■本刊記者 賀海峰

2011地方政府創(chuàng)新趨勢(shì)

■本刊記者 賀海峰

如果說2011年改革將有所突破的話，可能主要集中在社會(huì)管理體制、社會(huì)組織管理體制、社區(qū)管理體制，以及更多的公共參與等方面。

肯定會(huì)有實(shí)質(zhì)性的動(dòng)作

《決策》：請(qǐng)您對(duì)2011年地方政府創(chuàng)新趨勢(shì)作出一個(gè)總體判斷，可以用三兩句話進(jìn)行概括。

劉峰：在創(chuàng)新活力方面，我持比較樂觀的態(tài)度。因?yàn)槲覀儜?yīng)對(duì)金融危機(jī)已經(jīng)取得比較明顯的成績(jī)，2011年又是“十二五”的開局之年，更適于創(chuàng)新。我可以肯定地說，地方政府肯定有比較大的活力，尤其是全國(guó)，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等方面，會(huì)有實(shí)質(zhì)性的動(dòng)作。

楊雪冬：有的學(xué)者認(rèn)為創(chuàng)新動(dòng)力不足，更多是從干部人事管理體制出發(fā)，這種體制自上而下，控制得很嚴(yán)，維穩(wěn)任務(wù)重。我個(gè)人不太認(rèn)可這種判斷，我認(rèn)為動(dòng)力在不斷累積，不斷增強(qiáng)，一些年輕官員進(jìn)入新的崗位，迫切希望做事，同時(shí)社會(huì)有這么多需求，創(chuàng)新動(dòng)力應(yīng)該是越來越足。我是稍微樂觀一些。

《決策》：那么，地方政府創(chuàng)新動(dòng)力到底源自哪些方面呢?

燕繼榮：一是中央的推動(dòng)力。比如提出服務(wù)型政府、以人為本、權(quán)為民所用。這些大的目標(biāo)通過文件、文獻(xiàn)或者領(lǐng)導(dǎo)講話表述出來，對(duì)地方政府是鼓勵(lì)、鞭策、引導(dǎo)。上面調(diào)子低了，下面可以也跟著收一收，也受影響。二是地方官員的推動(dòng)力。出于政績(jī)、責(zé)任感的考慮。三是民眾的壓力。要求解決現(xiàn)實(shí)問題，民生、公共服務(wù)、社會(huì)福利保障這些方面。民眾的需求也會(huì)成為地方政府創(chuàng)新的一種壓力。四是媒體、學(xué)界的評(píng)論、分析、論述，也構(gòu)成一種力量。四種力量，可以分析阻力在什么地方，動(dòng)力在什么地方，創(chuàng)新的勁頭足還是不足，都可以從這幾個(gè)方面考慮。因?yàn)閹追矫媪α吭诓┺?，看力量的消長(zhǎng)，可以分析好多問題?？傮w上看，2011年政府創(chuàng)新動(dòng)力應(yīng)該不低。

薛瀾：首先是壓力，地方政府面臨的各種壓力是創(chuàng)新的動(dòng)力，四平八穩(wěn)很難創(chuàng)新。兄弟省份都已經(jīng)發(fā)展得非常好，我這地方還很落后，它就有某種壓力。或者周圍都很安寧，我這里老是出問題等等。這種壓力既可能來自上面，也可能來自下面。

第二，要有創(chuàng)新資源。這種資源有兩種，一種是物質(zhì)資源，比如廣東、江浙比較富裕，有更多的資源投向公共服務(wù)。當(dāng)然這也不是唯一的，還有一種是社會(huì)資源，也叫“社會(huì)資本”，對(duì)政府創(chuàng)新也非常重要。地方政府的公信力是一種非常難得的寶貴資源，凡是創(chuàng)新比較好的政府，在當(dāng)?shù)毓娭芯哂邢喈?dāng)?shù)耐拧?/p>

我將創(chuàng)作草稿拍照，上傳微信群，并說：“方法不難——拓展成上句，套改得下聯(lián)。思考有個(gè)過程，句子離不開修改琢磨?！倍螅乙苍囎魅?lián)曬在群里。

第三，是學(xué)習(xí)?，F(xiàn)在各級(jí)政府官員的學(xué)習(xí)熱情和力度前所未有，學(xué)習(xí)黨建理論和公共管理、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理等等。還有就是在大學(xué)系統(tǒng)地學(xué)習(xí)，獲得MPA學(xué)位等。此外，官員們?cè)趯W(xué)習(xí)中通過彼此之間的溝通，也可以學(xué)到很多新的東西。還有地方政府派官員到國(guó)外學(xué)習(xí)MPA，獲得國(guó)際視野和新知識(shí)、新技能。

劉峰：政府創(chuàng)新是一個(gè)三維機(jī)制。一是動(dòng)力機(jī)制，又叫激勵(lì)機(jī)制。讓創(chuàng)新的人有名、有利、有地位、有好處，不管他是官員還是老百姓，這是一個(gè)關(guān)鍵的問題。二是保健機(jī)制，廣義的叫社會(huì)保障制度。給你足夠的里子、面子、安全感，尤其包括法律的救濟(jì)、權(quán)利的救濟(jì)。三是約束機(jī)制。三者一定要突出“激勵(lì)”。當(dāng)然，激勵(lì)的前提是保健。突出一個(gè)，兼顧兩個(gè)，三合一。三者結(jié)合得越好，動(dòng)力機(jī)制越持久越有效。

激勵(lì)本身又包括“激”和“勵(lì)”。創(chuàng)新，事前要激發(fā)，比如說政府的號(hào)召、刺激、引導(dǎo)，這是“激”；“激”完了之后，比如政府主官做出成績(jī)，老百姓給他口碑，給他擁護(hù)，作為上級(jí)，應(yīng)該給他提拔，給他榮譽(yù)，這叫“勵(lì)”。這樣原來的正確行為就會(huì)再次發(fā)生、重復(fù)發(fā)生，正強(qiáng)化。所以，激勵(lì)是“激”和“勵(lì)”的一致，這才有動(dòng)力機(jī)制?！凹ぁ钡臅r(shí)候要考慮整體、考慮方向；“勵(lì)”要根據(jù)老百姓的擁護(hù)、根據(jù)你的成就及時(shí)“勵(lì)”。這個(gè)“勵(lì)”又包括精神的、榮譽(yù)的，要有力度，激勵(lì)的力度。剛才是三合一，這是兩合一，否則講什么動(dòng)力機(jī)制啊?

社會(huì)改革將成熱點(diǎn)

《決策》：在您看來，2011年，地方政府創(chuàng)新面臨哪些挑戰(zhàn)？地方公共決策呈現(xiàn)出的突出問題又有哪些？

楊雪冬：挑戰(zhàn)很多。一個(gè)是可持續(xù)性的挑戰(zhàn)。還有一個(gè)是越來越重要的問題，很多所謂創(chuàng)新和整個(gè)制度的關(guān)系需要重新去考慮，一些創(chuàng)新對(duì)某一地是有好處的，但是對(duì)整體制度來說卻沒有什么好處。因?yàn)檫@個(gè)創(chuàng)新如果出來以后，上級(jí)不批準(zhǔn)就會(huì)出現(xiàn)矛盾和沖突，如果理由是堅(jiān)持現(xiàn)有制度的，可能對(duì)下級(jí)積極性是很大挫傷，最典型的例子就是步云的選舉。這是個(gè)別創(chuàng)新和整個(gè)制度的耦合是一個(gè)很大挑戰(zhàn)。這也導(dǎo)致了部分領(lǐng)域創(chuàng)新動(dòng)力不足。

現(xiàn)在每個(gè)人都是自己的新聞發(fā)言人。這使得很多的公共決策變成公共事件，這是一個(gè)最大的變化，變成全國(guó)關(guān)注的事件后，再回饋到地方。從一般意義上，這種挑戰(zhàn)是正常的、合理的。媒體的狀態(tài)就反映了社會(huì)的狀態(tài)，社會(huì)是分化的不均衡的，媒體意見表達(dá)也是分化和不均衡的，對(duì)公共事件沒有客觀的討論，幾乎全部是一邊倒。因?yàn)檗D(zhuǎn)型社會(huì)各種矛盾凸顯出來，不是以一種理性的東西去判斷，而是帶有一種情緒。例如微博，如果不尖銳就不會(huì)有人去看。某種意義上有民粹主義傾向。所以，致使地方政府更不敢公開信息了。這樣會(huì)導(dǎo)致決策流產(chǎn)或者被扭曲，決策的科學(xué)化和民主化有時(shí)候是有沖突的。

《決策》：2011年是“十二五”規(guī)劃起始年，這樣一個(gè)契機(jī)會(huì)不會(huì)讓地方涌現(xiàn)出更過的政府創(chuàng)新出來？

何增科：地方政府創(chuàng)新的重點(diǎn)主要還是圍繞改善民生，提供優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，促進(jìn)公民權(quán)利均等化，增強(qiáng)社會(huì)活力。從創(chuàng)新層級(jí)上來說，政府創(chuàng)新層級(jí)在往上延伸，像計(jì)劃單列市、省轄市、副省級(jí)城市甚至省一級(jí)創(chuàng)新日益活躍，以前我們看到的大多是縣一級(jí)創(chuàng)新比較活躍。另外，地方政府創(chuàng)新活躍的地區(qū)，彼此之間還有競(jìng)爭(zhēng)，存在相互競(jìng)爭(zhēng)的壓力。

如果說2011年改革將有所突破的話，我個(gè)人有這么幾點(diǎn)期待。第一是希望在社會(huì)管理體制改革方面，像社會(huì)維穩(wěn)體制的改革。信訪綜治維穩(wěn)面臨的問題和矛盾越來越多，希望在維穩(wěn)體制上有所突破。如果哪個(gè)地方在這方面有所創(chuàng)新，那么對(duì)整個(gè)國(guó)家來說都是做出了很大的貢獻(xiàn)。

二是呼喚社會(huì)組織管理體制改革。我們講政府、企業(yè)之外，社會(huì)組織的作用越來越重要了。怎么調(diào)動(dòng)它的活力，對(duì)社會(huì)組織的培育、服務(wù)、評(píng)估、監(jiān)管等在一系列方面進(jìn)行更好的改革，提高其積極性和作用至關(guān)重要。

三是社區(qū)管理體制改革。到底怎么改革，創(chuàng)新空間很大。

四是希望能有更多的公共參與。比如說在規(guī)劃、環(huán)保、預(yù)算等涉及民生等重要領(lǐng)域，能有更多協(xié)商、對(duì)話、溝通的公眾參與試驗(yàn)。民眾參與了、了解了，能夠消除它的怨恨和猜疑。把他排斥在外，他總是會(huì)懷疑。公眾參與的領(lǐng)域要拓展，參與的程度要提高，公民參與的權(quán)利要得到保障。例如杭州的開放式?jīng)Q策，是個(gè)很好的做法，但是仍然有拓展的空間。

《決策》：有人分析認(rèn)為，下一輪政府改革創(chuàng)新的主線，主要是“兩個(gè)一體化”、“兩個(gè)均等化”，即推進(jìn)市場(chǎng)一體化、城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)政府提供公共服務(wù)和公民權(quán)利的均等化。您認(rèn)為，這種概括是否準(zhǔn)確、全面？

薛瀾：政府創(chuàng)新，實(shí)際涉及兩個(gè)方面：一是政府所做的事情；二是政府做這些事情的體制機(jī)制?！皟蓚€(gè)一體化”、“兩個(gè)均等化”，我覺得還是過于籠統(tǒng)和理想化。

政府做什么呢？還是要回到最基本的東西去。明確中國(guó)目前所處的發(fā)展階段，政府最應(yīng)該做什么，通過什么方式籌集資源，把該做的事情做好。這個(gè)基本的機(jī)制必須建立。我最擔(dān)心的是，政府往往會(huì)陷入一種可怕的循環(huán)。出發(fā)點(diǎn)很好，提的目標(biāo)很高，但手中其實(shí)沒有資源來實(shí)現(xiàn)，最后只有用不正當(dāng)?shù)姆绞骄鹑?、掠奪，因而激起老百姓的不滿，老百姓反過來對(duì)政府所做的事情也不認(rèn)賬。逼得政府又去提出新的更高的目標(biāo)，進(jìn)入下一個(gè)循環(huán)。這種事情對(duì)政府的信譽(yù)和對(duì)社會(huì)都是一種很大的傷害。而且政府實(shí)際做的和公眾期望值越拉越遠(yuǎn)的話，就有可能跌入所謂的“中等收入陷阱”。

所以，我們必須建立一個(gè)社會(huì)公共服務(wù)與社會(huì)資源互洽的機(jī)制。我們目前這種機(jī)制，老百姓總覺得跟政府要的越多，最后自己就越得利。殊不知羊毛出在羊身上，這種資源實(shí)際上還是要從老百姓那里得到。所以從一個(gè)更加理性的角度看，我們要分析，這件事情是請(qǐng)政府做好，請(qǐng)某種社會(huì)組織來做好，還是由個(gè)人來做比較好。需要做一點(diǎn)效率的比較與分析。因此，“十二五”期間，最核心的還是建立有效、公正、合理的地方公共預(yù)算公共財(cái)政機(jī)制。

不應(yīng)盲目要求公共服務(wù)均等化，我們考慮的實(shí)際上是基本公共服務(wù)的均等化。盡管我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了很大的成就，但要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化還有很大的挑戰(zhàn)。因此，要把均等化的含義說清楚。我們?cè)谔岢雒恳粋€(gè)公共政策目標(biāo)的時(shí)候，都必須做一些更加細(xì)致的分析，看看實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)需要什么樣的投入保障和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，從而確保政府提出的公共政策目標(biāo)可信、可操作。

政府創(chuàng)新不能太“積極”

《決策》：現(xiàn)在存在一種傾向，不少地方和部門言必稱改革創(chuàng)新，各種各樣的改革嘗試花樣不斷，令人目不暇接。

劉峰：地方政府創(chuàng)新，重點(diǎn)在于機(jī)制的創(chuàng)新、環(huán)境的創(chuàng)新。政府不能太“積極”，你太積極了，下邊沒有積極性了。你把大的服務(wù)提供了，環(huán)境提供了，它自然就發(fā)展的快一些。尤其是現(xiàn)階段，金融危機(jī)影響告一段落，下一步基本回歸常態(tài)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)發(fā)揮地方的積極性，調(diào)動(dòng)基層、縣域經(jīng)濟(jì)、中心鎮(zhèn)的靈活性、機(jī)動(dòng)性，讓它們來積極創(chuàng)新。

在結(jié)合上做文章，我覺得是可行的。光嘩眾取寵不行，光注重上邊的不行，光注重下邊的也不行，中國(guó)的國(guó)情就是必須結(jié)合。我認(rèn)為應(yīng)做好“三個(gè)結(jié)合”:

一是領(lǐng)導(dǎo)與群眾的結(jié)合。就是要在中央許可的范圍內(nèi)，在老百姓希望你做的事情上來“跳舞”。在二者結(jié)合點(diǎn)來做，這一點(diǎn)就很實(shí)在。上下要盡量一致。有時(shí)候，很多地方是不一致，但畢竟有一兩件可以先做。充分理解中央的精神、大的形勢(shì)，而且底下又了解民意、具體情況，這樣就把結(jié)合點(diǎn)做成生長(zhǎng)點(diǎn)。

二是一般與個(gè)別的結(jié)合。在這個(gè)結(jié)合點(diǎn)上做文章，就有了外力、有了助力、有了運(yùn)氣。

三是方與圓的結(jié)合。方，就是依法行政，政府要規(guī)范化、要透明化，政府創(chuàng)新要有所限制、有所局限；圓，就是自己的變通、靈活、妥協(xié)。廣東有些改革，按照現(xiàn)有的法律，有時(shí)很難推進(jìn)。怎么辦呢？他們采取一事一授權(quán)的變通，總的是在法律的框架下來創(chuàng)新。

補(bǔ)充一點(diǎn)，政府創(chuàng)新不能過度，不是越創(chuàng)新越好。過度，容易出現(xiàn)混亂，不好控制，不好約束，不容易形成合力。

薛瀾：改革開放30年，我們一直在講改革，講創(chuàng)新，這是針對(duì)舊的體制?，F(xiàn)在改革30年了，在政府的體制機(jī)制方面，應(yīng)該把一些基本的比較成熟的規(guī)則、體制、機(jī)制穩(wěn)定下來，也就是要讓行政體制改革的成果積淀下來，成為現(xiàn)代國(guó)家制度的一部分。畢竟一個(gè)政府的體制機(jī)制既需要?jiǎng)?chuàng)新、變革，也需要穩(wěn)定和可預(yù)見性。

所有政府都面臨這個(gè)問題，就是通過什么機(jī)制來推動(dòng)創(chuàng)新。西方政治體制中，存在公務(wù)員、政務(wù)員雙層機(jī)制。政務(wù)員是通過選舉產(chǎn)生的或由被選舉出來的官員任命。這類職務(wù)一般是政府部門的高層職務(wù)，與主要政治領(lǐng)導(dǎo)人共進(jìn)退。因此，每次政治選舉后，都會(huì)有新的人進(jìn)來，有可能是大學(xué)教授、大公司的經(jīng)理等等。這些人往往會(huì)帶進(jìn)來很多很好很新的想法，并去努力推動(dòng)這些想法。而公務(wù)員則是通過公務(wù)員考試進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)，他們只要不犯錯(cuò)誤，可以在政府工作到退休。他們的存在使得政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行保持連續(xù)性。政務(wù)員的想法是需要通過這些公務(wù)員的努力去得到實(shí)現(xiàn)。因此，在西方政府中，政府改革或創(chuàng)新往往就是公務(wù)員與政務(wù)員的博弈。這個(gè)過程就是創(chuàng)新的過程。我們政府內(nèi)部也可以探索這樣一種機(jī)制，形成兩股相互制約的力量，既有沖突，又有融合。

現(xiàn)在，我們的政府是行動(dòng)政府，疲于應(yīng)付各類事務(wù)，比較被動(dòng)，沒有時(shí)間潛心思考。所以要借助智庫(kù)的力量，內(nèi)部、外部相互激勵(lì)，最終從行動(dòng)政府轉(zhuǎn)型到思想政府。