李忠翠

(中共永州市委黨校，湖南永州425000)

行政忠誠:政府公信力建設(shè)新視角

李忠翠

(中共永州市委黨校，湖南永州425000)

行政忠誠作為政府公信力建設(shè)的核心內(nèi)容，對保障行政組織的運行效率、提升政府形象和公信力、促進行政權(quán)力合法性等方面具有重要價值。目前政府公信力弱化的癥結(jié)就是行政忠誠的流失。事實證明，培育行政忠誠是政府公信力建設(shè)之源。

行政忠誠 ;政府 ;公信力

黨的十七屆四中全會指出，“要從政治品質(zhì)和道德品行等方面完善干部德的評價標(biāo)準(zhǔn)，重點看是否忠于黨、忠于國家、忠于人民”。忠誠作為領(lǐng)導(dǎo)干部最基本的品質(zhì)要求，包括政治忠誠、政黨忠誠和行政忠誠。行政忠誠是指行政主體在組織和管理國家事務(wù)、社會事務(wù)、機構(gòu)內(nèi)部事務(wù)過程中，對所在行政組織、行政領(lǐng)導(dǎo)、上級權(quán)力主體和更高價值主體的服從、盡責(zé)和尊崇。行政忠誠對保障行政組織的運行效率、提升政府形象和公信力、促進行政權(quán)力合法性等方面具有重要價值。

一、行政忠誠:政府公信力建設(shè)的理性訴求

1．行政忠誠是政府公信力建設(shè)的內(nèi)在動力

政府公信力建設(shè)實質(zhì)就是通過樹立誠信政府形象，對社會公眾產(chǎn)生感召力、影響力和凝聚力，從而獲得社會公眾對政府的認同、依賴和擁戴。

組織系統(tǒng)中的個人服從是有效行使權(quán)威的基本保證，個人的從屬地位是權(quán)威效應(yīng)的決定性因素?？梢姡@得公眾的信任、擁護和支持，政府最關(guān)鍵的是加強對內(nèi)部行政人員的訓(xùn)練，特別是在政府公信力價值目標(biāo)的認同上。通過教育、宣傳等手段形成政府內(nèi)部行政人員統(tǒng)一的價值追求、價值信念和價值規(guī)范，使行政人員的觀點、情感、態(tài)度與情緒等對政府公信力價值目標(biāo)產(chǎn)生認同與趨合，使內(nèi)部力量在最大限度內(nèi)團結(jié)一致，形成一種健康良好的組織氣候，個人忠誠的理念得到最大程度的內(nèi)化與提升?？梢?，行政忠誠是政府具有親和力、吸引力和凝聚力的核心力量，是政府公信力建設(shè)的內(nèi)在動力。

2．行政忠誠是政府公信力建設(shè)的有力保障

依照西方契約理論，現(xiàn)代行政關(guān)系是以行政權(quán)為中心的委托－代理關(guān)系。從縱向組織關(guān)系看，作為代理人的行政人員，只有重視德性的修煉，增強行為自主性，積極地為組織目標(biāo)服務(wù)，服從于上級權(quán)力主體，忠誠于組織，忠實地執(zhí)行上級和組織的決策和命令，盡職盡責(zé)，才能保證政令暢通，實現(xiàn)組織和諧。從橫向組織關(guān)系看，政府各部門之間、地方政府之間，容易忽視對國家、法律、人民、良知的忠誠，出現(xiàn)局部利益保護或短期績效，極易利用行政權(quán)力保護其壟斷地位，禁止或限制競爭者的進入。因此，只有行政組織及行政人員從宏觀角度、從大局出發(fā)，強化忠誠意識，不僅忠誠于上級組織，更應(yīng)該忠誠于國家、法律和人民，這樣才能產(chǎn)生整體效益和長遠效益?？梢?，行政忠誠不僅能潤滑縱向政府組織間的關(guān)系，更能彌補橫向政府組織之間制度失范的弊端。

3．行政忠誠是政府公信力建設(shè)的道德底線

政府的公正廉潔程度是影響公眾對政府公信力評價的最直接因素。行政人員有守護道德底線的義務(wù)，其基本的要求是:忠于職守，忠于黨和國家，忠于人民的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，認真貫徹執(zhí)行黨和國家的路線、方針、政策，尤其要求行政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級領(lǐng)導(dǎo)干部要為政清廉，忠于職守，率先垂范。廉政建設(shè)需要以忠誠道德為支撐。行政忠誠是保證廉政的內(nèi)在約束力。行政人員履行行政忠誠，才能守住公共行政的道德底線。

4．行政忠誠是政府公信力建設(shè)的基本要求

政府代表公眾掌握公共權(quán)力，能否具備公眾滿意的公信力是對政府合法性的檢驗。行政忠誠是行政組織實現(xiàn)其外在治理權(quán)力和提高其合法性的基本要求。行政組織內(nèi)部對行政目標(biāo)的忠誠度越高，政府的行政能力就會越強，就越能有效地實現(xiàn)行政目標(biāo)。因此行政人員的忠誠能進一步強化行政權(quán)力的合法性。

二、行政忠誠流失:政府公信力弱化的癥結(jié)所在

改革開放以來，我國政府公信力得到空前提高。然而隨著改革開放的深入，政府公信力有所下滑。主要表現(xiàn)在行為、政策、績效三大維度:

1．政府行為公信力弱化

由于政府行為(包括政府工作人員的行為)不規(guī)范或不負責(zé)任而導(dǎo)致的信用危機現(xiàn)象。由于現(xiàn)行的自上而下選拔委任政府行政人員的權(quán)力資源配置方式，客觀上形成了地方政府行政人員只對上級政府負責(zé)的局面，為取悅上級領(lǐng)導(dǎo)不惜欺上瞞下，濫用職權(quán)，有些政府部門和行政人員為了本部門或少數(shù)人的利益，濫用行政權(quán)力，隨意侵害公眾利益，使得政府公信力大打折扣。

2．政府政策公信力弱化

公眾對公共政策合理性、正當(dāng)性、科學(xué)性、有效性信任程度的降低。(1)政府決策程序缺乏規(guī)范。決策的隨意性大，而且決策過程中不民主。(2)公共政策的不穩(wěn)定性和不連續(xù)性。公共政策的社會功能缺失，公共政策朝令夕改。導(dǎo)致既得利益者現(xiàn)有的合法利益減損，也會對政策的目標(biāo)群體的心理產(chǎn)生許多不良的影響。(3)政策執(zhí)行過程中的偏差?？赡苁抢斫馍系钠?，利益的偏向，或是執(zhí)行中的不公正等，甚至嚴(yán)重影響到了地方政府公共政策的效果，對政策公信力造成了損害。

3．政府績效公信力弱化

政府績效追求的價值取向背離公眾利益，以及這種績效本身的真實性受到公眾懷疑所導(dǎo)致的政府公信力下降。如以簡單的經(jīng)濟增長數(shù)字作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核的主要參數(shù)，導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)干部片面追求經(jīng)濟增長的短期績效，行為取向唯經(jīng)濟指標(biāo)是從。一些人在行政過程中重汲取輕服務(wù)，亂集資、亂攤派、亂罰款，使公眾與政府之間的對立情緒不斷加劇。少數(shù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)大搞形象工程，做表面文章等等，這些都嚴(yán)重破壞了政府的信用形象。

我國政府公信力目前正處于下滑階段，原因是多方面的，究其根源主要在于:第一，政府行政人員功利性動機明顯增強。政府行政人員是理性的自利者，也追求個人利益的最大化。受市場經(jīng)濟的負面影響，行政人員的功利心不斷膨脹，主要表現(xiàn)為政治上的投機傾向，經(jīng)濟上的私欲膨脹。政治功利和經(jīng)濟功利發(fā)展到嚴(yán)重程度就是腐敗，它比任何其他問題對政府公信力的損害都要大得多。第二，政府組織自利性傾向有所發(fā)展。在市場經(jīng)濟條件下，政府本身也是一種特殊的社會利益組織，再加上政府層級的行政隸屬關(guān)系，下級政府自然把上級政府的利益放在首位。由于政府自身利益的存在，政府作為公共利益的代表者，利益沖突的調(diào)節(jié)者，社會秩序供給者和維護者的地位和作用并沒有真正到位。

4．政府內(nèi)部的官僚主義作風(fēng)愈演愈烈

權(quán)力部門化、部門利益化、利益法規(guī)化。如政府部門對有利可圖的工作相互爭權(quán)，對于無利可圖的事相互推脫，造成政府工作中的無原則糾紛，牽制了領(lǐng)導(dǎo)大量的精力，大大增加了行政成本，降低了行政效率。

綜上所述，我們不難看到，行政忠誠的流失使政府公信力失去了靈魂，政府公信力被地方、部門行政人員日益膨脹的自我利益所左右，這才是問題的癥結(jié)所在。

三、行政忠誠培育:政府公信力建設(shè)的根本著力點

在提高政府公信力所有基礎(chǔ)性措施中，唯有培育行政忠誠才是固本之策，因而也是根本著力點。

1．忠誠于憲法法律，樹立憲政導(dǎo)向，建設(shè)依法行政的法治型政府

依法行政是政府公信力建設(shè)的基本要求。行政忠誠的最高準(zhǔn)則就是尊重憲法法律，尊重憲法法律意味著尊重公眾的意志，而不是長官的個人意志。忠誠于憲法法律就是要樹立憲政導(dǎo)向，在任何行為任何時候，政府及行政人員都應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法、法律、法規(guī)以及法律精神來為人民服務(wù)。政府及其官員在憲政導(dǎo)向的引導(dǎo)下，通過維護公眾的根本利益來構(gòu)建其誠信形象。建立違憲審查制度，對政府違反憲法的政策、決定、行為依法予以糾正;政府及其公務(wù)員要牢固樹立法制觀念，堅持在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，帶頭維護憲法和法律權(quán)威;在執(zhí)政過程中，必須認真貫徹各種法律，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，避免官大于法、權(quán)大于法的現(xiàn)象產(chǎn)生，在法律面前人人平等，從而在全社會形成尊重法律、相信法律、守法和護法的公信力，為政府公信力建設(shè)奠定更加堅實的法治基礎(chǔ)。

2．忠誠于行政規(guī)律，明確科學(xué)導(dǎo)向，建設(shè)科學(xué)執(zhí)政的民主型政府

行政規(guī)律是行政工作必須遵循的客觀法則。只有首先忠誠于行政規(guī)律，才能有效履行行政職責(zé)，提高行政效率。政府及其官員的工作要結(jié)合中國實際不斷探索和遵循執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律和社會主義和諧社會建設(shè)的規(guī)律，以科學(xué)的思想、科學(xué)的制度、科學(xué)的方法領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義事業(yè)。加強政府公信力建設(shè)，要建設(shè)科學(xué)決策的民主型政府。決策實施能否科學(xué)化、民主化，是政府公信力的重要體現(xiàn)。政府的決策、執(zhí)行、監(jiān)督應(yīng)做到公開、公正、透明。這既反映政府的施政能力和水平，也反映政府公信力的高低。政府決策實施科學(xué)化、民主化，主要體現(xiàn)在決策程序的規(guī)范、決策制度的健全、公眾參與的途徑和廣度上。要改革和完善行政決策機制，全面推進政務(wù)公開，增加政府工作的透明度，保障公眾的知情權(quán)。政府施政的措施、過程、方式等都應(yīng)當(dāng)為公眾所了解，政府的行政法規(guī)、行政制度與規(guī)范性文件、政府機構(gòu)職能、人員配置、行政程序、執(zhí)法依據(jù)、會議活動及文件資料等都應(yīng)當(dāng)盡量公開和便于公眾查詢，政府的決策過程也應(yīng)當(dāng)使公眾知曉和參與，形成政府與公民的互動，提高決策的科學(xué)性、民主性。政府的決策得到公眾的良性參與，政府的決策得到公眾的擁護，政府的公信力就會不斷提升。

3．忠誠于行政職責(zé)，突出人本導(dǎo)向，建設(shè)執(zhí)政為民的服務(wù)型政府

“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所“謀”是人本理念的一個重要價值取向，是政府公信力建設(shè)的思想基礎(chǔ)。忠誠于行政職責(zé)就是堅持以人為本，忠誠履行社會主義市場經(jīng)濟條件下的社會管理和公共服務(wù)職能，以維護公共利益為行政行為的動機，樹立“為人民服務(wù)”的價值目標(biāo)，竭盡全力地去實現(xiàn)公眾利益的最大化，努力提高政府部門服務(wù)質(zhì)量和效率，自覺高效地為公民提供公共物品和公共服務(wù)。

以人為本的服務(wù)型政府的一切工作就是反映、表達、體現(xiàn)人民群眾的利益要求，把群眾的情緒當(dāng)作第一信號，以維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點。這就要求政府不但要關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展，而且要關(guān)注民生，高度重視解決當(dāng)前在住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等方面的問題。要腳踏實地，有諾必踐，“不可侮人民之愚，不可恃政黨之勢”。自覺抵制勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙汀罢児こ獭?，靠自己求真?wù)實的作風(fēng)，在群眾面前樹起良好的誠信形象。

4．忠誠于行政良知，強化問責(zé)導(dǎo)向，建設(shè)高效廉潔的責(zé)任型政府

行政人員的良知任何時候都是社會健全的支撐點。公共行政呼喚公正、平等，行政人員必須忠誠于道德良知。政府公務(wù)員還應(yīng)該嚴(yán)格遵守職業(yè)道德和社會公德，樹立社會主義的價值觀。加強對政府公務(wù)員的道德問責(zé)，制定《公務(wù)員道德法》，把對公務(wù)員的道德規(guī)范用法律的形式確定下來，以此為依據(jù)對政府公務(wù)員實行嚴(yán)格的道德問責(zé)制。問責(zé)的主體是人大、政府、司法機關(guān)三者形成的聯(lián)合主體?？梢钥紤]在人大建立公務(wù)員道德委員會，檢查政府公務(wù)員遵守道德規(guī)范的情況，對政府公務(wù)員尤其是由人大任免的干部的道德水平作出評估，以此作為評價政府信用度和任免政府干部的重要依據(jù)。在政府人事部門建立專門機構(gòu)，對公務(wù)員的職業(yè)操守、公共服務(wù)精神進行考核和評估，以此作為公務(wù)員任職和晉升的重要依據(jù)，并對違反《公務(wù)員道德法》的一般案件作出行政處理。國家司法機關(guān)要對嚴(yán)重違反《公務(wù)員道德法》，并造成嚴(yán)重后果的行政行為依法立案審查，對行政機關(guān)作出的有違公共利益和社會公德的行政決定作出無效的裁決，對構(gòu)成犯罪的責(zé)任人依法追究刑事責(zé)任。

政府公務(wù)員的道德問責(zé)制能有效規(guī)范政府及行政人員的道德行為。特別是出現(xiàn)公共危機時，政府不能逃避責(zé)任，應(yīng)當(dāng)負責(zé)任地應(yīng)對和處置突發(fā)事件，保障公民財產(chǎn)和生命安全，果斷、及時地回應(yīng)公民的要求，塑造責(zé)任政府形象，取信于民。

［1］徐敏寧．行政忠誠:行政和諧的必備因素［J］．中共桂林市委黨校學(xué)報，2007，(1)．

［2］趙偉麗，劉韻清．倫理視域下地方政府公信力建設(shè)［J］，學(xué)理論，2009，(2)．

［3］雷水秀．政府公信力弱化的對策研究［DB/OL］．http://epub．cnki．net/grid2008．

責(zé)任編輯:曹桂芝

C93

A

1009－3605(2011)01－0017－03

2010－11－10

李忠翠，女，湖南永州人，中共永州市委黨校公共管理教研部副主任、副教授，主要研究方向:公共管理。