鐘榮丙

(中共株洲市委黨校，湖南株洲412008)

地方政府在長株潭城市群低碳轉(zhuǎn)型中的作用

鐘榮丙

(中共株洲市委黨校，湖南株洲412008)

地方政府是長株潭城市群低碳轉(zhuǎn)型的最主要推動者，在低碳轉(zhuǎn)型過程中必將起著巨大的作用和扮演十分重要的角色。發(fā)揮地方政府在低碳轉(zhuǎn)型中的作用，要強化組織指導、完善政策體系、加強機制創(chuàng)新、健全法律法規(guī)。

長株潭城市群;低碳轉(zhuǎn)型;地方政府;地位;作用

地方政府是低碳轉(zhuǎn)型的巨大推動力量，是低碳轉(zhuǎn)型的主要推動者和政策供給者。政府主導力量首先體現(xiàn)在低碳城市治理的制度安排方面。要向低碳轉(zhuǎn)型，就要在政府層面建立起完整的制度體系，包括目標體系、行動計劃、推進機制，以及相應的法規(guī)和標準體系，制定低碳技術(shù)和產(chǎn)品的政府采購政策，并設立專門的機構(gòu)負責政策的實施，使政府在低碳城市的建設中發(fā)揮作為監(jiān)管者和提供者的基礎性作用。［1］政府主導力量其次體現(xiàn)在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式上。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式是產(chǎn)業(yè)保護和產(chǎn)業(yè)安全最重要的基礎性力量，要真正實現(xiàn)長期的、動態(tài)的保護，必須培育一批具有國際競爭力的主導產(chǎn)業(yè)，這就需要地方政府通過政策引導、資金扶持等措施，積極培育地方支持產(chǎn)業(yè)，使其逐步成長為具有國際競爭力的企業(yè)集團，形成主導型的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)優(yōu)勢。充分發(fā)揮地方政府在低碳轉(zhuǎn)型中的作用，要做好以下幾方面的工作。

一、強化組織指導

1．加強規(guī)劃

長株潭城市群低碳轉(zhuǎn)型既要求經(jīng)濟發(fā)展低碳轉(zhuǎn)型，也要求社會發(fā)展低碳轉(zhuǎn)型。我們應根據(jù)長株潭城市群的實際情況和發(fā)展特點，制定一系列經(jīng)濟、社會發(fā)展規(guī)劃，主要包括:長株潭城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(包括高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展規(guī)劃、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)劃等)、長株潭城市群城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、長株潭城市群環(huán)境保護規(guī)劃、節(jié)能中長期規(guī)劃、可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃、風電核電中長期發(fā)展規(guī)劃、長株潭城市群應對氣候變化科技專項行動、節(jié)能減排綜合性工作方案。要在湖南省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要中規(guī)定十二五期間單位GDP能耗降低率，污染物排放降低率。

2．耦合“兩型”辦組織領導職能

長株潭城市群“兩型”社會建設與低碳轉(zhuǎn)型具有強烈的協(xié)同性，旨在節(jié)約資源和能源，減少環(huán)境污染?，F(xiàn)長株潭城市群地方政府都設立了“兩型”辦，為了提高行政效能，我們可以將長株潭城市群低碳發(fā)展的各類專項規(guī)劃和各類專項行動實施方案的組織職能都耦合到“兩型”辦。

二、完善政策體系

1．產(chǎn)業(yè)政策

一是完善產(chǎn)業(yè)準入政策。要按照低碳發(fā)展和資源循環(huán)利用的要求制定產(chǎn)業(yè)準入制度，明確產(chǎn)業(yè)進入的標準，確定產(chǎn)業(yè)進入的目錄清單。主要包括資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品、能源及原材料的替代產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品、廢舊物資循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品、資源綜合利用產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品、環(huán)保產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品幾大類。

二是完善產(chǎn)業(yè)退出政策。針對浪費資源、污染嚴重、工藝落后的產(chǎn)業(yè)果斷采取限制性政策或產(chǎn)業(yè)退出政策;設立產(chǎn)業(yè)調(diào)整援助基金，特別是設立針對資源型產(chǎn)業(yè)的接續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基金，援助企業(yè)的退出和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，消除產(chǎn)業(yè)退出障礙。

三是完善產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。一要合理布局單個企業(yè)的清潔生產(chǎn)，資源的內(nèi)部循環(huán)利用，完成區(qū)域內(nèi)“點”上的資源循環(huán)利用;二要合理布局產(chǎn)業(yè)鏈的聯(lián)接和延續(xù)，吸納共生企業(yè)，形成企業(yè)間或產(chǎn)業(yè)間資源循環(huán)利用的“生態(tài)網(wǎng)絡”，實現(xiàn)資源循環(huán)利用“生態(tài)群落”的藕合，完成區(qū)域內(nèi)“線”上的資源循環(huán)利用;三要合理布局產(chǎn)業(yè)區(qū)域發(fā)展，用資源鏈條將不同行業(yè)和區(qū)域連接起來，形成整個區(qū)域社會廢物回收和資源循環(huán)利用系統(tǒng)，進而建成區(qū)域資源循環(huán)利用型社會，完成區(qū)域內(nèi)“面”上的資源循環(huán)利用。

2．稅收政策

一要完善資源循環(huán)利用和低碳技術(shù)創(chuàng)新補助金制度，完善廢物再資源化試驗裝置補助金制度，完善能源使用合理化事業(yè)者補助金制度，制定廢水“零”排放企業(yè)免交排污費等政策。

二要調(diào)整企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。對單位和個人為生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品服務的技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)培訓、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務、技術(shù)承包所取得的技術(shù)性服務收入，可予以一定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠;企業(yè)用于清潔生產(chǎn)審核和培訓的費用，可以列入企業(yè)經(jīng)營成本;對企業(yè)為減少污染而購入的環(huán)保節(jié)能設備實行加速折舊或在一定范圍內(nèi)實行投資抵免;對企業(yè)購買的防治污染的專利技術(shù)等無形資產(chǎn)允許一次攤銷;企業(yè)提供環(huán)保、環(huán)境美化、園林綠化等方面的捐贈，可享受與普通捐贈相同的稅收優(yōu)惠待遇。［2］

三要嘗試擴大資源稅征稅范圍、征收緊缺資源的消費稅。一方面，在現(xiàn)行資源稅的基礎上，將土地、森林、草原、灘涂、淡水等自然資源列入征稅范圍;另一方面可將現(xiàn)行資源性收費，如礦產(chǎn)資源管理費、林業(yè)補償費、育林基金、林政保護費、電力基金、水資源費、漁業(yè)資源費等改為稅。

四要開征碳稅。碳稅是一種混合型稅種，它的稅率由該能源的含碳量和發(fā)熱量決定，不同的能源由于含碳量和發(fā)熱量不同，會有不同的稅負，低碳能源的稅負要低于高碳能源的稅負。近幾年，英國，美國、日本、德國、丹麥、挪威、瑞典等發(fā)達國家對燃燒產(chǎn)生的二氧化碳的化石燃料開征國家碳稅，如英國對與政府簽署自愿氣候變化協(xié)議的企業(yè)，如果企業(yè)達到協(xié)議規(guī)定的能效或減排就可以減免80%的碳稅。［3］

3．金融政策

一要組建低碳經(jīng)濟發(fā)展銀行，彌補政府投融資的不足。目前可以考慮組建長株潭低碳經(jīng)濟發(fā)展銀行，以財政資金和金融債券籌集資金為支持，促進長株潭區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)平衡，并為城市群的低碳經(jīng)濟發(fā)展問題提供政策性資金支持。

二要建立民間低碳經(jīng)濟基金。環(huán)保投資基金就是一個典型，它是指對環(huán)保產(chǎn)業(yè)有投資意愿的特定投資者通過精通環(huán)保產(chǎn)業(yè)、善于投資及資本運營的投資專家管理，將分散的資金集中起來，為環(huán)保企業(yè)提供直接的權(quán)益性資本支持，并通過各種投資組合分散風險，追求長期收益的投資基金。

三要進一步擴大環(huán)境污染責任保險的范圍。環(huán)境污染責任保險又稱綠色保險，指的是企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成損害時，由保險公司來賠償。湖南省開展綠色保險試點已兩年多了，取得了一定成效，已有130家試點企業(yè)投保環(huán)境污染責任保險，我們應強制與激勵并舉，調(diào)動企業(yè)和保險公司的積極性，進一步擴大環(huán)境污染責任保險的范圍。［4］

四要建立長株潭碳排放權(quán)交易中心。為了提高碳交易信息透明度和效率，完善碳市場，我們應建造碳交易平臺，設立碳交易中心或碳交易所，披露更權(quán)威更透明信息，推動碳排放市場化交易更符合。交易中心或碳交易所應具有一定的官方權(quán)威性，結(jié)合芝加哥氣候交易所和歐洲排放交易體系優(yōu)點的基礎上運行。［5］

4．低碳技術(shù)創(chuàng)新政策

一要加大科技投入，支持低碳轉(zhuǎn)型關(guān)鍵技術(shù)的研究開發(fā)。重點組織開發(fā)和示范具有普遍推廣意義的資源節(jié)約和替代技術(shù)、能量梯級利用技術(shù)、延長產(chǎn)業(yè)鏈和相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈接技術(shù)、“零排放”技術(shù)、有毒有害原材料替代技術(shù)、回收處理技術(shù)、綠色再制造等技術(shù)，努力突破制約循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的技術(shù)瓶頸，促進技術(shù)進步和科技成果轉(zhuǎn)化。

二要建立科技創(chuàng)新平臺。借鑒國際成功經(jīng)驗，以“院地合作”、“市校合作”等方式組建科技研發(fā)機構(gòu)，通過這個平臺將技術(shù)研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化應用、人才培養(yǎng)等有機結(jié)合，壯大科技人才隊伍，形成產(chǎn)、學、研基地，推動科學研究與科學應用協(xié)調(diào)發(fā)展，提高低碳轉(zhuǎn)型技術(shù)支撐能力和創(chuàng)新能力。

三要建立低碳轉(zhuǎn)型的信息系統(tǒng)和技術(shù)咨詢服務體系，全面收集分析相關(guān)的信息和國內(nèi)外發(fā)展動態(tài)，實現(xiàn)信息資源共享。及時向社會發(fā)布有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟的技術(shù)、管理和政策等方面的信息，開展信息咨詢、技術(shù)推廣、宣傳培訓等活動。

三、加強機制創(chuàng)新

1．建立健全生態(tài)補償機制

一要明確生態(tài)補償?shù)闹黧w和原則。生態(tài)補償主體應根據(jù)利益相關(guān)者在特定資源循環(huán)利用中的責任和地位加以確定，主要包括當?shù)卣①Y源循環(huán)利用的主要受益者和資源浪費者。

二要科學制定生態(tài)補償?shù)姆绞健０凑諏嵤┲黧w和運作機制的差異，可以分為政府補償和市場補償兩大類型。政府補償機制是以政府為實施和補償主體以財政補貼、政策傾斜、項目實施、稅費改革和人才技術(shù)投入等為手段的補償方式，包括:財政轉(zhuǎn)移支付、差異性的區(qū)域政策、生態(tài)保護項目實施、環(huán)境稅費制度等。市場補償方式包括:公共支付、一對一交易、市場貿(mào)易、生態(tài)(環(huán)境)標記等。

三要形成生態(tài)補償?shù)暮狭ΑＲ眄樅屯晟乒芾眢w制，克服多部門分頭管理、各自為政的現(xiàn)象，加強部門、地區(qū)的密切配合，整合生態(tài)補償資金和資源，形成合力，共同推進生態(tài)補償機制的加快建立。

四要強化生態(tài)補償監(jiān)督。強化各級人大和政協(xié)的監(jiān)督力度，促進資源循環(huán)利用補償決策的民主化、科學化。建立健全實施資源循環(huán)利用補償?shù)男畔⒐_制度，各級政府和有關(guān)部門應當定期公布資源循環(huán)利用補償重點工程項目進展情況和流域交接斷面的水質(zhì)達標情況，鼓勵廣大人民群眾參與到建立資源循環(huán)利用補償機制的全過程，努力實現(xiàn)資源循環(huán)利用補償制度的公開化、透明化。

2．建立健全資源節(jié)約利用機制

(1)礦山資源管理機制。一要科學編制規(guī)劃，嚴格控制，合理設置探礦權(quán)、采礦權(quán)，依法促進資源整合。二要進一步提高開采企業(yè)的準入條件，嚴格審查和監(jiān)督礦產(chǎn)資源的開采方案，加強和改進儲量管理。三要健全礦山資源開發(fā)的保證金制度，提高保證金的標準。

(2)節(jié)約用地機制。一要對政府鼓勵的產(chǎn)業(yè)用地采用限價不限地的政策，對政府限制的產(chǎn)業(yè)用地采用限地不限價的政策。二要建立集約用地機制。土地集約利用的目標就是以合理布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展為依據(jù)，通過增加存量土地投入，改善經(jīng)營管理等途徑，不斷提高土地使用效率和經(jīng)濟效益。主要做法有:合理調(diào)整存量土地和非農(nóng)用土地的規(guī)劃功能和指標;放寬建筑高度和嚴控建筑密度;制訂基準地價和協(xié)議出讓土地最低價標準。

(3)節(jié)約用水的價格機制。一要根據(jù)不同行業(yè)制定不同收費標準，要較大輻度提高產(chǎn)值不高且浪費嚴重的行業(yè)的水費。二要對住戶用水制定基準價和超量價。

四、健全法律法規(guī)

1．制定相關(guān)配套法規(guī)

我國在有關(guān)低碳經(jīng)濟的開發(fā)利用領域已經(jīng)制定了《煤炭法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等法律，長株潭城市群地方政府應盡快制定相關(guān)配套法規(guī)。如《長株潭地方政府綠色采購辦法》、《長株潭家用電器回收管理辦法》等。對高耗能產(chǎn)品設定強制性的節(jié)能標準，嚴格限制不符合環(huán)保標準的產(chǎn)品進入市場;確定地區(qū)性溫室氣體總的排放上限，列出排放實體清單，分配給每個部門或企業(yè)在相關(guān)承諾期的配額數(shù)量。

2．建立認證制度

實施“綠色證書”制度和能源認證制度以改善消費結(jié)構(gòu)，對促進企業(yè)節(jié)能減排、提高能源效率和降低化石能源消耗將起到重要作用。

［1］郭萬達，劉藝娉．政府在低碳城市發(fā)展中的作用——國際經(jīng)驗及對中國的啟示［J］．開放導報，2009，(6)．

［2］阮宜勝．發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的稅收政策探討［J］．稅務研究，2006，(11)．

［3］趙運林，傅曉華．低碳經(jīng)濟:生態(tài)型城市發(fā)展的引擎［J］．湖南行政學院學報，2010，(4)．

［4］王偉鍵．綠色保險:如何叫好又叫座［N］．人民日報，2010－05－06．

［5］周璐，吳鴻杰．低碳經(jīng)濟的發(fā)展途徑之二:碳排放權(quán)交易機制［J］．消費導刊，2010，(2)．

責任編輯:詹花秀

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1009－3605(2011)01－0014－03

2010－11－25

鐘榮丙，男，湖南永州人，中共株洲市委黨校副教授，主要研究方向:技術(shù)經(jīng)濟及管理、科技管理。