛心，使社會各階層間形成良性互動，以調(diào)節(jié)貧富之間的差距。同時，福利彩票所蘊涵的慈善精神和公益意識，是對公民進行倫理道德教育、提高公民素質(zhì)的一個重要載體，有利于營造良好的社會風(fēng)尚，促進社會的和諧發(fā)展。

二、我國福利彩票業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問題

(一)法規(guī)制度不完善，監(jiān)管力度不夠

《彩票法》至今未頒布，與彩票業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)創(chuàng)建進度也頗為緩慢。福利彩票的發(fā)行、銷售和銷售收入的管理、分配、使用，缺少剛性的法規(guī)依據(jù)，對違規(guī)行為的認定和處罰沒有統(tǒng)一的法規(guī)，導(dǎo)致了諸多問題的出現(xiàn)。如“西安寶馬彩票”案件，說明彩票市場法規(guī)構(gòu)建落后于市場發(fā)展要求，矛盾非常突出。對非法彩票的管制力度不夠，致使國家公益金獲得減少以及資金外流，而這也無疑增加了國家管制非法彩票的成本。

(二)管理機構(gòu)較多但管理不到位，監(jiān)督乏力

第一，福利彩票多部門共管的模式，導(dǎo)致彩票發(fā)行管理不統(tǒng)一。當(dāng)前，我國福利彩票管理體制有三個層次:一是國務(wù)院，具有福利彩票發(fā)行的審批權(quán);二是財政部，主要負責(zé)制定彩票法規(guī)和政策，監(jiān)督管理彩票市場;三是民政部，是福利彩票的行政業(yè)務(wù)主管部門，研究制定福利彩票的發(fā)行、銷售和資金管理的具體辦法并組織實施，下設(shè)福利彩票管理中心，具體負責(zé)全國福利彩票發(fā)行計劃的編制、申報和實施等工作。從上到下，表面上看管理機構(gòu)較多、架構(gòu)完整，但由于權(quán)力分散，不能形成集中統(tǒng)一的管制合力，相互牽制而不能形成強有力的專業(yè)管制和管制效能。同時，管理機構(gòu)縱向和橫向的權(quán)力配置不合理也使得部門之間、中央到地方的管制政策制定不規(guī)范，執(zhí)行不到位，管制非常乏力。

第二，對福利彩票發(fā)行機構(gòu)考核內(nèi)容單一，造成發(fā)行機構(gòu)資金管理失控。民政部門僅把實現(xiàn)銷售收入作為硬指標對銷售承包單位加以考核，沒有把資金支出和資產(chǎn)保值增值作為管理指標進行考核，只重視抓銷售，忽視了財務(wù)管理和資金積累，導(dǎo)致發(fā)行費用超支、違規(guī)出借資金等問題的發(fā)生。

(三)經(jīng)營和管理不夠規(guī)范，違規(guī)現(xiàn)象不斷發(fā)生

第一，彩票機構(gòu)業(yè)務(wù)費管理不盡規(guī)范。福利彩票銷售發(fā)行費用比例過高，有相當(dāng)一部分福利彩票銷售機構(gòu)對發(fā)行費用沒有實行“收取兩條線”管理，在資金使用上存在隨意性［2］。

第二，對公益金的使用與監(jiān)管不當(dāng)。近幾年，福利彩票公益金使用管理存在的問題，主要表現(xiàn)為公益金管理制度不健全，申報審批程序不規(guī)范，使用范圍不明確，跟蹤問效制度、社會公示制度等比較缺乏。

(四)過度宣傳福利彩票的投機性，忽視其社會公益性的文化內(nèi)涵

彩票本身是一種游戲，然而，一些媒體利用人們期望暴富的心理，過分夸大中獎的一面，經(jīng)常報道一些人一夜暴富的傳奇經(jīng)歷，引誘不少民眾把購買彩票當(dāng)成改變自己命運的最熱切的方式加以關(guān)注。這種把購買彩票當(dāng)成制造百萬富翁的搖籃的宣傳，會激發(fā)人們孤注一擲的賭性和投機心理，增加對家庭、社會的負面影響。

三、福利彩票監(jiān)管機制創(chuàng)新的對策與建議

(一)強化對福利彩票銷售市場的監(jiān)管

首先，要加快福利彩票立法，完善相關(guān)制度。近年來，各地私彩泛濫與彩票立法滯后有著必然聯(lián)系，嚴重損害了我國彩票市場的發(fā)展。通過彩票法，一方面，可以規(guī)范彩票市場發(fā)展，推動市場管制和監(jiān)督體制改革，引導(dǎo)市場結(jié)構(gòu)重組;另一方面，可以有效打擊彩票市場違法和違規(guī)行為，保護彩票市場相關(guān)利益，維護彩票消費者權(quán)益，制止私彩蔓延［3］(P339)。

其次，利用科學(xué)合理的引導(dǎo)機制，培育成熟的消費群體。彩票本身是小概率中獎的博彩活動，彩民的主觀預(yù)期是通過彩票游戲以小博大，以少勝多。但結(jié)局是大多數(shù)人不能中獎，在極度沮喪時，他們通常會將矛頭指向政府的誠信承諾，對政府的可信任度產(chǎn)生質(zhì)疑。為此，需要利用科學(xué)合理的引導(dǎo)機制，培育以娛樂消費為主的購買群體，指導(dǎo)消費者理性購買彩票，改變?nèi)藗儾唤】档牟势毕M心理，使彩票消費成為人們生活中的娛樂休閑消費之一。

(二)加強對福利彩票安全的監(jiān)管

隨著彩票市場的迅速發(fā)展，建立健全適應(yīng)發(fā)展要求的彩票安全監(jiān)管體系已成當(dāng)務(wù)之急。首先，加強對重點環(huán)節(jié)的安全管理。重點環(huán)節(jié)是指容易產(chǎn)生安全隱患和安全漏洞、對彩票管制和運營具有重大影響的環(huán)節(jié)，例如彩票印刷和儲運、搖獎、兌獎等環(huán)節(jié)。其次，建立安全監(jiān)控和應(yīng)急體系。管制部門要強化發(fā)生安全問題源頭的尋找和問題發(fā)生征兆的分析，及時對安全問題進行預(yù)報。

(三)完善對管制機構(gòu)的監(jiān)督機制

第一，社會公眾參與監(jiān)督。管制機構(gòu)進行內(nèi)部監(jiān)督機制建設(shè)時，需要成立專門履行自我監(jiān)督職能的部門。社會公眾可以通過其對外聯(lián)系方式，對彩票管制和運營等各種問題提出監(jiān)督意見和建議。還可以通過建立內(nèi)容多樣的彩票監(jiān)督聽證會，讓社會公眾參與和彩票市場有關(guān)的聽證會，讓彩票聽證會真正發(fā)揮民主監(jiān)督的作用［3］(P274)。

第二，社會中介組織及媒體監(jiān)督。為加強公益金使用的透明度，讓社會公眾能夠全面了解公益金的投向和使用情況，可以委派由國家有關(guān)部門認可的評估中介組織進行評估，配合政府部門的管制，做到?？顚Ｓ茫乐古灿媒亓?，提高公益金的使用效率。

(四)加強對福利彩票公益金的監(jiān)管

福利彩票公益金是福利彩票的命脈，在支持社會保障事業(yè)發(fā)展、改善福利設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了積極作用。首先，要建立、健全福利彩票公益金使用管理規(guī)章制度。制定完善的政策法規(guī)，建立福利彩票公益金評估機制，保證公益金使用過程透明化，增加社會各界以及公民對福利彩票公益金的認可和信賴。其次，要加強對管理層面的監(jiān)督，保障公益金的使用效應(yīng)。彩票公益金使用必須做到公平、公開、公正。要堅持發(fā)行宗旨及分配原則，高度重視福利彩票公益金使用情況的公示工作，客觀、及時、準確地向社會公示福利彩票公益金資助項目的情況。國家審計機關(guān)要加強對彩票發(fā)行以及彩票公益金籌集、分配和使用情況的審計，年度審計結(jié)果向社會公告。

［1］陳良瑾．社會救助與社會福利［M］．北京:中國勞動社會保障出版社，2009．

［2］孫可君，牟成崗．福利彩票資金管理存在的問題及對策［J］．中國審計，2003，(4)．

［3］蔣俊鋒．中國彩票市場發(fā)展研究［M］．北京:中國財政經(jīng)濟出版社，2009．

Countermeasures and Suggestions on the Innovation of Chinese Welfare Lottery Regulatory Mechanism

KONG Yun-mei
(Law School，North China University of Water Resources and Electric Power，Zhengzhou450011，China)

Welfare lottery is the important part of our social security system．It can raise community resources widely and make up the shortage of government funding social security．Moreover，it can promote the social assistance，the development and growth of social welfare．．At present，as the further development of welfare lottery，there are some contradictions between regulatory mechanism and market demands．In this case，it becomes urgent to reform and innovate our country’s welfare lottery regulatory mechanism．Some countermeasures and suggestions are put forward by this rationale．

Welfare lottery;Charity fund;Social justice;Social welfare

F812．5

A

1008—4444(2011)04—0096—03

2011－04－16

孔云梅(1968—)，女，河南滑縣人，華北水利水電學(xué)院法學(xué)院講師，碩士。

(責(zé)任編輯:王菊芹)