高繼超

（青海民族大學(xué)，青海 西寧 810007）

論隱私權(quán)在治安管理領(lǐng)域的訴求
——以違法信息的公開為視角

高繼超

（青海民族大學(xué)，青海 西寧 810007）

治安管理處罰法第八十條確立了保護隱私的原則，在治安管理中公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)保護公民的隱私權(quán)不受侵?jǐn)_。但是實踐中，少數(shù)公安機關(guān)仍然將被處罰人的個人信息公開曝光，引發(fā)了社會各界的爭議。爭議的焦點正是治安管理權(quán)與公民隱私權(quán)的沖突。公安機關(guān)在違法信息的公開中，應(yīng)以實現(xiàn)公共利益和公民個人利益的平衡為途徑，通過建立和完善違法信息公開聽證制度與違法信息查詢的期限制度來對違法信息的使用及保護加以規(guī)制。

違法信息；隱私權(quán)；治安管理；法律保護

一、違法信息公開的現(xiàn)狀

治安管理處罰公開原則是行政法所倡導(dǎo)的基本原則之一，公安機關(guān)在治安管理處罰的過程中，如何在堅持治安管理處罰公開的同時，保護公民個人隱私成為一個亟需解決的問題，本文從公安機關(guān)的一起治安管理實踐中的案例進行展開。

（一）問題的提出

2010年7月份以來，武昌卓刀泉南路和雄楚大道交叉處的陳家灣大街小巷貼出公告，多名涉黃落網(wǎng)人員被警方實名曝光。6月24日晚，洪山公安分局洪山街派出所在陳家灣公交站背后小巷處一個招待所，現(xiàn)場抓住一對賣淫嫖娼人員，同時抓獲的還有小名“胖子”的休閑屋老板陳某。警方在7月7日發(fā)布的公告上實名公布了涉黃人員姓名和年齡。如“小姐”廖某20歲，嫖客陳某31歲，二人被處以一年收容教育?！芭肿印币蚴杖輯D女賣淫被治安拘留15天，7月6日則因涉嫌收容賣淫罪被轉(zhuǎn)入刑事拘留。收容賣淫的休閑屋老板娘楊某逃走，已被列為網(wǎng)上逃犯全國通緝。對于這次實名制公告嫖娼賣淫人員，陳家灣居民紛紛叫好。警方對小姐嫖客實名曝光，在大多數(shù)居民的贊揚聲中，也有不少人表示，如此公示似有不妥，行政處罰決定能不能這樣四處張貼?被公開的行政處罰文件中能不能使用真實姓名?[1]

（二）違法信息公開的動因：社會預(yù)防

在治安管理的過程中，由于治安管理對象的廣泛性和復(fù)雜性，決定了治安管理的內(nèi)容多樣性和繁雜性，特別是一些黃、賭、毒現(xiàn)象更是屢禁不止，使公安機關(guān)疲于應(yīng)對。傳統(tǒng)的治安管理經(jīng)驗認(rèn)為，對違法人員身份信息的曝光和公開，有著警示的功能。即通過對違法人員身份信息、違法事實和所受處罰的公開，一方面使社會公眾對違法人員所受處罰情況的知曉，基于對治安處罰恐懼，而不敢違法；另一方面通過對違法人員信息的公開，使社會公眾對違法人員產(chǎn)生一個否定性的評價，讓其在現(xiàn)有的社會生活范圍內(nèi)被大眾所排斥，預(yù)防違法人員再次違法。武漢警方在陳家灣的大街上張貼公告，通過陳家灣地居民口頭相傳，對賣淫嫖娼人員進行道德上的譴責(zé)和輿論上的影響，使其無法在陳家灣正常生活，從而達到預(yù)防賣淫嫖娼等違法行為在該區(qū)域內(nèi)的滋生蔓延的目的。

（三）違法信息公開的后果——非規(guī)范性評價的無限擴大

違法信息的公開和曝光，使得社會公眾對違法人員的個人身份信息和違法情況了如指掌，基于法律和社會倫理道德的判斷，社會公眾必然對違法人員貼上“賣淫女”和“嫖娼男”的標(biāo)簽，使得違法人員無法在已經(jīng)建立的社會關(guān)系中繼續(xù)生活，由于社會公眾的否定性評價，使得他們難以回歸到原來的生活。加上新聞媒體的報道和現(xiàn)場公眾的口口相傳，使其所承擔(dān)的法律之外的評價完全超越了違法行為的時空范圍，社會公眾通過道德、社會習(xí)俗及國家法律的認(rèn)識，認(rèn)為那些有違法記錄的人就是壞人，普遍不愿讓其重回到自己身邊生活，甚至公開損害違法人員的人格尊嚴(yán)。案例中被公開的“小姐”廖某20歲、“嫖客”陳某和休閑屋老板陳某的個人信息全部被公開在公告上，雖然他們現(xiàn)實的社會生活狀況不得而知，但可以肯定的是他們在陳家灣地區(qū)正常的社會生活因其信息的公開被打亂，其本人也會遭受社會公眾的排斥。

二、違法信息公開與隱私權(quán)保護的價值沖突

治安管理是國家公安機關(guān)實施的行政管理活動，它體現(xiàn)了國家以公共利益為基礎(chǔ)的對社會生活的法律調(diào)整。在這個調(diào)整的過程中，警察享有著打擊違法分子，保護社會安全的權(quán)力，這種權(quán)力的行使是以公共利益為目的。而隱私權(quán)是公民對于不愿為公眾所知悉的個人信息享有的權(quán)利?；镜奶攸c就是排除他人干涉，隱私權(quán)在追求私權(quán)的最大化的過程中，這就不可避免地與帶有侵略性的治安管理權(quán)力產(chǎn)生摩擦，這種摩擦的背后體現(xiàn)著的是兩種價值理念的沖突。隱私權(quán)是自由價值的體現(xiàn)，而警察權(quán)是秩序價值的反映，警察在追求、維護國家利益的同時很容易直接而廣泛地侵犯甚至剝奪公民的人身權(quán)（自由、尊嚴(yán)甚至生命）與財產(chǎn)權(quán)，在缺乏對警察權(quán)力約束的情況下，如果再有不當(dāng)利益的摻入，這種侵害就會更加肆無忌憚——很顯然這已經(jīng)違背治安管理處罰法的立法意圖。因此警察對人權(quán)的侵犯更加普遍地成為了這對矛盾的主要表現(xiàn)形式。從這個意義上說，我們應(yīng)對警察權(quán)進行必要限制，將其規(guī)約在一個合理的范圍內(nèi)并接受必要的監(jiān)督。[2]筆者認(rèn)為，基于保護公共利益對違法人員的信息公開而不顧及其隱私權(quán)是違背法律精神的，同時基于保護違法人員的隱私權(quán)而將違法信息全部保密也是不可取的，在秩序價值和自由價值發(fā)生沖突的時候，我們要在兩者之間尋找一個平衡，既保護公安機關(guān)治安管理的順利進行，又保障了違法人員的隱私權(quán)不被侵?jǐn)_。

三、關(guān)于對違法信息給予隱私權(quán)保護的思索

違法信息的公開是國家公安機關(guān)基于公共利益的目的對公民身份信息的公開，而隱私權(quán)是每一個公員與生俱來的人格權(quán)，當(dāng)兩者發(fā)生沖突時，違法人員的隱私權(quán)要不要保護？接受了治安處罰的違法人員是否享有隱私權(quán)？違法人中的隱私是否包含了違法信息這個客體？

（一）違法人員的隱私權(quán)保護不損害公共利益

有人認(rèn)為出于保護公共利益的目的，違法人員的隱私權(quán)保護應(yīng)當(dāng)受到限制。也有人認(rèn)為由于違法人員先前的違法行為，使其違法信息具有特殊性，作為行使國家治安管理權(quán)的國家機關(guān)有權(quán)對社會公開。筆者認(rèn)為上述兩觀點皆不可取。

一方面，保護違法人員的隱私權(quán)是違法人員重歸社會的前提。不可否認(rèn)的是違法人員因曾經(jīng)的違法行為使其區(qū)別于其他社會公眾具有特殊性，但是違法人員在承擔(dān)了法律責(zé)任之后，就應(yīng)當(dāng)像普通人一樣在社會上正常地生活，法律應(yīng)當(dāng)保障其正常生活的權(quán)利。正常生活是每一個公民不可剝奪的權(quán)利，也是法律追求的一種結(jié)果，這種權(quán)利的實現(xiàn)其重心就是違法人員的信息應(yīng)當(dāng)被作為隱私權(quán)加以保護。只有對違法人中的信息給予隱私權(quán)保護，我們才能從源頭上保護違法人員能夠重新回歸社會。從這個角度上講，以保護公共利益為由否定違法人員的隱私權(quán)，不僅是對公民個人隱私的侵?jǐn)_，也使得違法人員處在一個“潛在違法”的惡性循環(huán)圈里，伴著社會公眾無限擴大的非規(guī)范性評價，隨時可能再次損害社會公共利益和公民人身權(quán)益。

另一方面，國家對違法人員規(guī)范評價已經(jīng)日趨完善，已經(jīng)能夠達到制裁違法和預(yù)防違法的目的，無需通過公開違法信息保護公共利益。出于保護社會良好秩序和公民人身、財產(chǎn)安全的目的，法律已經(jīng)對違法人員在某些權(quán)利、從業(yè)資格上進行了限制，并且對再次違法規(guī)定了從重處罰的裁量情節(jié)。例如《治安管理處罰法》第二十條規(guī)定了在六個月內(nèi)曾受過治安管理處罰的，從重處罰。這些規(guī)范已經(jīng)達到了違法制裁的目的，起了預(yù)防違法的效果。雖然違法人員的違法信息相對于其他的隱私信息具有一定的特殊性，但違法信息同樣也是公民的個人信息的一部分，不能因為其具有特殊性而被肆意地公開。

（二）法律并未剝奪違法人員的隱私權(quán)

違法人員實施了違法行為之后，必須承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)由法律做出明確的規(guī)定。不僅僅包括因違法行為所受到的治安管理處罰，也包括了受到治安處罰之后權(quán)利的限制，這一切都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法律的明文規(guī)定之中。然而在現(xiàn)行的法律規(guī)范中，并未規(guī)定違法人員的隱私權(quán)不受法律保護。相反在刑法中，對刑事犯罪人所判處的剝奪政治權(quán)利的附加刑中也并不包括公民的人格權(quán)。違法人員雖然違法了法律的規(guī)定，接受法律規(guī)定的刑事、行政處罰，但是他們的基本人權(quán)和民事權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?yán)格的保護。即使對于被證明有罪，判處刑罰的被告人，在給予其應(yīng)有的刑事制裁同時，并沒有必要剝奪其其他的與刑事制裁無關(guān)的基本人權(quán)，這也包括了隱私權(quán)。[3]（p329）犯罪嫌疑人尚且如此，違法人員的隱私權(quán)在治安管理處罰中更應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值谋Ｕ稀闹伟补芾硖幜P法的規(guī)定來看，其中并未有公安機關(guān)剝奪違法人員隱私權(quán)的條款，也沒賦予公安機關(guān)公開違法人員違法信息的權(quán)利。相反的是《治安管理處罰法》和《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》都不約而同確立了保護隱私的原則。

（三）違法信息屬于隱私權(quán)的客體范疇

隱私權(quán)的概念是指公民享有的私生活安寧與私人信息秘密依法受到保護，不被他人非法侵?jǐn)_、知悉、搜集、利用和公開的一種人格權(quán)。[3]（P12）隱私權(quán)保障是公民個人信息的保密、個人生活不受干擾和個人事務(wù)的自由決定等權(quán)利。張新寶教授在其《隱私權(quán)的法律保護》一書寫到，隱私權(quán)包含以下內(nèi)容：自然人的個人檔案、個人數(shù)據(jù)，不得非法公開或擴大知曉范圍、用于不當(dāng)用途；自然人不向社會公開的過去或現(xiàn)在純屬個人的情況，不得進行收集或公開；自然人的任何其他純屬于私人內(nèi)容的個人資料、數(shù)據(jù)，不得非法加以搜集、傳輸、處理和利用。隱私權(quán)的客體主要以下三個方面：私人信息、私人活動和私人領(lǐng)域。那么公民的違法信息究竟是否屬于個人信息，違法信息屬于公民個人檔案的一部分，同時違法信息是公民個人的情況，是其不愿向社會公開的內(nèi)容，基于此違法信息應(yīng)當(dāng)屬于個人信息。違法信息是否成為隱私權(quán)的客體，關(guān)鍵取決于權(quán)利主體的主觀意愿，而不在于客觀外界的認(rèn)知范圍。如果行為人對其違法事實在主觀上不愿讓公眾知曉，則違法信息對他們而言就屬于隱私。

四、對案例的評析

事件中，武漢市公安局洪山公安分局洪山街派出所在7月7日發(fā)布的公告上實名公布了涉黃人員姓名、年齡和受處罰情況等信息。結(jié)合上文的分析，雖然廖某和陳某實施了賣淫嫖娼行為，但是其個人的隱私權(quán)應(yīng)當(dāng)受法律保護。隱私權(quán)是一種人格權(quán)，是人與生俱來就享有的權(quán)利，任何人不可侵犯和剝奪。個人隱私包括了個人經(jīng)歷隱私，是個人對其以往的生活經(jīng)歷和過去的言行所享有的隱私權(quán)，包括了婚史性史、戀愛經(jīng)歷、社會交往經(jīng)歷、工作履歷，甚至包括違法經(jīng)歷和犯罪記錄等。[4]在賣淫嫖娼人員接受了治安處罰之后，再對其個人信息的大肆公開，這是對違法人員的隱私權(quán)的侵?jǐn)_。無疑使其生活在大眾異樣的關(guān)注中，為了他們安寧平靜的生活，保護其個人信息的不公開至關(guān)重要。

盡管違法行為中的個人信息不應(yīng)予以公開，但是并不等于違法行為的其他信息也不公開。違法行為的信息畢竟是公共信息，是行政機關(guān)履行法定職責(zé)的重要體現(xiàn)，是信息公開的重要內(nèi)容。公開違法行為的信息是行政公開、信息公開是題中應(yīng)有之義。[5]上述案例中，對違法事實和處罰情況的公開是無可厚非的，但是對個人信息筆者建議做一下技術(shù)處理，即隱匿違法人員的姓名、年齡、住址等個人身份信息。如可以在公告中以某男、某女來代替違法人員的姓名，這樣既很好地保護了違法人員的隱私權(quán)，也保證了法制宣傳、違法預(yù)防等公共利益的需要。

五、治安管理領(lǐng)域隱私權(quán)保護的制度構(gòu)建

在治安管理的過程中，不論是檢查、調(diào)查、處罰，都會在不同程度上侵犯公民的隱私權(quán)，只有實體上的權(quán)利保障和程序上的嚴(yán)格限制才能保護公民的隱私權(quán)不被國家權(quán)力過度地干預(yù)。從違法信息的公開的角度來說，筆者建議設(shè)立違法信息公開聽證制度和違法信息查詢期限制度來保障違法人員的隱私權(quán)。

（一）違法信息公開聽證制度

《政府信息公開條例》第十三條和第十二條賦予了公民申請獲取政府信息的權(quán)利，這就是公民的知情權(quán)。這就產(chǎn)生了知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突，當(dāng)權(quán)利與權(quán)利沖突時，能夠比較的是每項權(quán)利所表現(xiàn)的利益。比如公開違法信息給信息申請人帶來的利益與披露信息給違法人員的隱私造成損害是可以比較的。當(dāng)知情權(quán)與公民的隱私權(quán)沖突時，知情權(quán)就要受到一定的限制。[6]筆者建議，我國應(yīng)當(dāng)建立違法信息公開的聽證制度。當(dāng)公安機關(guān)為了保障相關(guān)申請人知情權(quán)的需要而欲公開涉及個人隱私的違法信息前,應(yīng)舉行聽證會。聽證會由掌握違法信息的公安機關(guān)主持，在公開聽取申請人和違法人員、隱私信息所有人等利害關(guān)系人的請求和抗辯理由后，由公安機關(guān)作出是否公開違法信息的決定。對于公開違法信息可能對隱私信息所有人造成損害的，應(yīng)該決定不公開隱私信息，反之則應(yīng)當(dāng)公開，確保當(dāng)事人的知情權(quán)。并且根據(jù)“有權(quán)利、有救濟”的原則，應(yīng)當(dāng)賦予利害關(guān)系人尋求行政或司法救濟的權(quán)利。在公安機關(guān)作出公開或不公開的決定后，應(yīng)當(dāng)允許公民尋求法律救濟。救濟途徑是申訴、行政復(fù)議或者行政訴訟，并且基于隱私權(quán)的特殊屬性，在公民尋求法律救濟的過程中，隱私信息所有人的違法信息不應(yīng)當(dāng)公開。從世界各國的立法來看，都賦予了申請人請求行政復(fù)議、司法權(quán)利審查或者立法救濟的權(quán)利。因為沒有救濟制度，基本的權(quán)利就不可能得到保障。

（二）違法信息查詢期限制度

在我國的相關(guān)法律、法規(guī)當(dāng)中，比較詳細地規(guī)定了有違法經(jīng)歷人員的資格、權(quán)利的限制機制。這些制度在一定程度上有助于對違法行為的特殊預(yù)防，防止再次實施違法行為，這方面是值得肯定的，但是這種無期限地被國家機關(guān)、社會組織和個人的查詢使用，不僅使人因一次的過錯而永久地被剝奪相關(guān)的資格，這一點顯然是違反法的教育、挽救和感化精神的。再者無期限地使用違法信息，只會讓違法信息在更廣大的人群和范圍傳播，由此而帶來對違法人員的非規(guī)范評價和標(biāo)簽效應(yīng)也無限制地擴大。因此筆者建議建立違法信息公開期限制度。根據(jù)違法人員實施的犯罪行為和違法行為的危害程度分別設(shè)立不同的公開期限，如嚴(yán)重危害社會的犯罪行為，查詢期限可以設(shè)置較長，反之則設(shè)置較短。犯罪分子的違法信息公開期限的設(shè)置不妨可以參考一下刑法關(guān)于追訴時效的相關(guān)規(guī)定，因犯罪行為被判處五年以下有期徒刑的，其違法信息的公開期限也設(shè)定為五年，從其刑罰執(zhí)行完畢或者假釋之日起算，被判處五年以上十年以下有期徒刑的，其違法信息公開的期限可以設(shè)定為十年，依次類推。而違反治安管理的違法人員的違法信息的公開期限可以參照治安管理處罰法的追訴時效和受處罰情況，被勞動教養(yǎng)的違法人員的公開期限可以設(shè)定為五年，違反治安管理處罰法的違法人員可以按其行為對社會的危害程度，設(shè)定為六個月到五年。公開期限時間的設(shè)定，可以使行為人得到的非規(guī)范性評價與違法所產(chǎn)生的規(guī)范性評價相適應(yīng)，而不是因為違法信息的公開，使得賣淫嫖娼人員與殺人犯受到相同期限的非規(guī)范評價，盡管他們之前的違法行為有著很大差別。在公開期限之內(nèi)，相關(guān)人員申請查詢違法人員的違法信息時，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行聽證會進行聽證后作出決定。在公開期限結(jié)束之后，違法信息作為公民的個人隱私給予保護，相關(guān)人員申請查詢的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)拒絕。

警察的治安管理權(quán)力是公共權(quán)力中與人們生活最息息相關(guān)的，由于公眾時刻需要治安管理權(quán)力無微不至的安全關(guān)懷，但是正是由于治安管理權(quán)力的太過強大，在行使職權(quán)的過程中，最容易掌握到公民的隱私信息，并最容易對公民的隱私權(quán)造成侵害。因此，“在一定條件下，警察權(quán)力的擴大意味著個人權(quán)利的縮小，警察權(quán)的濫用往往會使人權(quán)化為烏有?！盵7]一定限度的治安管理權(quán)是保障公民隱私權(quán)和人權(quán)的必需，所以治安管理權(quán)力的行使過程要接受法定程序的制約，應(yīng)以維護社會安全為目的，更應(yīng)以保障公民隱私權(quán)和基本人權(quán)為目的。

[1]王欣子.武漢警方街頭貼告示實名曝光賣淫嫖娼人員[N].長江商報，2010-07-17.

[2]孫瑞歧.人權(quán)對弈警察權(quán)[J].北京人民警察學(xué)院學(xué)報，2006，(5).

[3]張新寶.隱私權(quán)的法律保護[M].北京：群眾出版社，2004.329.

[4]王利明.人格權(quán)法研究[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2005.595-603.

[5]許蓮麗.論違法行為信息公開中的隱私權(quán)保護[J].行政法學(xué)研究,2010,(1).

[6]張明杰.開放的政府—政府信息公開法律制度研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2003.109—110.

[7]陳興良.限權(quán)與分權(quán)：刑事法治視野中的警察權(quán)[J].法律科學(xué),2002,(1).

Key works：illegal information;privacy;security management;legal protection

On the privacy demands in the field of security management From the perspective of the Disclosure of Illegal Information

GAO Ji-chao
(Qinghai Nationalities University,Qinghai,810007)

Public Security Administration Law Article 80 establishes the principle of privacy,that is the privacy of citizens should be protected from intrusion in security management,but in practice,the personal information of few penalties is still exposed by public security organs which led to much public controversy.The focus of controversy is the conflict between the power of public security management and citizen privacy.In exposure the illegal information of the public,public security organs should achieve a balance of realizing public interest and the interests of individual citizen,through the establishment and improvement of illegal information disclosure hearing system and illegal information query term system to regulate the use and protection of illegal information.

D922.14

A

2095-1140（2011）05-0112-04

2011-06-21

高繼超（1984－ ），男，陜西咸陽人，青海民族大學(xué)法學(xué)院研究生，主要從事憲法與行政法學(xué)研究。

王道春）