劉建波

（濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

城鎮(zhèn)化發(fā)展中的“諸城模式”及效應(yīng)分析

劉建波

（濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

走以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，是推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的必然途徑。山東省諸城市在農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展中的創(chuàng)新實踐，形成了獨特的“諸城模式”。對“諸城模式”的基本經(jīng)驗和特點進行總結(jié)，并通過效應(yīng)分析，可以發(fā)現(xiàn)當前我國在城鎮(zhèn)化推進過程中存在的一些問題，借鑒諸城模式的有益做法，對出現(xiàn)的問題加以解決，以促進我國城鎮(zhèn)化的健康、有序發(fā)展。

新農(nóng)村建設(shè)；城鎮(zhèn)化；諸城模式；效應(yīng)分析

社會主義新農(nóng)村建設(shè)是黨和政府在十六屆五中全會提出的旨在建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入的一項重大歷史任務(wù)，是引領(lǐng)中國農(nóng)民和城市居民一道融入中國經(jīng)濟社會發(fā)展主流，共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果的一項戰(zhàn)略舉措。走以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，是推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的必然途徑。在實踐過程中，如何正確認識新農(nóng)村建設(shè)的城鎮(zhèn)化道路問題，對我國新農(nóng)村建設(shè)至關(guān)重要。

作為典型之一的山東省諸城市，從2007年開始，加快推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，以現(xiàn)代化城鎮(zhèn)的標準建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，促進農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，探索出了一條推行農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的路子，被稱之為“諸城模式”。諸城市在城鎮(zhèn)化推進中的創(chuàng)新實踐，國內(nèi)許多媒體對其進行了報道，諸城市的城鎮(zhèn)化創(chuàng)新模式也被廣泛借鑒和推廣。據(jù)報道，山東諸城在全國率先大規(guī)模撤銷全部行政村，小村莊合并成大的農(nóng)村社區(qū)后，山東的淄博、臨沂、濟寧、德州、聊城等地市也都仿效“諸城模式”，推行了“撤村改社區(qū)”，這種現(xiàn)象近年來在全國其他一些地方也存在。在當前我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，也暴露出了一些問題，應(yīng)當引起我們的思考和重視。

一、“諸城模式”的主要做法與成效

諸城市按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，著眼于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，以農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展為突破口，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，大力推進農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化，在全國率先進行了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新探索，取得明顯成效。

(一)政府主導(dǎo)，立足農(nóng)村實際，科學(xué)制定規(guī)劃

諸城市是山東省轄縣級市，濰坊市代管。位于山東省中東部，濰坊市境東南端，濰河上游，全市總面積2183平方千米，總?cè)丝?07萬人（2007年初）。2007年共有23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1249個村莊，鄉(xiāng)村人口數(shù)為88.47萬人。全市城鎮(zhèn)化率為38%，比全省平均水平低10個百分點。為加快城鎮(zhèn)化進程，諸城市委、市政府在充分考慮現(xiàn)有發(fā)展水平、地緣關(guān)系、歷史沿革、風俗習(xí)慣、自然條件等因素的基礎(chǔ)上，提出了“政府主導(dǎo)、科學(xué)定位、貼近基層、服務(wù)農(nóng)民”的農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)與建設(shè)理念。2009年7月，頒發(fā)了《中共諸城市委、諸城市人民政府關(guān)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見（試行）》文件。文件要求，該市的城鎮(zhèn)化發(fā)展要立足當前，著眼長遠，結(jié)合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護規(guī)劃等，以縣為單位，研究制定村莊合并布局規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，按照先易后難、分步推進的工作思路，提出全市村莊合并的具體目標和實施方案。

(二)依托農(nóng)村社區(qū)積極推進新型城鎮(zhèn)化

諸城市在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，創(chuàng)造性地推行農(nóng)村城鎮(zhèn)化改革，構(gòu)筑起了以“中心城區(qū)——鎮(zhèn)街（道）——農(nóng)村社區(qū)”為主體的新型城鎮(zhèn)化體系，奠定了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的牢固根基。一是著力推進農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)和發(fā)展。從2007年開始，諸城市以兩公里為半徑，搞社區(qū)服務(wù)建設(shè)。按照地域相近、規(guī)模適度、利于發(fā)展的原則，把全市1249個村莊規(guī)劃建設(shè)為208個農(nóng)村社區(qū)，所有社區(qū)全部按現(xiàn)代化城鎮(zhèn)的標準進行規(guī)劃和建設(shè)。二是調(diào)整鎮(zhèn)街（道）區(qū)劃，優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)。把24個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街（道）、區(qū)（開發(fā)區(qū)）調(diào)整合并為13個鎮(zhèn)街，將由市里審批的96項權(quán)限和基層站所干部管理權(quán)，全部下放到鎮(zhèn)街；改革財政體制，將鎮(zhèn)街企業(yè)的稅收全部留歸鎮(zhèn)街，納稅額1000萬元以下的市屬企業(yè)稅收劃歸所在鎮(zhèn)街。市、鎮(zhèn)街、社區(qū)三級管理體系的確立和完善，構(gòu)筑起城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。2010年6月，諸城市委、市政府決定撤銷全部行政村，由原先1249個建制村合并成208個農(nóng)村社區(qū)。由此，延續(xù)了幾千年的農(nóng)村建制，被社區(qū)取代，諸城也成為全國首個撤銷全部建制村的城市。

(三)推動城市的要素和資源流轉(zhuǎn)到農(nóng)村，促進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展

一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的經(jīng)濟格局。大力發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟、社區(qū)經(jīng)濟，形成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟互相支撐、互促共進的良好局面。2009年，全市完成地區(qū)生產(chǎn)總值402億元，實現(xiàn)地方財政收入24.6億元，其中鎮(zhèn)街經(jīng)濟總量占全市的50%以上，城鄉(xiāng)居民收入比例是1.86：1，遠遠低于全國3.33：1的比例。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展，創(chuàng)建城鄉(xiāng)一體化的社會管理體制。諸城市著力推進城市功能向農(nóng)村延伸和農(nóng)村社區(qū)功能城市化，傾心打造高效便捷的“兩公里服務(wù)圈”，依托設(shè)在社區(qū)中心的服務(wù)平臺，使政府公共服務(wù)普惠于廣大農(nóng)民群眾，城鄉(xiāng)居民享受同等的公共服務(wù)與社會保障，城鄉(xiāng)社會面貌煥然一新。

(四)城鎮(zhèn)化建設(shè)中生態(tài)文明建設(shè)成效顯著

“諸城模式”最突出的亮點是城鄉(xiāng)一體的生態(tài)環(huán)境。把主城區(qū)改造、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化生態(tài)環(huán)境有機結(jié)合起來，著力推進城市和社區(qū)建設(shè)生態(tài)化，構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化的生態(tài)環(huán)境。近年來，先后關(guān)停42家污染企業(yè)，淘汰小鍋爐800多臺、落后設(shè)備420多臺（套），碳排放、二氧化硫削減指標均處全國領(lǐng)先水平；以打造水生態(tài)和綠色生態(tài)為切入點，先后對全市12條河流進行綜合整治，主要流域水質(zhì)平均達到三類以上；全市森林覆蓋率達38%，諸城市的大街小巷，到處都是茂密的林網(wǎng)和花草掩映的樓房。走進農(nóng)村社區(qū)，一棟棟樓房坐落在綠樹叢中，呈現(xiàn)出生態(tài)化、低碳化、綠色化的現(xiàn)代城市景象，形成了城在林中、林在城中、人與自然相親相融的人居環(huán)境。

二、“諸城模式”的基本經(jīng)驗及特點

（一）“諸城模式”的基本經(jīng)驗

諸城市在推進城鎮(zhèn)化過程中，牢固樹立統(tǒng)籌發(fā)展的理念，把城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作為落實科學(xué)發(fā)展觀的重大工程，通過創(chuàng)新機制、完善功能、培育文化等舉措，走出一條城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的新路子，為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗。主要表現(xiàn)在：

1.堅持用經(jīng)濟發(fā)展的一體化來推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化

一是做大做強工業(yè)經(jīng)濟，夯實以工促農(nóng)基礎(chǔ)。該市積極實施“工業(yè)強市”戰(zhàn)略，逐步形成了經(jīng)濟發(fā)展靠支柱產(chǎn)業(yè)拉動、支柱產(chǎn)業(yè)由骨干企業(yè)帶動、骨干企業(yè)靠品牌產(chǎn)品支撐的工業(yè)經(jīng)濟格局。2009年，銷售收入過億元的企業(yè)163家，利稅過千萬元的企業(yè)123家；二是發(fā)展壯大城市經(jīng)濟，提高以城帶鄉(xiāng)水平。該市充分發(fā)揮城市經(jīng)濟的輻射帶動作用，近幾年先后發(fā)動100多家規(guī)模以上城區(qū)企業(yè)將生產(chǎn)鏈條延伸到農(nóng)村，帶動鎮(zhèn)、社區(qū)發(fā)展規(guī)模以上企業(yè)500多家，使15萬農(nóng)民在家門口變成了產(chǎn)業(yè)工人；三是創(chuàng)新發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟，做活城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點。2007年初，諸城市就提出并實施了擴權(quán)強鎮(zhèn)戰(zhàn)略，把城市結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級有機結(jié)合起來，實現(xiàn)了新型工業(yè)化和新型城市化互動發(fā)展。目前，鎮(zhèn)街規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)戶數(shù)占全市工業(yè)總量的90%以上；四是培育壯大社區(qū)經(jīng)濟，提升農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平。大力加強農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)建設(shè)，全市發(fā)展起各類農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)1200多家，規(guī)模以上的龍頭企業(yè)220多家。大力發(fā)展農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)業(yè)園，共興辦特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)300多個。完善社區(qū)服務(wù)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，在全市社區(qū)中心興建服務(wù)網(wǎng)點700多處。

2.把體制機制創(chuàng)新作為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化格局，制度建設(shè)是根本。一是著力構(gòu)建農(nóng)村城鎮(zhèn)化的體制機制。通過社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，大力推進政府公共資源向農(nóng)村延伸，把醫(yī)療衛(wèi)生、教育就業(yè)、治安管理、計劃生育、法律咨詢等服務(wù)延伸到農(nóng)村，使農(nóng)民群眾和城里人一樣享受到及時便捷的公共服務(wù)；二是著力推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。堅持以現(xiàn)代化大中城市的標準建設(shè)中心城區(qū)，以現(xiàn)代化小城市的標準建設(shè)鎮(zhèn)街，以現(xiàn)代化城鎮(zhèn)的標準建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，全面推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近幾年累計投資40多億元，基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)道路、供電、供氣、供水、供熱、治污、數(shù)字網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施一體化，自來水普及率達100%，全市城鄉(xiāng)生活垃圾無害化集中處理率達到100%；三是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化。通過農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，建立起城鄉(xiāng)一體的最低生活保障制度、五保老人供養(yǎng)制度、基本醫(yī)療保障制度、醫(yī)療救助制度、養(yǎng)老保險制度和公共就業(yè)服務(wù)體系，消除了“農(nóng)村人”與“城里人”的身份界限，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)勞動者在身份地位上的平等；四是優(yōu)化農(nóng)民居住條件。堅持“政府引導(dǎo)、政策激勵、群眾自愿”的原則，在社區(qū)建設(shè)風格各異、結(jié)構(gòu)合理、設(shè)施完備的城市化住宅新區(qū)，鼓勵支持農(nóng)民進樓居住。同時，出臺政策，推動城鄉(xiāng)住房同證同權(quán)、農(nóng)村資產(chǎn)資本化，有效保障了社區(qū)居民的財產(chǎn)權(quán)利。

3.把提高農(nóng)民素質(zhì)作為農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的精神內(nèi)核

推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化、解決“三農(nóng)”問題是一個系統(tǒng)工程，牽涉方方面面，其中一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)是農(nóng)民觀念和思維的轉(zhuǎn)變。諸城市把文化建設(shè)作為城鄉(xiāng)一體化的命脈和靈魂，著力突破，強力推進。一是加快推進文化設(shè)施建設(shè)，促進城鄉(xiāng)文化交流和融合。近3年來，已投資10多億元用于城鄉(xiāng)文化設(shè)施建設(shè)，形成了覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系。社區(qū)中心的文體活動廣場、農(nóng)家書屋、電子閱覽室、社區(qū)學(xué)院等文化載體，既教授各種知識和技能，又傳播新思想、新理念，提升了農(nóng)村社區(qū)的文化品位和文明程度；二是大力培育新思想、新文化、新風尚，造就新型農(nóng)民。在農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)過程中，堅持用現(xiàn)代化的新思維、社會主義市場經(jīng)濟的新觀念和社會主義核心價值體系，改造農(nóng)村小生產(chǎn)的習(xí)慣勢力和落后的封建宗法觀念，著力培育有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民以及健康向上、文明進取的社會風氣；三是抓好文化隊伍建設(shè)，大力傳承現(xiàn)代新文明?，F(xiàn)有21家文化社團和1500多支民間文藝團隊，常年活躍在城鄉(xiāng)社區(qū)。為營造出精品、出人才的良好氛圍，市財政拿出600萬元，設(shè)立了大舜文化獎；四是開展文明創(chuàng)建活動，提升城鄉(xiāng)現(xiàn)代文明水準。深入實施中心城區(qū)帶鎮(zhèn)街、鎮(zhèn)街帶社區(qū)、社區(qū)帶農(nóng)戶的精神文明“三帶聯(lián)創(chuàng)”工程，豐富群眾的精神文化生活。

（二）“諸城模式”的特點

1.政府主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化推進模式

縱觀諸城市城鎮(zhèn)化的改革歷程，始終是政府唱主角。從城鎮(zhèn)化模式的探索與實施方案、城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體規(guī)劃與推進，到社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)與資金投入，都是在政府的主導(dǎo)下進行的。

2.以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為切入點加快推進城鎮(zhèn)化發(fā)展

諸城市在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，構(gòu)筑起了以“中心城區(qū)——鎮(zhèn)街（道）——農(nóng)村社區(qū)”為主體的新型城鎮(zhèn)化體系，著力推進農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)和發(fā)展。以公共服務(wù)向農(nóng)村延伸為初始目標，以兩公里為半徑，搞社區(qū)服務(wù)建設(shè)。按照地域相近、規(guī)模適度、利于發(fā)展的原則，把全市1249個村莊規(guī)劃建設(shè)為208個農(nóng)村社區(qū)，所有社區(qū)全部按現(xiàn)代化城鎮(zhèn)的標準進行規(guī)劃和建設(shè)。

3.農(nóng)村勞動力就地就近轉(zhuǎn)移和就地城鎮(zhèn)化

諸城市是山東半島較發(fā)達地區(qū)，由于實施“工業(yè)強市”戰(zhàn)略和引領(lǐng)規(guī)模以上城區(qū)企業(yè)將生產(chǎn)鏈條向農(nóng)村延伸，帶動了縣域、鎮(zhèn)域和社區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，地方中小企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)較多，吸引了農(nóng)業(yè)勞動力的就地就近轉(zhuǎn)移。諸城的農(nóng)村勞動力去外面打工的少，主要在就近，特別是在縣域范圍內(nèi)打工，占80%左右。

三、“諸城模式”的效應(yīng)分析

（一）正面效應(yīng)

1.可以有效保護耕地

諸城市在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，將1249個村莊合并為208個農(nóng)村社區(qū)，涉及到70多萬農(nóng)民?！安⒋甯膮^(qū)”后，至少可以騰出8萬畝舊宅基地，這些土地復(fù)耕后用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以有效增加耕地面積。

2.大大節(jié)約農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資

在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，如果每一個自然村、行政村都進行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，成本太高。而集中幾個村建一個社區(qū)，將農(nóng)民引導(dǎo)到社區(qū)居住，可以實現(xiàn)一定的規(guī)模效應(yīng)，在農(nóng)村道路、水電網(wǎng)管、學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老院等基礎(chǔ)建設(shè)上可節(jié)約投資，并減少維護費用。

3.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給更加有效

以兩公里為半徑發(fā)展新型社區(qū)，使農(nóng)民在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、民政、文化公共設(shè)施等方面，享受到了更多的服務(wù)，提高了農(nóng)村公共服務(wù)的水平和質(zhì)量，逐步向城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化靠近。

4.增加了地方財政收入

“并村改區(qū)”后騰出的8萬畝舊宅基地，如果拿到城市去進行土地置換，通過土地級差，政府每年可以得到兩、三億元的土地收益。

5.有利于城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展

人口和基礎(chǔ)設(shè)施集中是服務(wù)業(yè)發(fā)展的前提。農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，使農(nóng)村人口相對集中，產(chǎn)生了對服務(wù)業(yè)的新需求，不僅可以促進社區(qū)商業(yè)、服務(wù)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品流通的發(fā)展，也可以安排更多的勞動力就業(yè)。

6.農(nóng)村治理更加有效

“并村改區(qū)”后，由于社區(qū)的管理模式比較先進，村民自治制度轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)居民自治制度，可以有效降低治理成本，治理效果也會發(fā)生明顯好轉(zhuǎn)。同時社區(qū)建設(shè)減少了村干部數(shù)量，政府工資性支出可以大幅度減少。

（二）負面效應(yīng)

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)的一些不合法行為，激化了社會矛盾

諸城市在城市化進程中，基本上堅持了“政府主導(dǎo)推進，農(nóng)民自愿”的原則，但對農(nóng)村進行社區(qū)化改造中，更多地體現(xiàn)了政府的意志，由于沒有做好相應(yīng)的解釋和說服工作，難免與農(nóng)民的需要產(chǎn)生沖突。同時，政府在社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)了冒進現(xiàn)象，采取了一些強拆、強遷措施，損害了農(nóng)民的利益，激化了社會矛盾。

2.農(nóng)民權(quán)益特別是土地權(quán)利受到了一定侵害

根據(jù)我國《憲法》的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)村宅基地集體所有、家庭使用。宅基地與房產(chǎn)是農(nóng)民財產(chǎn)的兩個不同部分，擁有宅基地可以建房，一旦搬入社區(qū)住進樓房，農(nóng)民就只有房產(chǎn)而失去土地。因此，“并村改區(qū)”實際上是當?shù)剞r(nóng)民以具有獨立產(chǎn)權(quán)的宅基地換取沒有產(chǎn)權(quán)的住宅。盡管政府對農(nóng)民宅基地有所補償，但補償一般很少，農(nóng)民宅基地的實際價值得不到合理體現(xiàn)。如果政府將其轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地后，其增值收益將被地方政府和開發(fā)商獲取，因此損害了農(nóng)民的長遠利益。

3.農(nóng)民生產(chǎn)、生活成本將會增加

一是增加了農(nóng)民的務(wù)農(nóng)成本?！安⒋甯膮^(qū)”后，造成了務(wù)農(nóng)人員的不方便，出現(xiàn)農(nóng)田距屬住地較遠，成本增加，農(nóng)民上樓生活不方便的問題；二是增加了農(nóng)民的生活成本?！安⒋甯膮^(qū)”后，農(nóng)民生活就進入了商品化世界，水、電、暖、煤氣、物業(yè)管理等費用得以固化，農(nóng)民生活成本大幅增加，農(nóng)民的生存壓力加大。

4.在農(nóng)村公共產(chǎn)品提供上，政府官員的偏好與農(nóng)民的需求相脫節(jié)

在城鎮(zhèn)化推進過程中，政府官員更重于面子工程、形象工程，因而在公共產(chǎn)品的提供上，對硬件的公共產(chǎn)品提供有積極性，如道路、社區(qū)面貌改善等，但對農(nóng)民更加需要的軟公共產(chǎn)品，如社保、衛(wèi)生、教育的服務(wù)質(zhì)量，則重視不夠。

四、問題與反思

（一）城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與路徑選擇問題

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是原來生活在鄉(xiāng)村的農(nóng)民，將逐漸過上城鎮(zhèn)式生活。但很多人錯誤地以為，城鎮(zhèn)化就是造城。這雖然有一定道理，但僅此是不夠的。如果從人的角度來觀察，城鎮(zhèn)化的真實含義是：居民可以更為便利地得到公共服務(wù)和公共品，享受現(xiàn)代技術(shù)所保障的生活上的便利。為了獲得較有效率地這種便利，人們才需要集中起來，形成地理上的城鎮(zhèn)（或社區(qū)）。但是，隨著社會財富增加，這些公共服務(wù)和公共品也完全可以延伸到鄉(xiāng)村地區(qū)。換言之，生活在鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)民，也完全可以過上城鎮(zhèn)式生活。

城鎮(zhèn)化可以通過兩種類型進行演化：一是自然演化型，鄉(xiāng)村人口自然聚集于城鎮(zhèn)，從而實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。例如，過去二十年來，隨著工業(yè)化的高速發(fā)展，珠江三角洲已經(jīng)出現(xiàn)了大量這樣的人口聚集區(qū)，現(xiàn)在這些聚集區(qū)的建制通常是鎮(zhèn)。這些鎮(zhèn)已經(jīng)具有城市的“質(zhì)料”，政府現(xiàn)在應(yīng)當做的事情是考慮突破現(xiàn)有行政建制，讓這些“半城市”成長為城市，使之成為經(jīng)濟、社會、文化的中心。目前廣東省進行的“簡政強鎮(zhèn)”具有這個意圖；二是政府主導(dǎo)型，即行政演化型。因為全國所有農(nóng)民都進入城鎮(zhèn)居住既不現(xiàn)實也不可能，必然會有一部分農(nóng)民不愿進城居住。從文化角度、社會角度看，保持大量地區(qū)為鄉(xiāng)村地區(qū)，也是完全有必要的。在內(nèi)地廣大地區(qū)，事實也肯定會如此。但這些農(nóng)民不能因此被排斥在城鎮(zhèn)化之外，這也就需要另外一種方式的城鎮(zhèn)化，即要求通過政府的制度變革，讓城鎮(zhèn)式公共服務(wù)和公共品向鄉(xiāng)村地區(qū)滲透、延伸，讓農(nóng)民也可以享受到現(xiàn)代的種種便利。山東諸城進行的試驗，就具有這樣的意圖。從其城鎮(zhèn)化創(chuàng)新實踐來看，地方政府設(shè)立社區(qū)，就有助于農(nóng)民獲得更多公共服務(wù)和公共品。應(yīng)當說，廣東、山東兩種不同類型的變革，都有可借鑒之處，它們構(gòu)成農(nóng)村城鎮(zhèn)化的兩條不同路徑。

因此，各地在學(xué)習(xí)和借鑒城鎮(zhèn)化經(jīng)驗，進行路徑選擇時，一定要因地制宜，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的自然規(guī)律，不可以照搬照抄某一地的城鎮(zhèn)化模式與做法，更不能犯急躁冒進的錯誤?！爸T城模式”產(chǎn)生后，在國內(nèi)引起很大反響，許多地方政府紛紛派團考察學(xué)習(xí)，并把諸城的經(jīng)驗及做法加以推廣，但同時也暴露出了許多問題?！爸T城模式”有沒有推廣價值？現(xiàn)在社會各界還有許多異議。諸城作為山東省的較發(fā)達地區(qū)，實行的“并村改區(qū)”做法，作為一個地區(qū)的探索和試驗，是可以允許的，但目前是否可以大面積復(fù)制和推廣，還有待觀察。

（二）城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民土地權(quán)益的保護問題

城鎮(zhèn)化的路徑不管如何選擇，都涉及一個核心問題，就是農(nóng)民土地權(quán)益的保護問題。推進城鎮(zhèn)化進程必須以農(nóng)民為本位，必須保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利和物質(zhì)利益，而不是以政府為本位，損害農(nóng)民的權(quán)益。從制度經(jīng)濟學(xué)的角度來看，任何一項制度變遷，其實現(xiàn)的前提是收益大于成本?！安⒋甯膮^(qū)”作為一項重要的制度變遷，如果僅僅是政府的收益大于成本，而農(nóng)民的成本高于收益，則是行不通的。從長遠看，政府主導(dǎo)的強制性制度變遷，可能會有很大的后遺癥。因為政府熱衷于城鎮(zhèn)化，在很大程度上是盯上了村民的宅基地。其政策依據(jù)就是，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。許多省市目前正在實行撤村運動，讓農(nóng)民住進集中起來的“新社區(qū)”，其目的就是將空出來的宅基地復(fù)耕，換取建設(shè)用地指標。這種將分散的農(nóng)家住戶集中起來，讓農(nóng)民住進城鎮(zhèn)或社區(qū)的做法，被美其名曰“城鎮(zhèn)化”。這個問題如果處理得當，那么農(nóng)民將會較好地融入城市生活；如果處理不夠穩(wěn)妥、對相關(guān)農(nóng)民的保障不到位，那么，不僅可能損害到農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，還可能造成大量潛在的“三無”（無土地、無工作、無社保）農(nóng)民，這尤其需要警惕和預(yù)防。

總之，推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化必須以農(nóng)民為本位，必須保障農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)。只有這樣，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化才會增加農(nóng)民的福利，改善農(nóng)民的待遇，而不至于變成對農(nóng)民的掠奪。

[1]王玉林,陳國康.對以城鎮(zhèn)化推進新農(nóng)村建設(shè)實踐問題的幾點思考[J].西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2007,（2）：89.

[2]張娜.新農(nóng)村建設(shè)要走農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路[N].中國經(jīng)濟時報,2006-04-03.

[3]孫梽文,劉玉輝.諸城推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新實踐[J/OL].中國文明網(wǎng)，(2011-01-02)[2011-02-28].

http://www.wenming.cn/wmcz/cjdt_1636/201101/t20110102_44674_1.shtml.

責任編輯：王玲玲

2011-07-10

劉建波（1963—)，男，山東昌樂人，濰坊學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院教授，經(jīng)濟學(xué)碩士。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟學(xué)。

F291.1 文獻標識碼：A 文章編號：1671-4288(2011)05-0036-04