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完善節(jié)能減排授信環(huán)境信息共享機制

2011-08-15 00:50:50張卉聰戴洪珊
合作經(jīng)濟與科技 2011年1期
關(guān)鍵詞:環(huán)保部門違法機制

□文/張卉聰 戴洪珊

完善節(jié)能減排授信環(huán)境信息共享機制

□文/張卉聰 戴洪珊

銀行和企業(yè)作為法律關(guān)系中的一對利益相關(guān)者,其行為互相影響。這在與我國綠色信貸政策有著緊密聯(lián)系的環(huán)境信息公開制度中表現(xiàn)得更為明顯,更需要相關(guān)輔助性法律制度對之加以健全和完善,以促進我國節(jié)能減排授信工作的進一步推進。通過與其他國家比較分析,結(jié)合我國綠色信貸政策的階段性成果,得出完善環(huán)境信息共享機制的法律建議。

節(jié)能減排授信;綠色信貸;環(huán)境責(zé)任;環(huán)境信息公開;環(huán)境信息共享

一、環(huán)境信息公開制度——節(jié)能減排授信環(huán)境信息共享機制的關(guān)鍵

(一)環(huán)境信息公開制度的產(chǎn)生和發(fā)展。環(huán)境信息公開是繼指令性控制與經(jīng)濟手段之后又一類型的新環(huán)境管理手段,被稱為人類控制污染制度建設(shè)史上的第三次浪潮。它通過環(huán)境信息收集、整理和發(fā)布,使管理者、被管理對象、公眾和市場共享環(huán)境信息,從而對環(huán)境破壞行為產(chǎn)生壓力,對環(huán)境保護行為進行表彰,使經(jīng)濟社會朝著環(huán)境可持續(xù)方向發(fā)展。

1992年《里約宣言》原則的提出是環(huán)境信息公開作為一項環(huán)境管理措施獲得國際社會普遍認(rèn)同的標(biāo)志。根據(jù)該原則,環(huán)境信息公開不是作為一項孤立的內(nèi)容得到提倡,它被要求與公眾參與、司法或行政救濟機制結(jié)合,形成為一套具有可操作性的規(guī)范體系?!?1世紀(jì)議程》在第四部分的第40章《決策過程中的信息》內(nèi)確定了兩個綱領(lǐng)性的領(lǐng)域,它們的實施可以保證決策程序給予更合理的信息基礎(chǔ):①解決數(shù)據(jù)缺乏的問題;②改善獲取信息的途徑。上述內(nèi)容成為1998年簽訂的《奧胡斯公約》的基礎(chǔ)?!秺W胡斯公約》是國際上對于確立和發(fā)展環(huán)境信息公開制度做出的最突出貢獻。該公約主要基于一個共識,即公共參與決策過程,以改進最終決策的質(zhì)量和實施。該公約保護了公民獲取信息,參與決策和訴諸法律的權(quán)利,以及保證現(xiàn)代人和后代人生活在一個足夠健康和舒適環(huán)境中的權(quán)利。

企業(yè)環(huán)境信息公開作為環(huán)境管理的一種手段首先在美國得以運用。20世紀(jì)八十年代末,隨著知情權(quán)法案的發(fā)展以及對監(jiān)管上百種有毒物質(zhì)排放程度的認(rèn)識,聯(lián)邦政府頒布實施了有毒物質(zhì)排放條例,要求美國成千上萬的污染源公開他們有毒物質(zhì)排放和運輸狀況。這種環(huán)境信息公開條例被認(rèn)為是有效的,條例頒布不久,許多污染源有毒物質(zhì)的排放就開始下降。繼美國有毒物質(zhì)排放條例之后,出現(xiàn)了兩種國際趨勢:一是一些國家,特別是發(fā)達國家,也頒布了類似的公開污染物排放量的法案。盡管在污染物質(zhì)范圍上有很大差異,但這些法案共同的特點就是他們公布排放量,把對健康和環(huán)境影響的解釋權(quán)留給其他政府機構(gòu)或非政府組織,而且并不對企業(yè)的環(huán)境行為優(yōu)劣加以評論。第二個國際趨勢是一些國家,特別是發(fā)展中國家,他們建立了企業(yè)環(huán)境行為評價和公開制度。

(二)環(huán)境信息公開制度是節(jié)能減排授信環(huán)境信息共享機制的關(guān)鍵。我國《環(huán)境信息公開辦法(試行)》中將環(huán)境信息公開分為政府信息公開和企業(yè)信息公開。其中,與企業(yè)污染排放和環(huán)境行為直接相關(guān)的環(huán)境信息公開大致可分為如下幾種形式:1、企業(yè)單方面的自愿公開和環(huán)境承諾;2、政府與企業(yè)之間的對話協(xié)商和環(huán)境協(xié)議;3、企業(yè)環(huán)境行為信息公開;4、其他一些形式的環(huán)境信息公開和自愿手段,如環(huán)境標(biāo)志制度。

多樣化的公開形式和逐步拓展的公開內(nèi)容是我國節(jié)能減排授信中環(huán)境信息共享機制的關(guān)鍵,要實現(xiàn)信息的共享,信息公開是關(guān)鍵。隨著國家對節(jié)能減排工作的重視,環(huán)保部門和銀行在宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域第一次實現(xiàn)了對話與合作,使環(huán)境信息的公開與共享度日益加深。環(huán)境信息的公開制度越成熟,對建立兩部門之間的信息共享制度就越有利。正是由于環(huán)保部門為銀行征信系統(tǒng)提供的企業(yè)環(huán)境違法信息,銀行才有可能完善征信系統(tǒng),在貸款審查時對風(fēng)險的預(yù)防能夠更加充分,對銀行履行社會責(zé)任也更有益助??傊?,環(huán)境信息公開制度是我國節(jié)能減排授信中環(huán)境信息共享機制的基礎(chǔ)和關(guān)鍵,隨著環(huán)境信息公開的逐步規(guī)范化,環(huán)境信息共享機制也將實現(xiàn)環(huán)保部門與銀行業(yè)的密切合作。

二、我國環(huán)境信息公開的相關(guān)規(guī)定及其在節(jié)能減排授信中的作用

(一)我國環(huán)境信息公開的相關(guān)規(guī)定。我國環(huán)境信息公開的實踐起點是1998年企業(yè)環(huán)境行為信息公開試點研究。江蘇省鎮(zhèn)江市為首個試點,取得了顯著的環(huán)境、經(jīng)濟和社會效益。根據(jù)該省的實踐成果,2005年11月,原國家環(huán)??偩职l(fā)文,要求從2006年起各省、自治區(qū)和直轄市選擇部分地區(qū)開展試點工作,有條件的地區(qū)要全面推行企業(yè)環(huán)境行為評價,到2010年前,全國所有城市全面推行企業(yè)環(huán)境行為評價,并納入社會信用體系建設(shè)中。

真正對企業(yè)環(huán)境公開進行明文要求的應(yīng)該是2003~2005年原國家環(huán)??偩衷谌珖廴痉乐喂ぷ饔媱澲刑岢龅囊?guī)范上市公司環(huán)境審查制度,2003年發(fā)布了《關(guān)于對申請上市的企業(yè)和申請再融資的上市企業(yè)進行環(huán)境保護核查的通知》以及《關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開的公告》等文件,這些都對企業(yè)環(huán)境信息公開的內(nèi)容、形式等做了較具體的規(guī)定。同時,原國家環(huán)??偩诌€準(zhǔn)備與中國證監(jiān)會聯(lián)合,研究有關(guān)新上市公司環(huán)境審核的辦法及已上市公司環(huán)境信息披露的管理辦法。但企業(yè)環(huán)境信息公開仍一直沒有統(tǒng)一的規(guī)范。

2008年5月1日,《環(huán)境信息公開辦法(試行)》生效并施行,該《辦法》對企業(yè)環(huán)境信息公開和政府環(huán)境信息公開正式進行了規(guī)范。該《辦法》從環(huán)保工作實際出發(fā),明確了環(huán)保部門必須主動公開和不予公開的政府環(huán)境信息的范圍,同時規(guī)定了企業(yè)環(huán)境信息公開實行自愿公開與強制公開相結(jié)合的原則。

(二)環(huán)境信息公開對節(jié)能減排授信的作用。銀行通過各種渠道獲知的環(huán)境信息對授信的決策起著直接的決定作用,因此環(huán)境信息公開制度在節(jié)能減排授信中的作用是積極而重大的。2007年7月,原國家環(huán)境保護總局與中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險的意見》,該文件要求各級環(huán)保與金融部門要密切配合,建立信息溝通機制。文件規(guī)定了環(huán)保部門要按照職責(zé)權(quán)限和《環(huán)境信息公開辦法(試行)》的規(guī)定需向金融部門提供環(huán)境信息。這在一定程度上保證了銀行作為貸款人審慎對待自身的貸款風(fēng)險和履行企業(yè)環(huán)境信用的社會責(zé)任。

雖然我國對企業(yè)環(huán)境信息公開進行規(guī)制的起步較晚,但通過政府和企業(yè)的不懈探索與改進,在《環(huán)境信息公開辦法(試行)》中使企業(yè)信息公開有了法律依據(jù),但與國外發(fā)達國家相比,這些依據(jù)還存在一定的不足。首先,《環(huán)境信息公開辦法(試行)》對企業(yè)的環(huán)境信息公開、公平、公正方面體現(xiàn)得不夠。雖然其內(nèi)容也包括強制執(zhí)行和自愿執(zhí)行,但在性質(zhì)相同或相似的某一類具體行業(yè)中,體現(xiàn)企業(yè)對環(huán)境信息公開的公平與公正方面的表述不清,這可能造成對規(guī)則的破壞,甚至還會讓一些企業(yè)鉆了漏洞。其次,對企業(yè)信息公開的程度要求到位。我國近年的經(jīng)濟增長中,出現(xiàn)了由于企業(yè)增加污染物排放總量而導(dǎo)致的區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降、企業(yè)違法排污產(chǎn)生環(huán)境污染而導(dǎo)致的社會不穩(wěn)定因素等社會問題,這嚴(yán)重威脅著和諧社會的建設(shè)和國家的可持續(xù)發(fā)展。因此,在保證企業(yè)商業(yè)秘密的基礎(chǔ)上對企業(yè)環(huán)境信息公開的要求應(yīng)更嚴(yán)格。所以,進一步完善《環(huán)境信息公開辦法(試行)》對健全節(jié)能減排授信環(huán)境信息共享機制具有關(guān)鍵性的作用。

三、節(jié)能減排授信環(huán)境信息共享機制的建立與完善

(一)節(jié)能減排授信環(huán)境信息共享機制的建立。2007年7月,《關(guān)于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險的意見》明確要求各級環(huán)保與金融部門建立信息溝通機制。溝通機制是信息共享機制的基礎(chǔ),環(huán)保部門與金融部門的信息溝通逐步暢通之后,隨著國家對環(huán)境保護的日益重視,為了進一步實施綠色信貸政策,建立環(huán)境信息共享機制勢在必行。

2009年6月,根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》等相關(guān)文件的精神,為促進環(huán)保與金融部門建立信息共享制度,使金融部門及時掌握企業(yè)及企業(yè)法定代表人在環(huán)境保護方面的社會信用情況,發(fā)揮行業(yè)信用體系的作用,增強綠色信貸政策的可操作性,環(huán)保部和中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面落實綠色信貸政策,進一步完善信息共享工作的通知》。在繼續(xù)依據(jù)《關(guān)于規(guī)范向中國人民銀行征信系統(tǒng)提供企業(yè)環(huán)境違法信息工作的通知》中明確環(huán)保部門報送企業(yè)環(huán)境違法信息的基礎(chǔ)上,文件中增加了環(huán)保部門報送信息的內(nèi)容,如在原來向中國人民銀行征信系統(tǒng)提供的企業(yè)違法信息內(nèi)容的基礎(chǔ)上,增加企業(yè)違法情節(jié)和違法性質(zhì)兩項,將企業(yè)違法的類別劃分為惡意違法和一般違法;進一步明確了各級環(huán)保部門和各級金融機構(gòu)的環(huán)境信息公開職責(zé)和具體工作要求。

至此,由溝通到共享,環(huán)境保護部已經(jīng)與銀監(jiān)會簽訂兩部門的“信息交流與共享協(xié)議”,首次建立國家環(huán)保部門與宏觀經(jīng)濟部門的信息共享機制,我國節(jié)能減排授信信息共享機制正式建立,環(huán)保部門與各級金融機構(gòu)的職責(zé)和工作要求有了明確的依據(jù)。這表明我國對節(jié)能減排授信工作的高度重視,是環(huán)境經(jīng)濟政策領(lǐng)域的階段性突破,同時也顯示出我國政府對節(jié)能減排工作高度負(fù)責(zé)的態(tài)度和我黨執(zhí)政能力的提高和管理方式的民主化與公開化。

(二)節(jié)能減排授信環(huán)境信息共享機制的完善。為了保證“綠色信貸”的有效實施,環(huán)保部已向中國人民銀行征信系統(tǒng)提供了3萬多條企業(yè)環(huán)境違法信息,各商業(yè)銀行以此為依據(jù)對部分違法企業(yè)采取了停貸或限貸措施??梢哉f,這種環(huán)境信息共享的模式在節(jié)能減排授信工作中的效果初顯,使“綠色信貸”的實施更具可操作性。但是,環(huán)境信息共享機制還處在初建階段,各項內(nèi)容還有待于完善和實踐檢驗,該機制越完善,節(jié)能減排授信工作的成果就越明顯。我們要在立足現(xiàn)狀,吸收借鑒先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,進行合理的規(guī)劃與組織,遵循統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),完善制度建設(shè),加強合作共建,改進表征手段,更好地發(fā)揮環(huán)境信息為管理決策和公眾服務(wù)的作用。

首先,《關(guān)于全面落實綠色信貸政策,進一步完善信息共享工作的通知》(以下簡稱《通知》)中規(guī)定了環(huán)保部門報送信息的兩種方式。其中,方式一:按照《關(guān)于規(guī)范向中國人民銀行征信系統(tǒng)提供企業(yè)環(huán)境違法信息工作的通知》,通過“12369環(huán)保熱線”網(wǎng)站中“環(huán)境監(jiān)察專用信息管理系統(tǒng)”中設(shè)立的供各級環(huán)保部門填報的“向中國人民銀行征信系統(tǒng)提供企業(yè)環(huán)境違法信息明細(xì)表”,作為向中國人民銀行征信系統(tǒng)公開企業(yè)環(huán)境違法信息的平臺。處罰決定作出后20日內(nèi)將已經(jīng)下達的環(huán)境行政處罰信息填報至“12369環(huán)保熱線”網(wǎng)站。各級環(huán)保部門分別填報,自行負(fù)責(zé),及時更新。筆者認(rèn)為,此方式雖可有效地為銀行部門提供企業(yè)的環(huán)境違法信息,但一個完善的信息系統(tǒng),不僅要能反映企業(yè)的違法信息也應(yīng)包括其積極遵守環(huán)境法律并履行環(huán)境責(zé)任的信息。根據(jù)2007年《關(guān)于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險的意見》,環(huán)保部門要按照職責(zé)權(quán)限和《環(huán)境信息公開辦法(試行)》的規(guī)定,向金融部門提供的環(huán)境信息也包括環(huán)境友好企業(yè)名單和企業(yè)環(huán)境行為評價信息。這一點似乎并未在目前的信息共享系統(tǒng)中得到充分體現(xiàn)。如果企業(yè)很好地履行了環(huán)境責(zé)任,那么其公布的《社會責(zé)任報告》中一定會進行專門地說明,而由于這種環(huán)境信息公開的自愿性且由企業(yè)自己對外進行公布,那么其真實性和有效性就應(yīng)經(jīng)環(huán)境部門認(rèn)證核準(zhǔn)后納入信息共享系統(tǒng)(或是條件成熟后,將企業(yè)履行環(huán)境責(zé)任認(rèn)證和評級交由公信力強的第三方機構(gòu),再經(jīng)環(huán)境部門審核)而作為節(jié)能減排授信的正式參考標(biāo)準(zhǔn)。這樣,銀行就可以省去對這類積極環(huán)境信息的收集與確認(rèn),把更多的精力放在更多的金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新上。

其次,《通知》同時也規(guī)定了金融機構(gòu)報送信息的職責(zé)和方式。文件規(guī)定的逐級上報和上報周期可以說很詳細(xì)、周密。但是從整體上看,環(huán)保與金融機構(gòu)的“溝通”體現(xiàn)得并不充分。這并非是否認(rèn)兩部門的積極態(tài)度,相反,二者之間環(huán)境信息的相互反饋恰恰表明了有效溝通的重要性。信息公開的雙向性決定,只有雙方有效地尋求與溝通才能起到最大的互動與雙贏的效果。筆者認(rèn)為,現(xiàn)階段環(huán)保與金融機構(gòu)的雙向溝通在現(xiàn)有規(guī)定中不夠順暢,囿于其繁瑣的程序,如果建立一個獨立的節(jié)能減排授信信息共享電子平臺,使雙方掌握的和需要的環(huán)境信息都直接匯入一個信息載體,作為中國人民銀行征信系統(tǒng)的一個子系統(tǒng),同時雙方依據(jù)職責(zé)對各類信息分類審核管理,這樣就減少了信息往來的過程,使信息利用更便捷、有效。當(dāng)然,這需要進一步論證建立該平臺的必要性與可能性。

再次,要研究建立跨區(qū)域、跨地區(qū)、跨部門、跨應(yīng)用的信息資源共建與維護運行機制,加強區(qū)域間、相關(guān)行業(yè)與部門間的合作與信息共享。抓住機遇以典型應(yīng)用化解“孤島”,通過典型應(yīng)用項目的建設(shè),大力拉動“縱橫”整合,實現(xiàn)環(huán)境信息集中統(tǒng)一管理、發(fā)布與分網(wǎng)共享。而且要進一步完善環(huán)境信息發(fā)布制度,出臺相匹配的法規(guī)解釋,健全相關(guān)信息公開與共享利用的規(guī)章制度。環(huán)保不再是兩個部門之間的事情,各部門的行業(yè)協(xié)會和監(jiān)管機關(guān)也要發(fā)揮作用,節(jié)能減排是全社會的共同責(zé)任。

最后,《環(huán)境信息公開辦法(試行)》在企業(yè)環(huán)境信息公開自愿與強制的中間環(huán)節(jié)上,沒有一個有效的執(zhí)行細(xì)則,這給企業(yè)和NGO,甚至是政府、公眾等都帶來了難以繞開的灰色地帶。在各種法規(guī)體制還不夠成熟的情況下,各方利益代表都像行走在信息公開的“無間道”上,沒有統(tǒng)一的遵循路徑。而這種缺乏底線的彈跳最終會延滯環(huán)境信息公開的整體進程,延誤對整個環(huán)境污染狀況的充分了解與有效治理。這在某種程度上也減弱了企業(yè)對環(huán)境信息公開的力度與重視程度。

實際上,環(huán)境信息公開不但是企業(yè)的責(zé)任,更是政府的一項重要責(zé)任。地方政府的節(jié)能減排任務(wù)的決心和環(huán)境公共權(quán)力的正義感在很大程度上影響著環(huán)境信息公開與共享的順利程度,因此,政府的政績必須加入環(huán)保的考量。信息資源的公開與共享是信息社會發(fā)展的趨勢所在,其最終目標(biāo)是為管理服務(wù),為社會與公眾服務(wù)。在政策有效性方面,初步的結(jié)論是:被公開的企業(yè)大部分在短期內(nèi)就會有所反應(yīng),特別是那些環(huán)境表現(xiàn)較差的大型企業(yè)。但一項信息公開政策究竟能對企業(yè)的環(huán)境行為有多大刺激作用,刺激時間有多長,還需要更加深入、廣泛地研究。其答案一是取決于政策設(shè)計和實施本身;二是取決于企業(yè)所處的社會經(jīng)濟環(huán)境以及自身條件。

[1]裴敬偉,潘磊.企業(yè)環(huán)境社會責(zé)任的法制化[J].世界環(huán)境,2008.5.

[2]王華,陳棟.企業(yè)環(huán)境信息公開理念實踐和挑戰(zhàn)[J].世界環(huán)境,2008.3.

[3]周衛(wèi).環(huán)境信息公開及其制度化闡釋[J].云夢學(xué)刊,2001.2.

F 27

A

(作者單位:浙江農(nóng)林大學(xué)浙江省環(huán)境法治與人文社會發(fā)展研究中心)

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