□文/劉延杰 王 娟

實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是我國現(xiàn)代化建設的重要任務，如何推進城鎮(zhèn)化進程成為各界關注的焦點。當前，隨著城鎮(zhèn)大批住宅和城市基礎設施項目的建成和投入使用，帶動了相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，拉動了經(jīng)濟增長，但與此同時，城市現(xiàn)代化建設中，各地都不同程度地存在著公共財力不足、進一步改革城建投融資體制的問題。

一、地方政府融資必要性分析

地方政府融資，是指以地方政府為主體，以信用為手段，以實現(xiàn)特定政策為目的，為實現(xiàn)地方經(jīng)濟增長和社會發(fā)展目標而進行的資金融通活動。

（一）市場失靈與政府干預。根據(jù)經(jīng)濟學理論，在完全競爭市場上，由于價格和競爭等市場機制的作用，廠商和消費者在追求自身利益最大化的過程中，自愿達成了雙方均能接受的合約，商品的價格達到了均衡，市場使資源得到了合理配置，能夠?qū)崿F(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。但現(xiàn)實中并不存在真正意義上的完全競爭市場，因而市場優(yōu)化資源配置、提高經(jīng)濟效率的作用受到了限制——市場失靈了。公共產(chǎn)品供給不足是城市建設中市場失靈的突出表現(xiàn)。公共產(chǎn)品一般具有一次性投資需求大、建設周期長、回收緩慢、預期利潤低或經(jīng)濟效益外溢的特點，因此私人投資意愿較低，但其社會收益大，需要政府介入來實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

（二）現(xiàn)實發(fā)展的需要。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國城市化率從1978年的17.92%提高到2009年的46.59%。而根據(jù)國家“十一五”發(fā)展規(guī)劃，2020年城市化率將達到60%。根據(jù)這一預測，平均每年至少有1，000多萬人口要進入城鎮(zhèn)生活，這對城市基礎設施投資建設提出了集中的、大規(guī)模的需求。而現(xiàn)實情況是，地方政府財力相對薄弱，大部分收入都為正常的預算支出所占用。同時，2009年為應對國際金融危機，中央政府迅速反應，4萬億元救市計劃出臺。這一計劃大概需要20萬億元左右的配套資金加以配合實施。很明顯，城市建設投資存在一個相當大的資金缺口，這一缺口的存在就決定了目前我國地方政府的融資需要。

二、地方政府融資現(xiàn)狀分析

地方政府融資方式有很多，但地方政府融資平臺貸款無論是在債務規(guī)模還是地方政府使用意愿上都處于絕對主導地位，因此本文也主要分析地方政府依托融資平臺進行的融資。所謂地方政府融資平臺，主要是政府搭建的，通過注入資本金、劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)和股權、授權經(jīng)營等方式，包裝出一個從資產(chǎn)和現(xiàn)金流上可以達到融資標準的公司，以實現(xiàn)籌集資金的目的，用于城市重大基礎設施建設、電網(wǎng)改造、民生工程、醫(yī)療衛(wèi)生和教育事業(yè)發(fā)展、節(jié)能減排和生態(tài)建設工程等項目的大規(guī)模投資。

（一）融資規(guī)模與構(gòu)成。關于地方政府融資債務的規(guī)模，至今還沒有官方的最終統(tǒng)計數(shù)據(jù)公布。中金公司研究報告估計，2009年末地方政府融資平臺貸款余額約為7.2萬億元，其中2009年凈新增約3萬億元，預計2010年和2011年后續(xù)貸款約為2～3萬億元，2011年底貸款余額達到約10萬億元。

地方政府融資平臺最早產(chǎn)生于1998年，多集中于省級政府，2008年金融危機后，平臺的層級逐步向下擴展，由省級政府向地市級、區(qū)縣級政府移動，甚至集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村也設立了政府融資平臺。據(jù)央行2009年第四季度披露的數(shù)據(jù)，全國有3，800多家地方融資機構(gòu)，其中有70%集中在區(qū)縣級政府。

（二）地方政府融資主要方式。地方政府融資平臺最主要的融資途徑是銀行貸款，達到總?cè)谫Y金額的85%左右。地方政府通過財政性資金注入、土地收益、注入資產(chǎn)以及賦予特許經(jīng)營權等方式對融資平臺進行扶持，在地方政府承諾、地方人大同意納入地方財政預算確保還本付息的前提下，獲得國家開發(fā)銀行及國有商業(yè)銀行的貸款。

（三）地方政府融資用途。資金的使用主要有三方面:一是投資于完全沒有收入的公益性建設項目，如城市道路和橋梁、城市綠化、廣場、大型引水工程、公共文化設施等。這類項目既需要財政注入資本金，并通過向銀行貸款滿足建設資金的需要，也要財政償還建設性貸款的本息；二是投資于有少量的經(jīng)營性收入的準公益性建設項目，這些項目不能完全自負盈虧，除了項目資本金需要財政投入以外，還需要財政在盈虧上給予差額補貼，主要包括地鐵、城市綜合開發(fā)等項目；三是投資于經(jīng)營性項目，如開發(fā)新區(qū)、建設高速公路以及城市供水、供電、供熱、供氣等，這類政府投資公司或開發(fā)公司可以自負盈虧，只有項目資本金靠財政來投入，其余主要通過向銀行貸款等途徑來滿足項目建設所需資金，并可以用項目建成后產(chǎn)生的收益來償還銀行貸款的本息。

三、存在的主要問題

地方政府融資平臺是我國投融資領域的重大機制創(chuàng)新，滿足了經(jīng)濟建設快速發(fā)展的巨大資金需求，彌補了地方政府財力不足的缺陷，大大推進了我國的城鎮(zhèn)化進程。但由于對地方政府融資平臺的經(jīng)營、融資行為缺乏系統(tǒng)的監(jiān)管和規(guī)范，融資平臺經(jīng)營中存在一些需要關注的問題。

（一）管理體制不健全，多頭管理，多頭授信。地方政府融資決策主體多樣化、多頭管理，是地方政府融資體制層面的問題。地方政府基礎設施等項目的建設往往牽涉到不同的部門，從而地方融資平臺往往歸口不同政府部門。交通投資平臺隸屬于交通部門，建設投資平臺歸屬于發(fā)改委，土地儲備類平臺公司又可能是國土部門管理。各部門為了自身的利益，爭相成立融資平臺，在融資前也沒有與財政部門進行充分事先溝通，不受地方政府預算約束，也沒有一個部門去協(xié)調(diào)和約束。不僅如此，地方政府往往就同一個項目（或打包項目）通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，導致地方政府的財力與其擔保和債務償還的資金規(guī)模不匹配。

（二）市場化程度低，融資渠道過于單一。我國地方政府融資平臺由政府獨資或控股，市場化程度很低，融資平臺貸款的主要來源是銀行信貸，其他融資形式發(fā)展不充分。2009年一些城投公司在銀行間市場發(fā)行了中期票據(jù)。這些資金可以像企業(yè)債券那樣作為投資項目的資本金，但由于資金規(guī)模有限，與地方政府投資需求差距甚遠。而在國際上被普遍運用的項目融資模式，如 BOT、TOT、BT、PPP 等，在我國應用程度也不高。此外，信托股權投資方式近年來比較受地方政府歡迎，但受總的融資規(guī)模的限制，目前仍難成氣候。

（三）風險管控不到位，債務預警機制缺失。一些地方政府并沒有對債務風險進行有效的管理和控制。出于多方面的原因，財政無法及時準確地把握債務總額以及各期應償還的債務本息情況。在沒有納入預算管理的情況下，財政也往往難以及時安排充足的資金。此外，在實際操作中，地方政府脫離實際，為獲取更多的貸款資金而進行與本級財力不匹配的擔保的現(xiàn)象并不少見。目前的問題是，地方財政擔保和人大出具的承諾函的效力仍在爭論當中。一旦被認定無效或者今后不再具有法律效力，對地方政府和銀行來說都是一個不小的沖擊。此外，地方政府不同的平臺交叉擔?，F(xiàn)象也不少見，一旦某個公司出現(xiàn)風險，連帶的風險就比較大。同時，由于地方政府融資缺乏有效的債務預警機制，往往出現(xiàn)地方政府進行與本級財政不相匹配的融資情況。

（四）過度依賴土地出讓收入，債務償還機制缺失。地方政府融資資金的投向大多是公共性項目或準公共性項目，這些項目本身產(chǎn)生現(xiàn)金流的能力比較弱，依靠預期收益難以滿足還款需要。為了應對這一問題，地方政府通常在土地上做文章，直接將國有土地收儲、開發(fā)和使用權劃給平臺，在進行一定的整理開發(fā)之后予以轉(zhuǎn)讓，以土地預期出讓收入作為償債來源。此前，國有土地使用權出讓收入作為地方政府性基金，長期游離于政府預算之外，使得地方政府對“賣地收入”支配始終得不到應有的監(jiān)督。在實際操作中，違規(guī)用土地擔保取得貸款現(xiàn)象非常普遍。2010年，中央和地方預算草案首次將國有土地使用權出讓收入納入預算。根據(jù)規(guī)定，土地轉(zhuǎn)讓收入多數(shù)都是?？顚Ｓ?，與公共財政預算是分開的，即當?shù)夭荒苣猛恋爻鲎屖杖敫阋话阈缘拈_支。從這一政策可以看出，中央政府加強了對地方土地出讓收入的管理，通過納入預算的方式，接受人大的監(jiān)督，從而達到規(guī)范地方政府“土地財政”的目的。另外，地方政府用土地收益作抵押融資，也有推高地價房價的嫌疑。在房地產(chǎn)市場走弱的情況下，債務的風險就會集中凸顯出來。

四、政策建議

（一）規(guī)范運作，有保有壓。首先，對當前平臺企業(yè)的融資狀況進行清理，規(guī)范地方政府擔保行為。對不符合法律規(guī)定的“交叉擔?！薄ⅰ爸貜蛽！庇枰匀∠?，對超過風險警戒水平的擔保進行適當處理；建議對地方人大承諾的有效性設立一個時間點，在此之后地方人大的承諾函不再有效，之前的承諾也盡快處理好；其次，區(qū)別對待，有保有壓。對于“?！弊?，一方面指對一些資產(chǎn)優(yōu)良、負債水平較低的平臺企業(yè)允許繼續(xù)融資，并充分發(fā)揮其示范作用，引導其他平臺企業(yè)改革；另一方面指“保續(xù)建”，由于公共項目建設周期一般比較長，融資資金往往也難以一步到位，因此對于一些在建中的合理的項目，應當予以重點關注，其后續(xù)的資金投入也應當及時跟上，以防止出現(xiàn)“半拉子”工程，造成更大的風險。而“壓”字，則表明要從宏觀層面著手，適當控制地方政府的投融資沖動，在保證中央經(jīng)濟刺激方案順利實施的情況下，對于一些重復建設項目、不具有經(jīng)濟利益和社會利益的“面子工程”堅決予以停建或者停止審批；對于平臺企業(yè)的融資行為也要綜合考慮，不能一味地向銀行貸款而不考慮自身的財政狀況和還款能力，杜絕“管借不管還”現(xiàn)象。

（二）實踐和創(chuàng)新項目融資模式。國外地方政府融資的成功經(jīng)驗主要表現(xiàn)為融資模式的多樣化，既有來自地方政府的財政投入，也可以發(fā)行地方政府債券，還可以采取一些靈活的模式吸引社會資本，以及采取上市融資、BOT、ABS等模式。由于經(jīng)營性平臺所承擔的項目為具有部分經(jīng)營性收入的準公益性項目以及經(jīng)營性項目，可以充分吸引社會資本的參與，運用和實踐BOT、TOT、BT、BOO等模式；而公益性融資平臺則需開拓思路，可以考慮引入PPP模式，即政府將公益性基礎設施建設項目交給社會資本經(jīng)營，并租賃已建設好的項目，然后再通過特許權協(xié)議安排，政府將所租賃的項目委托私人部門運營。此外，BT模式也可以減少政府前期建設壓力。總之，項目融資能充分利用社會資本進行基礎設施建設和經(jīng)營，并發(fā)揮私人資本在某些方面具有的低成本和高效率優(yōu)勢，在一定程度上實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

（三）建立完備的風險防控和債務預警機制。應逐步建立有效的風險防控機制和債務預警機制。對于經(jīng)營性融資平臺，應當以完善企業(yè)治理為根本，逐步引入市場化運營機制，完善企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，保持合理的負債水平，通過建立監(jiān)事會和內(nèi)部審計委員會管控和約束企業(yè)不合理的融資行為。對于公益性平臺企業(yè)，則應通過“決策+監(jiān)管+平臺”的融資模式，通過納入地方政府預算，在地方人大和審計部門的監(jiān)管下，嚴格按照政府債務風險控制標準審核其舉債行為和規(guī)模，從而有效控制地方政府債務規(guī)模的無序擴大，防范可能出現(xiàn)的政府債務風險以及連帶的金融風險。此外，要研究建立一套符合我國國情的債務預警指標體系，對于公益性平臺企業(yè)融資導致指標過高的情況，要加大還款力度，使得風險回歸到可控的區(qū)間內(nèi)。

（四）標本兼治，繼續(xù)推進分稅制改革。地方政府財權與事權不匹配是導致地方政府融資動機高漲的重要原因之一。從長遠來看，要從財政體制改革入手，逐步推進分稅制改革，賦予地方政府穩(wěn)定的稅基，努力實現(xiàn)地方政府財權和事權相匹配。

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