□文/賈 軍 王效珍

從“國進民退”定位政府職能

□文/賈 軍1王效珍2

“國進民退”不利于效率的提高和社會福利的改進，還會在民營企業(yè)的發(fā)展、收入分配、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、金融風(fēng)險和增長方式轉(zhuǎn)型等方面對我國經(jīng)濟產(chǎn)生不利影響。為防止進一步“國進民退”，應(yīng)對國有企業(yè)和民營企業(yè)進行合理定位，并對政府職能重新進行認識。

國進民退；國有企業(yè)；民營企業(yè)；政府職能

近年來，“國進民退”現(xiàn)象在資源、鋼鐵、航空等國有經(jīng)濟占有絕對比重的壟斷領(lǐng)域迅速推進，在競爭領(lǐng)域，國有企業(yè)也不放過“窩邊草”，先后在地產(chǎn)、食品等行業(yè)“大顯身手”，開始與民營企業(yè)“搶地盤”。在2008年金融危機過后，為了迅速撫平危機的創(chuàng)傷，國家更是作為助推手加快了“國進民退”的進程。于是，國有企業(yè)以強大的發(fā)展規(guī)模和政策優(yōu)勢短時間內(nèi)輕松地挺進了國民經(jīng)濟的很多行業(yè)并占據(jù)絕對優(yōu)勢，這就進一步加強了國家對市場的控制，但與此同時，在增加就業(yè)、拉動內(nèi)需和復(fù)蘇經(jīng)濟方面起著巨大作用的眾多中小企業(yè)和民營企業(yè)卻受到冷落，不僅在國家的財政上得不到優(yōu)惠，更在政策上得不到支持，眾多的中小企業(yè)和民營企業(yè)短時間內(nèi)被強大的國企吞并，成為金融危機后的犧牲者。

一、“國進民退”現(xiàn)象分析

“國進民退”狹義上講，表現(xiàn)為國有經(jīng)濟在某一或某些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域市場份額的擴大，以及民營企業(yè)在該領(lǐng)域市場份額的縮小、甚至于退出。廣義上講，除了上述內(nèi)容外，還表現(xiàn)為政府對經(jīng)濟干預(yù)或者說宏觀調(diào)控力度的加強。改革開放以來，非國有經(jīng)濟尤其是民營經(jīng)濟發(fā)展迅速，占國民經(jīng)濟的比重越來越高，在推動我國經(jīng)濟增長、增加出口、提供就業(yè)和稅收收入等方面起著至關(guān)重要的作用。但是，隨著國有企業(yè)在上游行業(yè)壟斷地位的增強和利潤的增長，一些國有企業(yè)重新開始在各個行業(yè)擴張。特別是2008年全球金融危機爆發(fā)后，我國政府推出了4萬億元的政府投資計劃和寬松的信貸政策來拉動內(nèi)需，以大型央企為主的國有企業(yè)成為主要受益者。于是，一些大型國企開始更大規(guī)模地兼并民企，并重新向一些競爭性行業(yè)擴張，“國進民退”呈現(xiàn)出進一步擴散的態(tài)勢：中糧集團入主蒙牛乳業(yè)股份有限公司、山東鋼鐵集團并購日照鋼鐵公司、四川航空控股鷹聯(lián)航空、山西煤炭重組、郵政行業(yè)通過立法實現(xiàn)國進民退，限制民營快寄業(yè)，各大央企在房地產(chǎn)市場上的豪擲千金等，這說明在一些選擇性的領(lǐng)域出現(xiàn)了“國進民退”的態(tài)勢，而不是普遍性的“國進民退”，因為出現(xiàn)這樣爭議的領(lǐng)域是鋼鐵、化工、房地產(chǎn)、郵電、航空業(yè)等個別行業(yè)。但是，這樣的態(tài)勢必然擴大了國有經(jīng)濟占有范圍，對應(yīng)的也擠壓了民營經(jīng)濟的發(fā)展空間，或者更加準確地說是國有企業(yè)進入了“不應(yīng)進入”或“不必進入”的新領(lǐng)域。

但是，世界銀行高級經(jīng)濟學(xué)家高路易對此的分析是：4萬億元投資雖說大部分投向了政府和國有企業(yè)大項目，但是這些領(lǐng)域本來也是民間資本稍有涉足和具備競爭優(yōu)勢的領(lǐng)域，因此他認為4萬億元投資計劃并沒有產(chǎn)生政府投資對于私人投資的“擠出效應(yīng)”，也就是說沒有造成“國進民退”態(tài)勢。其實，矛盾的中心不在于爭論是否真的“國進民退”了，也不在于進或退，有進有退本身是由市場規(guī)律決定的，是市場經(jīng)濟的正?，F(xiàn)象。問題的實質(zhì)是這種進退是否存在壟斷，是否破壞了公平競爭。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院周其仁也表示，是否存在傳統(tǒng)意義上的“國進民退”現(xiàn)象，取決于行為本身是雙方自愿的市場化行為，還是由于政府的強迫。市場行為的交易原則上是自主交易，政府行為的交易非自主交易，而是授命交易。

二、“國進民退”后果分析

改革開放初期，我國經(jīng)濟在所有制結(jié)構(gòu)上的變動趨勢是“國退民進”，即國有經(jīng)濟比重的降低和非國有經(jīng)濟比重的上升。經(jīng)過近30年的發(fā)展，截至2008年底，民營企業(yè)已達657.42萬家，占全國法人企業(yè)的80%以上；個體私營經(jīng)濟創(chuàng)造的GDP已占全國GDP的45%以上，提供的就業(yè)人數(shù)占全國城鎮(zhèn)就業(yè)的70%以上；民營企業(yè)占絕大多數(shù)的中小企業(yè)提供了大約70%的技術(shù)創(chuàng)新、65%的發(fā)明專利和80%以上的新產(chǎn)品。因此，民營企業(yè)對于保持我國經(jīng)濟的快速增長，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加就業(yè)機會發(fā)揮了重要作用。雖然國有企業(yè)在競爭性領(lǐng)域的擴張有助于國有資產(chǎn)的保值增值，保持國有企業(yè)對國民經(jīng)濟的控制力，但對民營經(jīng)濟發(fā)展、收入分配、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等也會帶來負面影響。

1、“國進民退”破壞了市場經(jīng)濟秩序，容易形成官僚市場經(jīng)濟。凡是國有企業(yè)主導(dǎo)的市場經(jīng)濟，必定是公權(quán)力肆意擴張的市場經(jīng)濟，也是特權(quán)泛濫的市場經(jīng)濟，這樣的市場經(jīng)濟必然遭到民眾的怨恨。同時，國進民退容易強化行政性壟斷，削弱市場競爭的基礎(chǔ)，使得我國偏離現(xiàn)代市場經(jīng)濟的軌道。

2、“國進民退”容易形成分配不公，擴大貧富差距。目前，壟斷國企的職工占全國職工的8%，但其工資總額占全國的65%。國有企業(yè)壟斷的金融、銀行只給大企業(yè)、跨國公司貸款，不給中小企業(yè)、個人、農(nóng)民融資，造成了企業(yè)的兩極分化以及財富分配的兩極分化。壟斷國企對私人企業(yè)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，民營企業(yè)面臨著越來越惡化的經(jīng)營環(huán)境。

3、“國進民退”容易扼殺民族創(chuàng)新能力。壟斷的國企沒有必要、沒有動力創(chuàng)新，弱小的民營企業(yè)沒有資金、沒有能力創(chuàng)新，由此導(dǎo)致了我國雖然經(jīng)濟規(guī)模龐大，但無核心技術(shù)、無品牌、無名牌；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低級化，產(chǎn)品低端化。

4、“國進民退”可能帶來一定的示范效應(yīng)。目前，雖然未出現(xiàn)全面的“國進民退”現(xiàn)象，選擇性的“國進民退”現(xiàn)象較為頻繁的發(fā)生也會給整個經(jīng)濟帶來一種示范效應(yīng)，會向整個經(jīng)濟發(fā)出某種信號，使得越來越多的官員、國企和百姓視“國進民退”為當然，導(dǎo)致越來越多的“國進民退”現(xiàn)象無障礙地發(fā)生。這樣一來，“國進民退”會成為一種大趨勢，這就背離了我國的基本經(jīng)濟制度，難以健全我國的社會主義市場經(jīng)濟體制。

三、“國有企業(yè)”與“民營企業(yè)”性質(zhì)分析

西方經(jīng)濟學(xué)理論表明，只有私有企業(yè)才能更好地在市場經(jīng)濟中運行。因此，在市場能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，市場的主體都應(yīng)該是私有企業(yè)；只有市場不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域，即公共產(chǎn)品的提供領(lǐng)域，才需要政府設(shè)立國有企業(yè)。當然，也可以通過提供資金給私有企業(yè)并由其來完成公共產(chǎn)品的供給?？梢姡鞣浇?jīng)濟學(xué)理論告訴我們，即使是為了彌補“市場失靈”的缺陷，創(chuàng)辦和發(fā)展國有企業(yè)也并非必需。

馬克思主義經(jīng)濟學(xué)認為，發(fā)展國有企業(yè)是為了實現(xiàn)勞動平等，即地位平等、分工平等、決策平等、分配平等等方面。在現(xiàn)階段的條件下，勞動平等最本質(zhì)的表現(xiàn)就是按勞分配，就是在生產(chǎn)資料或者說資本公有的條件下，人們只憑借自己勞動的多少來獲取收入。這就避免了收入分配的兩極分化和由此造成的有效需求不足，從而保證生產(chǎn)與消費的良性循環(huán)，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。但是，在生產(chǎn)資料或者說資本私有的條件下，按資分配就成為必然的分配方式，同時市場競爭中優(yōu)勝劣汰機制和“馬太效應(yīng)”，會造成生產(chǎn)資料或者說資本歸屬的兩極分化，進而加劇按資分配與按勞分配的矛盾，即憑借資本能取得更多的收入。因此，收入分配的兩極分化是私有制的必然結(jié)果，收入分配的兩極分化又必然造成有效需求的不足和生產(chǎn)與消費循環(huán)的斷裂。因此，根據(jù)馬克思主義經(jīng)濟學(xué)，我國建立和發(fā)展國有企業(yè)，具有極強的理論依據(jù)。

因此，當前我國經(jīng)濟的發(fā)展階段，不論承襲哪個理論，都要求國有企業(yè)和民營企業(yè)的同時存在，但市場的主體須是民營企業(yè)，特別是在一般性競爭領(lǐng)域，國有企業(yè)做大做強從而擠出民營企業(yè)不利于資源配置效率的提高。由于國有企業(yè)所創(chuàng)造的利潤很大程度上是由于資源壟斷和政府的隱性補貼，這種環(huán)境下的國有企業(yè)也無法成為真正的微觀經(jīng)濟主體，經(jīng)濟體制改革也將會因為沒有自由平等競爭市場而無法取得成功。可見，“國進民退”對我國經(jīng)濟發(fā)展是不利的選擇，而民營企業(yè)發(fā)展中投資過度及社會責任缺失問題更不能通過簡單的“國進民退”來解決。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而不斷調(diào)整政府經(jīng)濟管理模式是經(jīng)濟體制改革的應(yīng)有之義，而這也需要經(jīng)濟、政治、社會等一系列領(lǐng)域的改革與之相輔相成。

四、政府職能的定位分析

政府職能，亦稱行政職能，是國家行政機關(guān)依法對國家和社會公共事務(wù)進行管理時應(yīng)承擔的職責和所具有的功能。在市場經(jīng)濟條件下，政府的職能表現(xiàn)在兩個方面：糾正市場失靈和引導(dǎo)市場。一般地講，對于市場經(jīng)濟自身運用的相當完善的地方，政府無須干預(yù)，在這些方面，政府的職能有限，但這并不意味著政府就無事可做了。恰恰相反，政府的作用在市場條件下是相當重要的。首先，政府的作用是糾正市場的固有缺陷。為了彌補市場的這些缺陷，政府就需要擔負起相應(yīng)的經(jīng)濟職能，最大限度地減少市場經(jīng)濟的消極面。其次，政府的作用是引導(dǎo)市場。政府干預(yù)市場不僅僅是為了糾正市場缺陷，更重要的是引導(dǎo)市場。超越市場就是要求政府能夠站在市場之上，控制市場的總體運行，防止其自發(fā)發(fā)展造成的危害。這樣做的好處是，可以縮小政府的規(guī)模，減少開支，提高效率。因此，有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執(zhí)行”的政府，而是一個能夠治理并且善于治理的政府。

按照成熟市場經(jīng)濟國家的發(fā)展規(guī)則，應(yīng)該一般性地禁止國有企業(yè)在競爭性領(lǐng)域的存在，即使允許其在競爭性領(lǐng)域存在，它的設(shè)立、運作、終止均應(yīng)采取立法的形式事先規(guī)定下來?；蛘叽_切地說，針對我國的具體情況，國有企業(yè)和國有資產(chǎn)是全民財產(chǎn)，應(yīng)該為全民服務(wù)，為公共利益服務(wù)，提供公共產(chǎn)品，因此國有企業(yè)與政府一樣，能夠做什么、應(yīng)該做什么應(yīng)該事先加以列舉和規(guī)定。因此，政府必須確定好自己的角色。首先，政府需要進一步放權(quán)給民間資本，特別是將政府控制的壟斷經(jīng)營領(lǐng)域和重要經(jīng)營行業(yè)向民間資本敞開；其次，政府從經(jīng)營領(lǐng)域退出來以后，須專職于市場監(jiān)管和公共服務(wù)，向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。因此，政府為了社會利益對一些行業(yè)進行兼并整頓是必要的，也是政府的責任。但是，要明確幾點：首先，兼并整頓的目的不是國有化，應(yīng)是低耗、低排、低碳和綠色、安全、高效，應(yīng)定位為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式；其次，政府規(guī)劃是合理的，但在兼并交易上要尊重市場原則，應(yīng)依法、自愿、公平交易，政府不能定價、強賣強買。因為政府兼并面對的是兩個法人企業(yè)，應(yīng)由雙方自愿交易，政府不能強迫。在此過程中，政府的追求目標是地方利益，還是維護公平競爭的環(huán)境，這是很重要的。如果追求地方利益，竭力提高集中度，恨不得一個省就一個企業(yè)、一家說了算，政府主導(dǎo)的沖動就很強。如果是追求公平競爭的環(huán)境，那么重點就應(yīng)放在制定規(guī)則、改善發(fā)展環(huán)境和公平裁判等方面。

總之，政府要建立、培育、規(guī)范、管理市場，讓一切市場主體各得其所，各遂其志，公平合法競爭，鼓勵創(chuàng)新，即國有企業(yè)有進有退、有所為有所不為；民營企業(yè)逐步進入壟斷行業(yè)；股份制企業(yè)加速發(fā)展。我們不贊成每年都要用國進或國退這樣的尺子來衡量經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)，因為不同的行業(yè)、不同時期，可能會有變化，但是我們希望他們比翼齊飛。

[1]楊瑞龍.論制度供給[J].經(jīng)濟研究，1993.8.

[2]周其仁.產(chǎn)能過剩的原因[J].招商周刊，2006.52.

[3]田虹.從利益相關(guān)者視角看企業(yè)社會責任[J].管理現(xiàn)代化，2006.1.

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（作者單位：1.日本仙臺白百合女子大學(xué)；2.中共靜樂縣委黨校）