●朱思文

（安徽師范大學(xué) 安徽 蕪湖 241000）

法學(xué)

新農(nóng)村法治建設(shè)途徑研究
——基于城鄉(xiāng)一體化的視角

●朱思文

（安徽師范大學(xué) 安徽 蕪湖 241000）

我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中暴露出來的嚴(yán)重的社會(huì)治安問題不僅直接危害著廣大農(nóng)民的切身利益，影響農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，而且直接影響著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。完善法治、建設(shè)法治新農(nóng)村是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定及促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的根本途徑。

法治新農(nóng)村 城鄉(xiāng)一體化 農(nóng)村治安 途徑

一、新農(nóng)村法治建設(shè)中的突出問題及其原因分析

（一）新農(nóng)村的治安現(xiàn)狀

加強(qiáng)新農(nóng)村法治建設(shè)是加快城鄉(xiāng)一體化的必然要求，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。隨著農(nóng)村社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展變化，農(nóng)村各種犯罪誘因激增，刑事犯罪居高不下，盜竊、搶劫、敲詐、斗毆、殺人、強(qiáng)奸等犯罪行為屢見不鮮，黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪也有所存在。此外，因征地、拆遷；爭(zhēng)山、爭(zhēng)水、爭(zhēng)礦；或因民間糾紛、對(duì)政府行為不滿等而引發(fā)的農(nóng)村群體性事件也在逐漸增多。黃賭毒等社會(huì)丑惡現(xiàn)象在城市打擊力度不斷加大的情況下，開始轉(zhuǎn)向農(nóng)村或城郊結(jié)合地區(qū)，并呈惡性發(fā)展和蔓延趨勢(shì)。有些地方封建迷信又死灰復(fù)燃等等。

上述情況表明，農(nóng)村嚴(yán)重的社會(huì)問題和治安案件居高不下，不僅妨礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，還導(dǎo)致農(nóng)村法治建設(shè)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（二）新農(nóng)村治安形勢(shì)嚴(yán)峻的原因分析

1.立法與法律實(shí)施不完善

亞里士多德說過“法治應(yīng)包含兩重意義，已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”。[1]167改革開放以來，我國(guó)已先后制定了多部調(diào)整農(nóng)村各類社會(huì)關(guān)系的重要法律、行政法規(guī)以及與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工作相關(guān)的一系列法律法規(guī)和地方性法規(guī)，涉農(nóng)的立法數(shù)量大幅增加，立法質(zhì)量日趨提高，但仍有顯而易見的不足之處，如農(nóng)民權(quán)益保障、農(nóng)村社會(huì)保障等方面法律制度不完善。此外，立法對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的重視不夠，現(xiàn)行政策鼓勵(lì)農(nóng)民多種糧，但農(nóng)民在獲得糧食豐收之后，賣糧難使他們?cè)馐軕K重?fù)p失，其合法權(quán)益卻得不到切實(shí)有力的法律保護(hù)。“現(xiàn)行涉農(nóng)問題的法律、法規(guī)中相互矛盾和沖突的條款依然存在，既有同位法之間的矛盾和沖突，也有上位法和下位法之間的矛盾和沖突，這不僅使群眾無所遵循，也使執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中無所適從。而且現(xiàn)行涉農(nóng)問題的法律、法規(guī)中存在著大量過時(shí)的條文，沒有得到及時(shí)的清理，這必然導(dǎo)致新舊法律條文之間產(chǎn)生沖突，使法律效力問題無法得到解決?！盵2]11除了涉農(nóng)立法的不完善，我國(guó)農(nóng)村還缺乏實(shí)質(zhì)性的法治，嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

2.部分基層干部素質(zhì)較差，基層政權(quán)法治文明程度不高

在大力推進(jìn)依法治國(guó)的今天，我們可以看到，農(nóng)村各級(jí)政府依法行政的能力有了較大提高，但干部素質(zhì)不高，對(duì)群眾感情冷漠，公仆意識(shí)較差的情況始終存在。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與民爭(zhēng)利，甚至與民對(duì)立；一些農(nóng)村基層干部缺乏依法行政意識(shí)，執(zhí)法過程中不作為、亂作為、腐敗、徇私舞弊的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3.農(nóng)村司法和法律服務(wù)欠缺

廣大農(nóng)村司法和法律服務(wù)欠缺。主要表現(xiàn)在:第一，城市法律服務(wù)機(jī)構(gòu)偏多，農(nóng)村偏少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)律師短缺,法律服務(wù)滯后，呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。而且農(nóng)村司法人員普遍學(xué)歷偏低、素質(zhì)不高，具有律師從業(yè)資格證的司法人員很少。第二，司法腐敗導(dǎo)致司法不公現(xiàn)象比較普遍。西方哲學(xué)家培根曾說過:“一次不公正的裁判，其惡果甚至超過十次犯罪。因?yàn)榉缸镫m是無視法律——好比污染了水流，而不公正的裁判則毀壞了法律——好比污染了水源?！盵3]“在我國(guó)現(xiàn)行的司法體制下，農(nóng)民通過司法途徑解決糾紛按理說是比較容易的，但農(nóng)村干警作風(fēng)不正、刑訊逼供、辦人情案、權(quán)錢交易、藐視法律等現(xiàn)象非常普遍，加上訴訟過程的過于煩瑣和復(fù)雜、花費(fèi)高昂，致使農(nóng)民耗費(fèi)了很高的成本和代價(jià)去打官司，但仍然不能有效的維護(hù)自己的權(quán)利，導(dǎo)致法律在農(nóng)民心中的公信力喪失，轉(zhuǎn)而尋求其他途徑。 ”[2]15第三，司法救濟(jì)渠道不暢。對(duì)處理糾紛和維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益來說，司法救濟(jì)渠道是最經(jīng)濟(jì)和最專業(yè)的。但是從所有的農(nóng)村群體性事件中幾乎看不到司法機(jī)關(guān)的作用，即使在事后政府所采取的措施中，司法機(jī)關(guān)也沒能充分的發(fā)揮作用，這不僅沒有維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益更破壞了司法的權(quán)威性。

4.農(nóng)村治安防控體系不健全

因經(jīng)濟(jì)條件所限，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)，特別是貧困地區(qū)，農(nóng)村的治安力量非常有限，警力不足、裝備落后，公安機(jī)關(guān)在處理治安案件中難以做到及時(shí)有效。

部分民警沒有為人民服務(wù)的意識(shí)，對(duì)待群眾態(tài)度很差，機(jī)關(guān)作風(fēng)嚴(yán)重，少數(shù)民警執(zhí)法為錢、執(zhí)法擾民，這一切都直接導(dǎo)致了警民關(guān)系緊張，使群眾對(duì)警務(wù)建設(shè)的參與意識(shí)不強(qiáng)，最終導(dǎo)致了治安法律效率下降，犯罪率明顯提高。

5.農(nóng)村精神文明建設(shè)滯后，普法教育形式化

農(nóng)村文化生活貧乏，宣傳教育活動(dòng)形式單調(diào)、覆蓋面窄，缺乏針對(duì)性。多年來農(nóng)村普法教育基本上沒有取得多少實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。農(nóng)村普法工作基本上是臨時(shí)應(yīng)付，不注重實(shí)效；而農(nóng)民因自身文化素質(zhì)較低，又要忙于生計(jì)等原因也難以顧及學(xué)法，也極易使他們受到犯罪侵害。

二、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，建設(shè)法治新農(nóng)村的對(duì)策

（一）完善立法，健全法律監(jiān)督機(jī)制

農(nóng)村法治建設(shè)問題的核心是解決我國(guó)農(nóng)民權(quán)利的缺失及農(nóng)村缺乏法律和制度的保障。因此，我國(guó)應(yīng)該加快制定和完善規(guī)范農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、生活的法律法規(guī)，建立中國(guó)特色社會(huì)主義的農(nóng)業(yè)法律體系，要把在農(nóng)村改革實(shí)踐中行之有效的政策及成熟經(jīng)驗(yàn)上升為法律，使農(nóng)村生活的各個(gè)領(lǐng)域都能做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)的發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的順利推進(jìn)。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，提高其依法行政的能力

第一，要轉(zhuǎn)變和更新行政立法和行政執(zhí)法的觀念。在立法和執(zhí)法的觀念上要完成從權(quán)力行政意識(shí)向權(quán)力服務(wù)意識(shí)的轉(zhuǎn)變，完善政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力。第二，要嚴(yán)格行政執(zhí)法，避免執(zhí)法權(quán)交叉重疊，執(zhí)法隊(duì)伍過多過亂，按照職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致的原則，明晰職責(zé)權(quán)限。第三，提高依法行政的意識(shí)，要將法律知識(shí)作為行政機(jī)關(guān)工作人員考核的重要內(nèi)容，強(qiáng)化行政執(zhí)法人員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的教育。第四，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。為防止農(nóng)村干部的腐敗行為，應(yīng)建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記，離任審計(jì)的制度，同時(shí)，要做到鄉(xiāng)村政務(wù)公開和財(cái)務(wù)公開，對(duì)于不合理的支出，要按程序追究責(zé)任。

（三）完善農(nóng)村司法和法律服務(wù)制度和機(jī)構(gòu)

1.加強(qiáng)基層司法隊(duì)伍建設(shè)

在農(nóng)村，許多司法工作由一些文化素質(zhì)較低、業(yè)務(wù)能力較差的臨時(shí)或輔助性人員來做，這嚴(yán)重地影響著農(nóng)村司法效果，影響著法律的嚴(yán)肅性，因此，應(yīng)該依法停止合同工或者臨時(shí)工從事司法工作。要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有法律服務(wù)隊(duì)伍的培訓(xùn)，對(duì)素質(zhì)不高、業(yè)務(wù)能力差的人員要及時(shí)予以清退，對(duì)知法犯法的違紀(jì)人員要依法懲處。要加快培養(yǎng)更多的高層次、復(fù)合型的法律人才，改善農(nóng)村法律服務(wù)隊(duì)伍中法律人才缺少的狀況。

2.加強(qiáng)司法行政的管理監(jiān)督

首先要建立以律師、基層法律服務(wù)工作者為主導(dǎo)的法律服務(wù)格局，規(guī)范法律服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境，維護(hù)法律服務(wù)市場(chǎng)秩序。其次要完善基層法律服務(wù)人員執(zhí)業(yè)公示制度、服務(wù)質(zhì)量跟蹤制度和不良執(zhí)業(yè)登記制度等等的業(yè)務(wù)工作規(guī)范。第三是依法嚴(yán)懲在工作中損害當(dāng)事人利益、損害法律嚴(yán)肅性的法律服務(wù)人員，增強(qiáng)法律服務(wù)行業(yè)的公信力。

3.完善農(nóng)村法律援助制度

首先，完善現(xiàn)有法律援助機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)其對(duì)農(nóng)民法律援助的職能。現(xiàn)有的法律援助機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)團(tuán)體提供的法律援助應(yīng)變被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)，給農(nóng)民更多的關(guān)注。其次，建立專門面向農(nóng)民的法律援助機(jī)構(gòu)即“農(nóng)民法律援助中心”。其主要職能是面向全體農(nóng)民，為他們提供法律咨詢、代擬法律文書、非訴訟調(diào)解等法律援助，并為經(jīng)濟(jì)貧困的農(nóng)民進(jìn)行免費(fèi)刑事辯護(hù)和刑事附帶民事代理、民事訴訟及行政訴訟代理。最后，建立城鄉(xiāng)法律服務(wù)事業(yè)一體化制度?！敖M織開展律師事務(wù)所、公證處與法律服務(wù)所‘所所結(jié)對(duì)’、‘處所結(jié)對(duì)’活動(dòng)，推行法律服務(wù)工作者到律師事務(wù)所觀摩實(shí)習(xí)、律師到結(jié)對(duì)法律服務(wù)所開展業(yè)務(wù)研討和聯(lián)合辦案，公證人員定期到結(jié)對(duì)法律服務(wù)所駐地開展公證法律知識(shí)宣傳、協(xié)辦涉農(nóng)公證事項(xiàng)等工作，引導(dǎo)律師和公證人員向法律服務(wù)較為薄弱的農(nóng)村、基層傾斜，為新農(nóng)村建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)，推進(jìn)城鄉(xiāng)法律服務(wù)事業(yè)一體化”。[4]110

（四）密切警民關(guān)系，構(gòu)筑農(nóng)村治安防控體系

針對(duì)目前農(nóng)村地區(qū)警力配備不足的情況，為加強(qiáng)農(nóng)村的警力配備，保障農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，公安部已于2006年下發(fā)了《關(guān)于實(shí)施社區(qū)和警務(wù)農(nóng)村戰(zhàn)略的決定》，要求在以1個(gè)或多個(gè)行政村劃分1個(gè)警務(wù)區(qū)、配置駐村民警。但是，要使農(nóng)村治安符合法治新農(nóng)村的要求，除了增加警力數(shù)量，還應(yīng)該提高農(nóng)村基層警察的素質(zhì)，基層民警要改變機(jī)關(guān)作風(fēng)，主動(dòng)關(guān)心群眾冷暖，密切警民關(guān)系；要增強(qiáng)及時(shí)高效解決治安問題的能力；要遵守辦案的紀(jì)律，依法辦案。

（五）加強(qiáng)法制宣傳教育，提高農(nóng)民法律意識(shí)

在開展法制宣傳教育過程中，要改變過去枯燥乏味的說教方法，采取法制文藝表演等農(nóng)民喜愛的形式宣傳法律，充分利用現(xiàn)有的宣傳欄、廣播、電視、學(xué)校等進(jìn)行宣傳。

注 釋：

[1]亞里士多德.政治學(xué)[M].商務(wù)印書館,1965:167.

[2]王彩芳.法治新農(nóng)村建設(shè)途徑研究[D].華中師范大學(xué)，2007.

[3]徐愛民.從培根受賄看知易行難[J].法治論壇，2007,(7).

[4]王輝.城鄉(xiāng)一體化過程中城鄉(xiāng)法律服務(wù)現(xiàn)狀的調(diào)查與分析——以東營(yíng)市為例[J].山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)報(bào),2010,（27）.

D912

A

1009—5381（2011）02—00112—02

朱思文，女，安徽師范大學(xué)政法學(xué)院09級(jí)科學(xué)社會(huì)主義與國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)專業(yè)碩士研究生。

責(zé)任編輯 陶澤元