□ 翁列恩 孫文波

西部地區(qū)基本公共安全服務(wù)均等化問(wèn)題研究

□ 翁列恩 孫文波

基本公共安全服務(wù)均等化是基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái),西部地區(qū)基本公共安全服務(wù)均等化水平有所提高,但非均等化的問(wèn)題仍較為突出。從公共治理和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度出發(fā),逐步解決西部地區(qū)基本公共安全服務(wù)供給不均衡的問(wèn)題,不僅是社會(huì)公平正義的基本要求,也是保證社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的基本戰(zhàn)略。本文將基本公共安全服務(wù)列為當(dāng)前基本公共服務(wù)的內(nèi)容之一,對(duì)當(dāng)前西部地區(qū)基本公共安全服務(wù)非均衡的問(wèn)題進(jìn)行分析,著重從基本公共安全服務(wù)供給能力和供給機(jī)制建設(shè)的角度提出了推進(jìn)我國(guó)西部地區(qū)基本公共安全服務(wù)均等化的對(duì)策建議。

西部地區(qū);公共安全服務(wù);均等化

安全是人類生存的最基本需要。所謂“安全”,就是客觀上不存在威脅,主觀上不存在恐懼。①王逸舟:《全球化時(shí)代的國(guó)際安全》,上海人民出版社 1999年,第 36頁(yè)。換言之,安全既是一種客觀的狀態(tài),也是一種心理感受。人類社會(huì)進(jìn)入 21世紀(jì)后,面臨著政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等眾多領(lǐng)域安全問(wèn)題的威脅。公共安全作為一個(gè)公共問(wèn)題,是影響社會(huì)和諧穩(wěn)定與科學(xué)發(fā)展的重要因素,也是現(xiàn)代政府的重要責(zé)任和基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容。“基本公共安全服務(wù)”的提出,突破了傳統(tǒng)公共危機(jī)管理和安全觀的范疇,將公共安全視為政府管理的主要職責(zé),是政府職能轉(zhuǎn)變和政府管理機(jī)制創(chuàng)新的體現(xiàn),更是社會(huì)轉(zhuǎn)型期對(duì)政府治理能力、公共服務(wù)創(chuàng)新和公共安全服務(wù)的必然要求。

一、基本公共安全服務(wù)均等化的主要概念框架

所謂“公共安全服務(wù)”,是指政府為保障公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全,抵御各種自然和社會(huì)因素導(dǎo)致的安全威脅所提供的服務(wù)。當(dāng)今社會(huì)對(duì)公共安全構(gòu)成威脅的主要包括各種自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件、生態(tài)環(huán)境惡化、恐怖主義威脅和國(guó)際軍事沖突等,公共安全服務(wù)主要目的是抵御各方面的安全威脅,從而保障人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全?！盎竟舶踩?wù)”是狹義上的公共安全服務(wù),只涉及關(guān)系到人民群眾人身和財(cái)產(chǎn)安全的最直接和最基本的安全服務(wù)?；谶@一認(rèn)識(shí),我們認(rèn)為基本公共安全服務(wù)的內(nèi)容和范圍主要包括:(1)自然災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi),建立健全自然災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制,全力提升防災(zāi)減災(zāi)能力;(2)事故災(zāi)難的預(yù)防和應(yīng)急處置,堅(jiān)持預(yù)防為主、防救結(jié)合的原則,建立事故災(zāi)難應(yīng)急和協(xié)調(diào)機(jī)制;(3)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防和應(yīng)對(duì),提高公共衛(wèi)生突發(fā)事件預(yù)防控制的供給能力和實(shí)戰(zhàn)能力;(4)社會(huì)治安和安全事件的預(yù)防化解和控制應(yīng)對(duì),建立健全社會(huì)安全保障體系,構(gòu)建有效的預(yù)防控制機(jī)制。

基本公共安全服務(wù)均等化是“基本公共服務(wù)均等化”的重要組成部分。早期的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)尋求“最大化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利”,新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)則提出補(bǔ)償原則,關(guān)注整個(gè)社會(huì)的福利或福利綜合指標(biāo),兼顧效率與公平。經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森也強(qiáng)調(diào)政府為社會(huì)公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的,最終大致均等的公共服務(wù),是社會(huì)成員能力提高、社會(huì)福利增加的保障。美國(guó)政治學(xué)家羅爾斯對(duì)“公平與正義”進(jìn)行論證時(shí)也承認(rèn)社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等現(xiàn)象存在的現(xiàn)實(shí)性,在此基礎(chǔ)上提出要注意調(diào)節(jié)利益分配上的差異,使受益最少者的狀況得到改善。國(guó)內(nèi)學(xué)者常修澤認(rèn)為公共服務(wù)均等化可以從三個(gè)方面來(lái)理解:全體公民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)應(yīng)該均等;全體公民享有基本公共服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該大體相等;在提供大體均等的基本公共服務(wù)的過(guò)程中,應(yīng)尊重社會(huì)成員的自由選擇權(quán)。①常修澤:“中國(guó)現(xiàn)階段基本公共服務(wù)均等化研究”,《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》,2007年第 2期。在當(dāng)前我國(guó)貧富分化、城鄉(xiāng)差距和社會(huì)群體之間差距日益拉大的情況下,必須重申平等的公民權(quán),加強(qiáng)公民權(quán)的保障與落實(shí),讓廣大民眾共享改革發(fā)展的成果,推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化,緩解貧富差距,縮小地區(qū)差距,增進(jìn)社會(huì)公平和社會(huì)正義。

基本公共安全服務(wù)均等化就是要將政府為保障公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全,抵御各種自然和社會(huì)因素導(dǎo)致的安全威脅所提供的服務(wù)做到區(qū)域之間、群體之間和個(gè)人之間的大致均等。推動(dòng)西部地區(qū)基本公共安全服務(wù)均等化對(duì)我國(guó)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展具有重要的作用:第一,基本公共安全服務(wù)的供給水平直接影響到人民群眾的人身、財(cái)產(chǎn)安全與日常生活,它有助于為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境;第二,基本公共安全服務(wù)均等化的機(jī)制建設(shè)有助于拓展基本公共服務(wù)的內(nèi)涵,“十二五”是我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)承前啟后的關(guān)鍵時(shí)期,基本公共安全服務(wù)均等化是西部地區(qū)及全國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制;第三,促進(jìn)基本公共安全服務(wù)均等化是滿足人民群眾對(duì)公平正義需求的重要舉措,它使西部地區(qū)群眾在享受公共安全服務(wù)上與東中部地區(qū)人民群眾享有同等的地位、機(jī)會(huì)和結(jié)果,更有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定與科學(xué)發(fā)展。

二、西部地區(qū)基本公共安全服務(wù)的現(xiàn)狀分析

由于自然、歷史等方面的原因,我國(guó)東西部經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展存在著巨大差距,尤其是在就業(yè)、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)安全、公共文化等關(guān)系到群眾切身利益的公共服務(wù)的供給上存在著嚴(yán)重的不均衡現(xiàn)象,不僅影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,也帶來(lái)了一系列的社會(huì)問(wèn)題,成為阻礙社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、危害社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要瓶頸?；竟舶踩?wù)是基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容,是保證人民群眾安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的最基本舉措,是實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的基本要求。我國(guó)實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來(lái),在保障和促進(jìn)西部地區(qū)人民享有基本的公共安全服務(wù)方面采取了很多措施,提升了基本公共安全服務(wù)供給能力,逐步構(gòu)建了較為完善的西部地區(qū)基本公共安全服務(wù)體系。

1.西部地區(qū)公共安全環(huán)境得到改善,群眾安全感指數(shù)逐步提高

西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施十年以來(lái),西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了顯著成效,為西部地區(qū)公共安全環(huán)境的改善,以及進(jìn)一步做好公共安全服務(wù)工作奠定了較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。自 2002年以來(lái),每年 11月 1日至 11月 10日進(jìn)行的群眾安全感調(diào)查是具較強(qiáng)權(quán)威性的全國(guó)性調(diào)查,能夠較好地反映各地區(qū)的公共安全狀況。政府提供公共服務(wù)的主要目的在于為人民群眾提供安全的生產(chǎn)和生活環(huán)境,因此群眾安全感指數(shù)是衡量公共安全服務(wù)供給水平和質(zhì)量的一個(gè)極其重要的指標(biāo)。該調(diào)查以全國(guó)人口變動(dòng)情況抽樣調(diào)查的樣本為總樣本,在總樣本的基礎(chǔ)上,再每 4戶抽取 1戶,每戶調(diào)查 1人,共 10萬(wàn)人,作為群眾安全感調(diào)查的樣本。各省、自治區(qū)、直轄市參照國(guó)家抽樣基礎(chǔ)方案,具體設(shè)計(jì)本省 (自治區(qū)、直轄市)抽樣方案,按照國(guó)家分配的樣本量抽取樣本單位。調(diào)查由統(tǒng)計(jì)部門派調(diào)查員進(jìn)行入戶調(diào)查,并采取了有效的監(jiān)督控制措施。

近年來(lái)西部各省市對(duì)社會(huì)治安的群眾安全感調(diào)查的結(jié)果顯示,西部地區(qū)群眾的安全感正在逐步提高。在 2009年度公眾安全感調(diào)查中,從省 (市)層面來(lái)看:寧夏群眾對(duì)社會(huì)治安的滿意率達(dá) 80.74%,比上年提高 3.13%;①宗時(shí)風(fēng),楊超:“‘平安寧夏’贏得群眾滿意公眾安全感提高 3.13%”,《寧夏日?qǐng)?bào)》,2010-1-15。詳見(jiàn)寧夏政務(wù)信息網(wǎng):http://nx.xinhuanet.com/special/no1/2010-01/15/content_18777287.htm.重慶市群眾安全感指數(shù)從2008年的 90.28%上升到 94.30%;②劉衛(wèi)宏:“2009年‘打黑除惡’助重慶群眾安全感指數(shù)創(chuàng)新高”,參見(jiàn)中國(guó)政府網(wǎng):http://www.gov.cn/jrzg/2010-01/05/content_1503524.htm,2010-1-5。貴州省群眾安全感指數(shù)為 84.37%,比 2008年提高了 3.93個(gè)百分點(diǎn);③閻志江:“數(shù)字解讀貴州綜治維穩(wěn):基層平安創(chuàng)建覆蓋面超 90%”,《法制日?qǐng)?bào)》,2009-11-29,可參見(jiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng):http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200911/29/t20091129_20522237.shtml.青海省群眾安全感指數(shù)達(dá)到了 90.59%,比2008年上升了 0.45個(gè)百分點(diǎn)。④青海省統(tǒng)計(jì)廳人口處:“全省社會(huì)治安狀況較上年有所好轉(zhuǎn)”,青海統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng):http://www.qhtjj.gov.cn/tjkx/201004/t20100408_33368.asp,2009-12-10.作為判斷公共安全服務(wù)供給水平和質(zhì)量的一個(gè)較有效的指標(biāo),這些數(shù)據(jù)說(shuō)明西部地區(qū)近年來(lái)的公共安全服務(wù)供給總體上是穩(wěn)中有升。

2.西部地區(qū)經(jīng)受了重大社會(huì)安全突發(fā)事件的考驗(yàn)

目前我國(guó)面臨的社會(huì)安全突發(fā)事件主要包括群體性事件和民族地區(qū)的騷亂事件。近年來(lái)在西部地區(qū)發(fā)生了多起影響巨大的群體性突發(fā)事件,大部分與社會(huì)矛盾激化和基層政府社會(huì)管理能力不足有關(guān),如 2004年 10月的重慶“萬(wàn)州事件 ”、2007年 1月的四川“大竹事件”、2008年 6月的貴州“甕安事件”、2008年 7月的云南“孟連事件”、2008年 11月甘肅的“隴南事件”。這些重大突發(fā)事件既是“非直接利益沖突”的典型案例,也有利益分配制度失衡、政治權(quán)力制約缺失、利益訴求渠道不暢的深層次的體制機(jī)制根源。⑤吳傳毅:“‘非直接利益沖突’的特點(diǎn)及根源——以重慶萬(wàn)州事件、四川大竹事件、貴州甕安事件為例”,《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》,2010年第 3期。另一類社會(huì)安全突發(fā)事件則與民族問(wèn)題相關(guān),如 2008年 3月的拉薩騷亂和 2009年 7月的新疆騷亂,都在國(guó)內(nèi)外造成了極大的負(fù)面影響。目前,社會(huì)安全突發(fā)事件的多發(fā)已成為影響西部地區(qū)公共安全形勢(shì)的重大挑戰(zhàn)。

近年來(lái)西部地區(qū)多起重大群體性突發(fā)事件得到我國(guó)政府的有效應(yīng)對(duì),證明我國(guó)政府已經(jīng)具備了較強(qiáng)的社會(huì)安全突發(fā)事件處理能力,亦標(biāo)志著我國(guó)在區(qū)域公共安全服務(wù)均等化方面取得了明顯的進(jìn)步。

3.西部地區(qū)公共衛(wèi)生事業(yè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步

西部大開發(fā)以來(lái),西部地區(qū)加快推進(jìn)公共衛(wèi)生事業(yè)改革與發(fā)展,取得了前所未有的重大成就。以甘肅省為例,全省嬰兒死亡率由 1999年的 30%降到 2009年的 10.97%,孕婦死亡率由 1999年的105.43/10萬(wàn)降到 2009年的 36.24/10萬(wàn)。醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)現(xiàn)了歷史性的跨越,1999年全省各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)共有 8976個(gè) (不包括村衛(wèi)生室),2009年底增加到 10534個(gè)。全省醫(yī)院病床數(shù)由 1999年的 5.9萬(wàn)張?jiān)黾拥?2009年的 7.7萬(wàn)張。農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)也取得了令人矚目的成就,1999年前,全省縣級(jí)醫(yī)院、中醫(yī)院、婦幼站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)程度不到 10%,1400個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和 13768個(gè)村衛(wèi)生室無(wú)一達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。2000年以來(lái),累計(jì)投入19.51億元,對(duì) 60個(gè)縣醫(yī)院、50個(gè)縣婦幼站、33個(gè)縣中醫(yī)院、1238個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、760個(gè)村衛(wèi)生室進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),為全省全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室配置了基本醫(yī)療設(shè)備。醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)成效顯著,全省各級(jí)各類衛(wèi)生人員總數(shù)已由 1999年的 89809人增加到 2009年的 104179人,其中衛(wèi)生技術(shù)人員總數(shù)由 1999年的 82551人增加到 87633人。①甘肅省政策研究室:“新聞通報(bào):西部大開發(fā)十年我省衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展成效顯著”,詳見(jiàn)甘肅省衛(wèi)生廳網(wǎng)站:http://www.gsws.gov.cn/html/2/5/13197.htm,2010-2-5.

4.西部地區(qū)各類事故災(zāi)難數(shù)量和損失明顯減少

近年來(lái),西部地區(qū)高度重視各類事故災(zāi)難的預(yù)防和處置工作,取得了很大的成效,各類事故災(zāi)難的數(shù)量和損失都明顯減少。以交通事故為例,近年來(lái)西部地區(qū)交通事故逐年減少且幅度很大。如表 2所示,交通事故發(fā)生數(shù)從的 2005年的 102139起逐年下降至 2009年的 61141起,下降幅度高達(dá) 40.14%;死亡人數(shù)從 2005年的 25731人降至 2009年的18134人,下降幅度高達(dá) 29.50%;損失折款則從2005年的 40216.9萬(wàn)元下降至 2009年的 20516.8萬(wàn)元,下降幅度高達(dá) 48.98%。

表 2 近五年來(lái)西部地區(qū)交通事故發(fā)生情況

5.西部地區(qū)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力有所提升

西部地區(qū)地理環(huán)境和地質(zhì)條件復(fù)雜,氣候波動(dòng)劇烈,大部分地區(qū)處于干旱、半干旱地帶,自然條件嚴(yán)酷。自然災(zāi)害種類多、發(fā)生頻率高、損失嚴(yán)重。一直以來(lái),西部地區(qū)的防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)能力穩(wěn)步提升,特別是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面成績(jī)明顯。僅以貴州省為例,在防洪、防旱方面,多年來(lái),全省共建成各類水庫(kù) 1936座,引水工程 5.5萬(wàn)處,提水工程 1.1萬(wàn)處,年供水能力達(dá)到 160億立方米。在防治地質(zhì)災(zāi)害方面,幾年來(lái)共投入近 5億元地質(zhì)災(zāi)害防治經(jīng)費(fèi),建立了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組四級(jí)群測(cè)群防監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)體系,成功預(yù)報(bào)避讓了 47起地質(zhì)災(zāi)害。在森林火災(zāi)防治方面,“十五”期間,共完成森林防火基本建設(shè)投資 6421萬(wàn)元,初步建立了林火監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、信息指揮系統(tǒng)和林火阻隔系統(tǒng)。在病蟲災(zāi)害防治方面,建立了以貴州省病蟲監(jiān)控分中心為中心,40個(gè)病蟲區(qū)域測(cè)報(bào)站為重點(diǎn)的病蟲監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。②李宇均:“貴州省自然災(zāi)害狀況與防災(zāi)減災(zāi)研究”,天津大學(xué)碩士學(xué)位論文,2008年,第 22-23頁(yè)。其他各省在公共安全事業(yè)方面總體上進(jìn)步非常明顯,有助于重特大安全事件、突發(fā)事件、疾病的防控和人民群眾生命健康的維護(hù)。

三、西部地區(qū)基本公共安全服務(wù)均等化發(fā)展的困境

由于我國(guó)各個(gè)地區(qū)的發(fā)展水平不一,各個(gè)地區(qū)在基本公共安全服務(wù)供給方面存在著較大差距。廣大西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為落后,自然條件較為惡劣,民族構(gòu)成更為復(fù)雜,許多社會(huì)矛盾較之東中部地區(qū)更為突出。因此,西部地區(qū)對(duì)基本公共安全服務(wù)有著更大的需求。但與此同時(shí),由于西部地區(qū)財(cái)力有限,機(jī)制建設(shè)也不夠完善,在基本公共安全服務(wù)供給上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東中部地區(qū),不均衡的問(wèn)題也較為突出。

1.西部地區(qū)社會(huì)治安形勢(shì)仍然嚴(yán)峻,公共安全服務(wù)供給能力不足

由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展滯后,并且有著復(fù)雜多樣的民族構(gòu)成,使得西部地區(qū)社會(huì)安全問(wèn)題相對(duì)復(fù)雜,社會(huì)治安形勢(shì)嚴(yán)峻。國(guó)家 592個(gè)貧困縣中有 366個(gè)在西部,占總數(shù)的 62%。2008年全國(guó)各地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均家庭年收排名后十位有六個(gè)是西部省份,2008年全國(guó)各地區(qū)農(nóng)村居民人均家庭年收排名后十位則有九個(gè)西部省份。2008年西部地區(qū)公共安全支出占財(cái)政支出的比重為 6.13%,低于中部地區(qū)的6.33%和東部地區(qū)的 7.65%?？紤]到西部地區(qū)的財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中東部地區(qū),西部地區(qū)的公共安全支出要顯著低于中東部地區(qū)。從公共安全支出的絕對(duì)數(shù)據(jù)來(lái)看,2007、2008年各省市公共安全支出排名后 13位中分別有 9個(gè)是西部省份。在公共安全經(jīng)費(fèi)不足的情況下,西部地區(qū)公共安全服務(wù)供給能力受到了很大的制約。

2.西部地區(qū)面臨社會(huì)安全突發(fā)事件的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

我國(guó)目前正處于長(zhǎng)期的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程之中,這種轉(zhuǎn)型是從一個(gè)農(nóng)業(yè)化、鄉(xiāng)村化社會(huì)到工業(yè)化、城市化社會(huì)的全面而深刻的轉(zhuǎn)變。在這種經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,國(guó)內(nèi)存在著大量可能引發(fā)重大危機(jī)事件的因素。而且,在日益加速的全球化進(jìn)程中,危機(jī)的誘因和影響往往是世界性的。在世界依舊存在種種危機(jī)威脅的情況下,每一個(gè)國(guó)家都可能遇到類似危機(jī)的挑戰(zhàn),如大規(guī)模斷電、大地震、海嘯、金融危機(jī)、社會(huì)動(dòng)亂等。因此,可能引發(fā)重大危機(jī)事件的自然因素、國(guó)際因素也廣泛存在。總體上看,西部地區(qū)呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定的大好局面。但是,由于某些深層次的改革尚未到位,社會(huì)矛盾長(zhǎng)期積累交織,城鄉(xiāng)二元體制、基本公共服務(wù)的非均衡化發(fā)展以及社會(huì)排擠所導(dǎo)致的公民政治及社會(huì)權(quán)利的否定極可能造成對(duì)民主政治發(fā)展的破壞,也可能具有明顯的社會(huì)危害性,①胡小平,顧金喜:“社會(huì)視野下群體性事件沖突的內(nèi)在機(jī)理及其應(yīng)用——基于孟連事件的反思”,《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》,2010年第3期。誘發(fā)重大社會(huì)安全突發(fā)事件的各種因素依然存在且更加突出。我國(guó) 55個(gè)少數(shù)民族中,有 46個(gè)的世居地在西部,西部少數(shù)民族人口占全部少數(shù)民族人口的 70%以上,西部地區(qū)與十多個(gè)國(guó)家接壤,這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊。國(guó)內(nèi)外的分裂勢(shì)力和不法分子都可能利用西部民族地區(qū)獨(dú)特的歷史背景和民族關(guān)系,制造危害公共安全的惡性事件。

3.公共衛(wèi)生水平依然有待改善,公共衛(wèi)生事件多發(fā)的大環(huán)境依然存在

經(jīng)過(guò)西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施十年來(lái),西部地區(qū)的公共衛(wèi)生事業(yè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步,但與中、東部地區(qū)依然存在具大差距,總體公共衛(wèi)生水平依然有待改善,公共衛(wèi)生事件多發(fā)的大環(huán)境依舊存在,仍面臨著比較嚴(yán)重的傳染病和寄生蟲病等公共衛(wèi)生疾病問(wèn)題。目前中國(guó)的疾病譜系從整體上看已經(jīng)由傳染病轉(zhuǎn)變?yōu)槁约膊?西部地區(qū)也出現(xiàn)了同樣的趨勢(shì)。但與沿海地區(qū)和大城市相比,西部農(nóng)村地區(qū)的傳染性疾病、地方病不容忽視,仍是影響當(dāng)?shù)厝巳航】档囊粋€(gè)主要因素。在全國(guó)麻疹發(fā)病率最高的 5個(gè)省區(qū)中,西部地區(qū)的新疆、貴州、甘肅、云南占有四席。脊髓灰質(zhì)炎發(fā)病率最高的 3個(gè)省區(qū) (青海、廣西和貴州)都位于西部。法定傳染病發(fā)病率最高的 3個(gè)省(青海、安徽和貴州)有 2個(gè)位于西部。而且,西部地區(qū)的寄生蟲和地方病仍很嚴(yán)重,地方性氟中毒、大骨節(jié)病、地方性砷中毒、克山病非常普遍。

4.西部地區(qū)事故災(zāi)難依舊多發(fā),造成的損失十分嚴(yán)重

近年來(lái),西部地區(qū)在預(yù)防和應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難方面取得了不少成績(jī),但總體上來(lái)說(shuō),西部地區(qū)事故災(zāi)難依舊多發(fā)。以煤礦生產(chǎn)安全事件為例,2009年 5月15日,云南昭通茶山煤礦瓦斯爆炸,10人死亡;2009年 5月 30日,重慶同華煤礦煤與瓦斯突出,30人死亡;2009年 6月 17日,黔西南新橋煤礦透水,9人死亡、4人下落不明;2009年 12月 28日,云南楚雄栗樹煤礦煤與瓦斯突出,12人死亡;2010年 3月 1日,內(nèi)蒙古駱駝山煤礦透水,8人被救 (其中 1人被救后死亡)、31人遇難。這些重大安全事故依然對(duì)社會(huì)安定和諧造成很大的影響,造成的生命損失和精神傷害是無(wú)法衡量的。

5.西部地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱,受到自然災(zāi)害的嚴(yán)重威脅

由于特殊的自然地理環(huán)境,西部地區(qū)將長(zhǎng)期面臨著各種自然災(zāi)害的嚴(yán)重威脅。地震、洪災(zāi)、旱災(zāi)、地方病、沙漠化和森林火災(zāi)等每年都造成大量的經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡。如表 3所示,在 2008年全國(guó)自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失最高的十個(gè)省份中,西部各省就占去半數(shù),且前三位都是西部省份 (詳見(jiàn)下表 3),其中四川省由于發(fā)生了汶川大地震,經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)7865億元。2009年底至 2010年初主要發(fā)生于云南、廣西、貴州、四川、重慶五個(gè)西部省市的罕見(jiàn)干旱災(zāi)害,造成耕地受旱達(dá) 645萬(wàn)公頃,因干旱飲水困難人數(shù)達(dá) 2043萬(wàn)人。這一重大災(zāi)害暴露出西部地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱的問(wèn)題。

表 3 2008年全國(guó)自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失最高的 10個(gè)省份 (億元)

四、推動(dòng)西部地區(qū)基本公共安全服務(wù)均等化的對(duì)策建議

提升西部地區(qū)基本公共安全服務(wù)的供給水平不僅是保證人民群眾安居樂(lè)業(yè)和國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的基本舉措,也是公共治理過(guò)程中的“正義”和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展“公平”的集中體現(xiàn)。基于當(dāng)前東西部地區(qū)基本公共安全服務(wù)非均衡的現(xiàn)狀和問(wèn)題,致力于基本公共安全服務(wù)供給機(jī)制的構(gòu)建,提高基本公共安全服務(wù)均等化的供給能力是“十二五”期間實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容。對(duì)此,我國(guó)應(yīng)立足于西部地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況,制定對(duì)策推進(jìn)基本公共安全服務(wù)均等化。

1.加大西部地區(qū)基本公共安全服務(wù)投入,完善公共安全財(cái)政投入制度

西部地區(qū)的公共安全面臨著更復(fù)雜的環(huán)境和更多的挑戰(zhàn),客觀上需要更多的公共財(cái)政投入。國(guó)家和地方財(cái)政應(yīng)做好統(tǒng)籌規(guī)劃,有重點(diǎn)、有計(jì)劃地增加西部地區(qū)的公共安全投入,完善公共安全財(cái)政投入制度。可采取的主要措施有:第一,深化財(cái)政體制改革,明確公共安全財(cái)政投入的范圍。要按照基本公共安全服務(wù)的層次性和受益范圍,合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)范圍,按照財(cái)力和事權(quán)相匹配的原則,適當(dāng)調(diào)整中央與地方的收入劃分,適當(dāng)增加地方的收入,提高地方基本公共安全服務(wù)的供給能力。第二,完善轉(zhuǎn)移支付制度,規(guī)范轉(zhuǎn)移支付體系。為使西部居民均可享受到水平大體相當(dāng)?shù)幕竟舶踩?wù),建議一般性轉(zhuǎn)移支付增量向西部地區(qū)傾斜,積極探索中央直接負(fù)責(zé)西部地區(qū)基本公共安全服務(wù)供給的機(jī)制體制,按照地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、稅負(fù)高低、人口和對(duì)財(cái)政支出的需求等因素確定轉(zhuǎn)移支付水平,并嚴(yán)格規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。第三,按照完善公共財(cái)政的總體要求,優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)?；谖鞑康貐^(qū)基本公共安全服務(wù)非均衡的問(wèn)題,可逐步提高基本公共安全服務(wù)的支出比重,建立基本公共安全服務(wù)支出和基本公共安全服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)隨財(cái)政收入增長(zhǎng)而逐步增長(zhǎng)的機(jī)制,重點(diǎn)解決西部地區(qū)基本公共安全服務(wù)均等化的供給能力問(wèn)題。

2.規(guī)范基本公共安全服務(wù)的經(jīng)費(fèi)使用,改善基本治安服務(wù)

由于西部地區(qū)存在公共安全投入不足、基本公共安全服務(wù)經(jīng)費(fèi)使用較為混亂、部分經(jīng)費(fèi)來(lái)源不盡合理等問(wèn)題,客觀上影響了公共安全部門提供的服務(wù)的質(zhì)量及其公眾形象。因此,一方面,國(guó)家和地方政府應(yīng)在加大基本公共安全服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入的同時(shí),重點(diǎn)規(guī)范公共安全部門的經(jīng)費(fèi)使用,建立有效的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制,防止經(jīng)費(fèi)的濫用和浪費(fèi)。另一方面,應(yīng)杜絕不合理的執(zhí)法行為,防止公共安全部門借執(zhí)法謀求經(jīng)濟(jì)收益,尤其是群眾深惡痛絕的以罰代管、以罰創(chuàng)收、以罰代刑等行為,切實(shí)為人民群眾提供有效的治安管理服務(wù),提高人民群眾的安全感和政府的公信力,為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

3.完善社會(huì)安全突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)對(duì)機(jī)制

社會(huì)安全突發(fā)事件是影響基本公共安全的重要因素。社會(huì)安全突發(fā)事件一旦發(fā)生,往往由于其突發(fā)性、緊急性、復(fù)雜性等特點(diǎn)導(dǎo)致巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)損失,嚴(yán)重危害到社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)基本公共安全服務(wù)均等化,各級(jí)政府就必須盡快建立和完善預(yù)防應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的管理機(jī)制,探索符合西部地區(qū)實(shí)際情況的突發(fā)事件預(yù)防措施和應(yīng)對(duì)策略。第一,制定完善的社會(huì)安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案,加強(qiáng)突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制建設(shè),結(jié)合有效的技術(shù)手段和制度建設(shè),防范突發(fā)事件的發(fā)生。第二,以構(gòu)建應(yīng)對(duì)機(jī)制為基礎(chǔ)提高突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力,降低突發(fā)事件的危害程度。第三,加強(qiáng)預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的責(zé)任機(jī)制建設(shè)。西部地區(qū)各級(jí)政府應(yīng)針對(duì)西部地區(qū)民族關(guān)系復(fù)雜、與眾多國(guó)家接壤等實(shí)際情況,重視構(gòu)建和諧民族關(guān)系和應(yīng)對(duì)“三股勢(shì)力”的社會(huì)安全閥系統(tǒng)。同時(shí),根據(jù)西部地區(qū)群體性突發(fā)事件的特點(diǎn),分析社會(huì)矛盾和沖突的趨勢(shì),強(qiáng)化信訪部門的工作職責(zé),積極推進(jìn)和完善利益表達(dá)與公共協(xié)商制度建設(shè),將預(yù)防和應(yīng)對(duì)社會(huì)安全突發(fā)事件的責(zé)任落實(shí)到各個(gè)部門,并結(jié)合績(jī)效考核機(jī)制,完善社會(huì)安全突發(fā)事件管理的評(píng)估機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。

4.提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)能力

近年來(lái),由于氣候、環(huán)境污染及人為的原因,突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)。西部地區(qū)雖然人口密集度不高,但由于醫(yī)療手段、預(yù)防觀念、管理制度等方面與東部地區(qū)相比仍存在很大差距,西部地區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害程度顯得更為嚴(yán)重,其應(yīng)對(duì)和管理能力也亟需進(jìn)一步提升。在提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)能力方面,政府必須在信息公開上進(jìn)一步增強(qiáng)開放意識(shí),全面、準(zhǔn)確地公開各種信息,并逐步建立媒體持續(xù)合作的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制,完善公共危機(jī)信息公開和媒體危機(jī)公關(guān)的長(zhǎng)效機(jī)制。應(yīng)不斷完善政府責(zé)任機(jī)制,明確規(guī)定問(wèn)責(zé)主體、對(duì)象情形、問(wèn)責(zé)方式以及問(wèn)責(zé)程序等具體要素并提高問(wèn)責(zé)機(jī)制的法制化程度。應(yīng)不斷建立健全公共衛(wèi)生事件的組織、指揮和協(xié)調(diào)機(jī)制。改變以往在管理公共衛(wèi)生事件時(shí)政出多門的情況,建立一個(gè)統(tǒng)一指揮和調(diào)度的體系。同時(shí),應(yīng)深入開展對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)知識(shí)的宣教工作,提高公眾的自我防護(hù)意識(shí),盡可能地消除民眾的恐慌情緒。

5.加強(qiáng)事故災(zāi)難預(yù)防和安全生產(chǎn)監(jiān)管工作

在事故災(zāi)難預(yù)防應(yīng)對(duì)和安全生產(chǎn)監(jiān)管方面,各級(jí)政府近幾年來(lái)采取了強(qiáng)有力的措施,提高了事故災(zāi)難的預(yù)防應(yīng)對(duì)能力和安全監(jiān)管力度,使西部地區(qū)事故災(zāi)難發(fā)生的數(shù)量和損失明顯減少,也降低了各類事故災(zāi)難的危害程度。但與此同時(shí),西部地區(qū)仍面臨著事故災(zāi)難的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),因此,西部地區(qū)還需要繼續(xù)加強(qiáng)事故災(zāi)難預(yù)防和應(yīng)對(duì)工作。第一,加強(qiáng)煤礦安全事故的預(yù)防和監(jiān)管。煤礦安全事故是我國(guó)中西部地區(qū)事故災(zāi)難預(yù)防工作的重點(diǎn),也是危害公共安全的重要因素。西部地區(qū)還需進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦安全事故的監(jiān)管工作,結(jié)合技術(shù)改造建立和完善預(yù)防監(jiān)督體系。第二,完善食品安全監(jiān)管制度。“三鹿”事件后,我國(guó)加強(qiáng)了食品安全監(jiān)管工作,并取得了良好的效果。西部地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)不斷加強(qiáng)食品安全監(jiān)管,形成符合地區(qū)特點(diǎn)的合理有效的食品監(jiān)管制度。第三,西部地區(qū)近年來(lái)交通事故數(shù)量和損失明顯減少,但仍應(yīng)進(jìn)一步完善交通事故預(yù)防和應(yīng)對(duì)機(jī)制建設(shè),做好交通事故預(yù)防和應(yīng)對(duì)處置工作,常抓不懈。

6.重視防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),切實(shí)增強(qiáng)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害能力

西部地區(qū)頻發(fā)的水災(zāi)、旱災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害等,不僅造成巨大的人力、物力和財(cái)力的損失,也暴露出了西部地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的薄弱環(huán)節(jié)。因此,應(yīng)針對(duì)這些薄弱環(huán)節(jié),不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共投入力度,提高西部地區(qū)防災(zāi)抗災(zāi)的能力,特別是國(guó)家應(yīng)對(duì)西部地區(qū)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上,確定防災(zāi)減災(zāi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求,由國(guó)家和地方財(cái)政加大投入和支持力度,有計(jì)劃的進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),切實(shí)增強(qiáng)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力。

五、結(jié) 語(yǔ)

西部大開發(fā)以來(lái),西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快,基本公共安全服務(wù)供給能力和供給水平都有所提升。但與東部地區(qū)相比,西部地區(qū)在基本公共安全服務(wù)供給水平上的差距仍十分明顯。隨著區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型加快,西部地區(qū)基本公共安全服務(wù)供給不足和配置不均衡的矛盾日益凸顯,已成為影響西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展和全國(guó)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素。因此,西部地區(qū)基本公共安全服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)和機(jī)制構(gòu)建體現(xiàn)了當(dāng)前公共服務(wù)均等化發(fā)展的基本需求,從本質(zhì)上體現(xiàn)了社會(huì)公平正義理念的實(shí)現(xiàn)。“十二五”是我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)承前啟后的關(guān)鍵時(shí)期,也是西部地區(qū)在西部大開發(fā)的基礎(chǔ)上加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的重要時(shí)期。在這一新的時(shí)期,推進(jìn)基本公共安全服務(wù)均等化,樹立將“公共安全”視為基本公共服務(wù)基本內(nèi)容的重要觀念,進(jìn)一步明確政府在提供基本公共安全服務(wù)方面的責(zé)任,完善政府治理的框架,有助于改變當(dāng)前公共安全服務(wù)非均衡的現(xiàn)狀,使西部地區(qū)人民群眾具有享受基本公共安全服務(wù)的同等地位和同等的機(jī)會(huì),使“公共安全”作為一種基本公共服務(wù)得以惠及所有社會(huì)成員。□

(責(zé)任編輯:顧金喜)

C631.4

A

1007-9092(2011)02-0029-07

翁列恩,中國(guó)計(jì)量學(xué)院公共事務(wù)系講師、浙江大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生;孫文波,浙江大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生。本文為國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的績(jī)效評(píng)估研究”(08ASH006)、教育部人文社科規(guī)劃項(xiàng)目“應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的政府能力研究”(09YJC810044)和浙江大學(xué)中國(guó)西部發(fā)展研究院“211”工程資助項(xiàng)目“東西部基本公共服務(wù)均等化差距評(píng)價(jià)、影響因素與政策建議研究”的階段性成果。