安叢梅，吳秋盈，張秋妹，朱妍燃，楊婷婷，別思潔

（湖北經濟學院經濟學系，湖北武漢430205）

農村土地不合理占用現(xiàn)象調查
——以山東省沂水縣為例

安叢梅，吳秋盈，張秋妹，朱妍燃，楊婷婷，別思潔

（湖北經濟學院經濟學系，湖北武漢430205）

農村土地資源正面臨著不合理占用和不斷減少的威脅,通過實地考察，以山東省沂水縣為例，對我國農村土地不合理占用現(xiàn)象進行了分析，并有針對性地提出政策建議，以期對我國土地資源管理有所貢獻。

土地占用；問題；對策

土地是人類賴以生存的基礎，是不可再生的自然資源；國家對土地資源保護問題極為重視，制定了非常嚴格的管理措施，但農村土地不合理占用現(xiàn)象仍時有發(fā)生，有的地方甚至還比較嚴重。[1]為了更好地了解情況，給國家制定政策提供可靠的依據，我們利用暑假社會實踐，在山東省沂水縣境內，針對農村土地不合理占用問題做了調查。

一、調查區(qū)域和研究方法

本次調查選擇在山東省沂水縣境內，該縣屬魯東南地區(qū)，沂蒙山腹地，系溫帶大陸性季風氣候區(qū)，總面積241298.37公頃，占全省總面積的1.6%，列全省各縣第2位，共轄19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1219個行政村，其中有耕地109805.86公頃，農作物以小麥、玉米、花生等為主。農業(yè)是當地農民收入的重要來源，所以農民收入的增減變化均與土地有著密切的聯(lián)系。

本次調查于2009年暑假完成，在沂水縣19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1219個行政村中，隨機抽取12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的60個村，通過下鄉(xiāng)走訪村民及村委成員采取調查問卷的方式進行，設計的問卷內容主要包括2006年6月至2009年6月3年來土地減少畝數及去向并分別對鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地周圍村莊和偏遠村莊作標記。

二、所被調查的60個村土地不合理占用現(xiàn)象

（一）2006年6月至2009年6月間土地減少畝數（見表1）。

表1：3年來60個村土地減少畝數及降幅

通過表1可以看出在被調查的60個村中2006年存量土地畝數為64210畝，至2009年存量土地畝數為45260畝，3年間沂水縣60個村土地減少畝數為18950畝，降幅達29.51%。

（二）2006年6月至2009年6月間土地減少畝數去向及百分比（見表2）

表2：3年來60個村土地減少畝數去向和百分比

表2列出了近3年來60個村土地減少畝數去向和百分比，可以看出，村民新建房屋占用土地數為7610畝，為全部被占土地總面積的40.16%，在土地減少中所占比例最高。在調查中得知，近3年沂水縣并沒有批準農民宅基地，也就是說高達40.16%的房屋建設用地都屬于不合理占用土地。其次，工業(yè)建設用地數為5045畝，占土地減少的26.62%，而有近一半以上的工業(yè)建設用地是未經主管部門批準，只是由村、鄉(xiāng)及縣當地政府自行決定，采用以租代征的形式占用。另外，養(yǎng)殖場、修路、種樹、路邊店、圈地撂荒及其他用地分別占土地減少數的11.08%、8.44%、6.56%、3.22%、1.56%和2.72%，絕大部分的養(yǎng)殖場和路邊店也是農民通過換地和使用自家耕地修建，擅自改變了耕地的用途。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地周圍村莊和偏遠村莊土地減少及占用情況比較

在所調查的60個村莊中，其中屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地周圍村莊的26個，2006年存量土地28636畝，2009年存量土地16750畝，3年間減少了11886畝，降幅為41.5%。同時在34個偏遠村莊中，2006年存量土地35574畝，2009年存量土地28510畝，3年間減少了7064畝，降幅為19.9%。提示鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地周圍村莊土地占用率明顯多于偏遠村莊。表3列出了26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地周圍村莊和34個偏遠村莊3年來土地減少畝數及減少的土地去向比較。

表3：鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地周圍村莊和偏遠村莊土地減少畝數去向比較（%）

從表3可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地周圍村莊所占土地的用途依次為工業(yè)建設、新建民房、修路、養(yǎng)殖廠、路邊店、種樹、圈地撂荒；而偏遠村莊所占土地主要用途為新建民房、養(yǎng)殖廠、種樹等，工業(yè)建設土地占用率明顯少于鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地周圍村莊。主要由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地周圍村莊交通便利，吸引了更多的投資建廠項目、路邊店及小產權樓房等建設。

三、農村土地不合理占用原因分析

通過對該縣60個村莊近3年來的土地占用情況分析，我們認為農村土地不合理占用現(xiàn)象主要與以下幾方面因素有關。

（一）各相關部門管制不力，土地征用程序不規(guī)范

本調查中發(fā)現(xiàn)，農村新建房、養(yǎng)殖場、路邊店等絕大部分土地占用都未經上級有關部門批準。雖然土地局也曾對此進行管制，但大都只是草草了事，甚至只要農民交些罰款就可過關。依據《土地管理法》規(guī)定[2]，當村民要改變土地用途時，得向村委會申請，然后村委會層層上報，經區(qū)或縣級政府審批，方可改變土地用途，但現(xiàn)實情況是，村委會越權審批，或農民根本不經相關部門審批，自作主張，改變耕地用途。另外，地方保護主義嚴重，部分村、鄉(xiāng)及縣政府官員為了提高所謂的GDP體現(xiàn)“政績”，未經國家相關部門審批，以租代征為名擅自大肆占用土地開辦工業(yè)園區(qū)，相關監(jiān)管部門也屈于地方政府壓力隱瞞不報。盲目招商引資，部分引資項目中途擱淺，致使其占用的土地閑置撂荒。

（二）農村經濟快速發(fā)展，改善性建房需求及基礎設施建設占用土地增加

近年來，由于農業(yè)機械化的發(fā)展，農村生產率得到提高，農民的收入有所增加，還有農村剩余勞動力也通過在外務工等形式，給農村帶來了一定程度的外來收入，農民的生活水平不斷提高，改善性建房需求不斷增加，但是大部分農民并不是將舊房拆除后在舊址上建新房，而是在新的土地上甚至自己的農田上建造新房，一戶多個宅基地導致土地浪費現(xiàn)象嚴重。同時，隨著國家新農村建設政策的實施，村級公路迅速修建，相應的占用了部分土地。

（三）村民保護耕地觀念淡薄，維權意識弱

盡管近幾年國家對農民耕種土地進行補償政策，但農業(yè)成本依然很高，農民單從農業(yè)中所能獲得的收益相對較少，有時甚至虧損，結果導致許多村民不僅在自己的耕地上隨意建房，還將自己的土地租讓給工業(yè)園、養(yǎng)殖場、路邊店等建設用地，自己到經濟發(fā)達地區(qū)去打工，極少數農民甚至隨意將自己的農田廢棄。另外，由于近幾年該縣板材產業(yè)發(fā)展迅速，需要大量木材，有些農民就把自家耕地改種樹木。調查中還發(fā)現(xiàn)，雖然采用以租代征的形式，村民將自己的耕地轉租給其他非農業(yè)領域，但這些非農業(yè)建設給被占用土地的農民的補償卻是很少，如工業(yè)園每年僅給農民每畝400~600元，而且?guī)缀跛行蘼繁徽纪恋氐霓r民都沒有得到補償。但由于農民普遍受教育水平低，法制觀念不強，對我國的土地管理法律了解不多，而且大部分群眾不能充分參與到決策賠償工作中去，不能也不愿意充分發(fā)揮自己的權利，一定程度上縱容了像工業(yè)建設用地等不合理占用土地現(xiàn)象的蔓延。

四、解決農村土地不合理占用的建議

（一）完善國家有關的法律法規(guī)，實行嚴格的土地保護制度

應以省、市為單位,根據土地非農建設占用土地的具體情況制定適合本省或本市非農建設占用土地的法規(guī),并通過人民代表大會以法律的形式確立下來,對非農建設占用土地的前提條件、程序、使用方向和使用年限等作具體、切實可行的規(guī)定,指導非農建設合理利用土地。[3]還要對村組織涉及非法占地相關法律責任做出明確規(guī)定。

（二）確立農村土地的監(jiān)督機制，鼓勵群眾參與

首先，建立具體承擔土地整治監(jiān)管任務的專業(yè)隊伍，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系,充實完善信息員隊伍，改善執(zhí)法人員的執(zhí)法條件，實行土地監(jiān)管人員責任分區(qū),建立定期巡查制度，實施經常性的巡回檢查。其次，建立土地整治動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，充分應用信息技術手段，建立全國統(tǒng)一的土地整治項目數據庫系統(tǒng)，做到底數清、情況明。另外，要建立建言獻策制度，在農村土地利用方面，充分發(fā)揚民主，聽取群眾意見。發(fā)揮農民群眾參與監(jiān)督的作用，加強對農民土地法律方面的教育，提高農民對村事務的管理能力和責任感。[3]

（三）增加惠農政策，提高農民種糧積極性

積極推行農村綜合性收入補貼和生產性專項補貼政策，增加三農扶持力度，調動農民種糧生產的積極性。[4]當種糧比起打工來勞動強度相對較低、而收益相對較高時，農民自然會珍惜利用土地，主動對撂荒地復墾，同時農民對保護耕地觀念和維權意識也會相應提高。

（四）探索農村土地合理流轉機制

目前農村在大量勞動力外出務工發(fā)生的情況下，已經具備了土地流轉的初步條件，十七屆三中全會明確指出“允許農民轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營”。通過建立農村土地的流轉機制,發(fā)展農業(yè)產業(yè)化和推動農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整,優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率；而且有利于人地分離，使部分農民從土地上分離出來，從事其他行業(yè)，推動農村勞動力向非農產業(yè)轉移，加快農業(yè)現(xiàn)代化的進程。[5][6]

（五）推進農村住房制度改革和集中改建

因地制宜，積極穩(wěn)妥地推進農村住房制度改革和住房集中改建，進一步優(yōu)化村莊空間布局，加大規(guī)劃建設力度，鼓勵建設多層公寓式住宅，同步配套建設基礎設施和公共服務設施，逐步形成具有一定規(guī)模、功能齊全的新農村社區(qū)。將不合理占用的土地返耕還田，確保18億畝耕地紅線，是我國社會和諧穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的基礎。

[1]張清軍,魯俊娜,楊勝德.石家莊郊區(qū)非法占用耕地問題及對策[J].安徽農業(yè)科學,2007,35(36):12000-12045.

[2]中華人民共和國土地管理法[Z].1999.

[3]彭艷麗,余詠勝.非農建設占用耕地的調控對策研究[J].資源開發(fā)與對策,2008,24(2):134-135.

[4]萬敏,張開華.完善種植業(yè)惠農補貼政策的若干思考——以湖北省5縣市調查為例[J].農村經濟,2010,(3):6-9.

[5]劉虎生.緊緊把握農村土地流轉帶來的農村企業(yè)化趨勢[J].寶雞社會科學,2008,(4):24-26.

[6]杜文強.我國農村土地使用權流轉研究——以沂南縣為例[J].現(xiàn)代商貿工業(yè),2009,(8):56-58.