深圳市南湖街道辦事處 鄭文飛

關(guān)于完善行政事業(yè)單位部門預算的思考

深圳市南湖街道辦事處 鄭文飛

實行部門預算是我國建立公共財政框架的基本要求，也是財政管理體制改革的主要內(nèi)容之一，尤其是行政事業(yè)單位要發(fā)揮表率作用，切實推進實行部門預算管理體制。本文分析了行政事業(yè)單位部門預算管理現(xiàn)狀，總結(jié)了實踐過程中存在的主要問題。繼而提出一些對策建議，意在幫助行政事業(yè)單位貫徹高效的部門預算管理，提高行政管理效率。

部門預算 行政事業(yè)單位 財務(wù)管理

部門預算，簡單地說就是各個部門都編制本單位的預算，并且該預算由本部門本級及其所屬各單位的職能機構(gòu)預算組成。與傳統(tǒng)的預算制度相比，具有更強的綜合性，部門及其所屬單位的所有收入和支出均納入預算，加強了對資金管理的嚴密性；但同時又是一種更加細化的預算體制，各項支出都根據(jù)定員定額標準或通過項目分析計算等方法逐一確定，在指導性上滿足了部門發(fā)展需求，避免了執(zhí)行過程中出現(xiàn)盲目性。此外部門預算采用的是零基預算方法，在考慮到部門發(fā)展支出需求和財政資金規(guī)模的前提下，重新確定收支項目數(shù)額，從源頭上解決了預算規(guī)模日益膨脹而支出效率低下的問題。

一、我國行政事業(yè)單位部門預算管理現(xiàn)狀分析

1、部門預算管理意識淡薄，制度建設(shè)流于形式

當前，行政事業(yè)單位還普遍存在一種錯誤的思想意識：部門預算只是財務(wù)部門的一項技術(shù)業(yè)務(wù)工作，無需其他職能部門的參與。單位領(lǐng)導預算管理意識的錯位，直接影響了單位全體推行部門預算管理的積極性和有效性。由于缺少其他部門的配合與支持，財務(wù)部門編制部門預算收集不到充足的數(shù)據(jù)，缺乏制定依據(jù)，勉強編制出的預算失去了應有的指導價值，制度內(nèi)容流于形式，沒有解決實際問題，也使部門預算的地位和作用受到質(zhì)疑，更加打擊了預算執(zhí)行的積極性，形成惡性循環(huán)。

2、未設(shè)置專門的預算管理組織，預算方案質(zhì)量低

很多行政事業(yè)單位認為資金來源于財政部，其使用效率有財政部在監(jiān)督，本單位就無須花費力氣管理資金的收支，于是對預算管理長期忽略，沒有派專人、獨立的部門進行管理，大多是某幾個財務(wù)人員兼職，業(yè)務(wù)較繁忙時套用以前的編制格式，敷衍了事，其運行效果與其他性質(zhì)的企業(yè)相比也存在很大的差距。最突出的就是預算編制極其倉促。我國部門預算的編制程序是從國家到地方再到基層。在這種編制體制下，最終由基層財政局留給基層單位只有幾個星期的編制時間，基層單位在有限的時間內(nèi)既要熟悉預算編制的政策和要求、掌握預算編制內(nèi)容，又要完成政府要求的相關(guān)專業(yè)軟件操作，無暇顧及預算質(zhì)量，很多都是照抄去年的預算，應付上級部門，導致預算編制的隨意性大，缺乏充足的依據(jù)，進而影響部門預算的執(zhí)行。

3、預算編制基礎(chǔ)工作不扎實，編制方法不合理

首先是制度規(guī)定缺乏實踐可行性。我國部門預算改革要求各單位在上一財政年度開始不久，就著手編制下一個財政年度的預算。而編制單位下一年的發(fā)展規(guī)劃和資源使用情況，一般要到上年末通過總結(jié)當年的運營狀況甚至新一年開始后才能基本確定，這種編制時間的要求使得預算編制沒有實際依據(jù)，缺乏客觀性和合理性。其次，很多行政事業(yè)單位編制預算的前期準備工作不到位，很多程序化的數(shù)據(jù)資料沒有提前做好準備，現(xiàn)場取數(shù)，影響了預算編制的嚴肅性和及時性。編制手段落后，仍采用基數(shù)法，缺乏合理的定額標準，沒有切實地根據(jù)單位的發(fā)展計劃和財力進行科學預測。

4、預算執(zhí)行不嚴肅，非稅收入管理不嚴格

預算方案執(zhí)行不嚴肅，一方面是因為預算編制環(huán)節(jié)的缺陷，不合理、不科學地預算方案在執(zhí)行上肯定會出現(xiàn)很多問題，影響到執(zhí)行效率。另一方面是因為部門預算管理制度的不完善：預算管理權(quán)責不明確，出現(xiàn)的問題和違規(guī)現(xiàn)象沒有及時、有效的解決對策和懲罰措施，預算的剛性約束不強。對應納入預算管理的行政事業(yè)性收費也未按規(guī)定辦理，由單位自主決定欠繳、緩繳和免繳，使國家資產(chǎn)損失嚴重。對基層財政中允許行政事業(yè)單位保留的部門預算外的機動經(jīng)費，缺乏統(tǒng)一的管理標準和制度規(guī)范，有時會出現(xiàn)開支的隨意性或超支情況，影響了國家財產(chǎn)的安全性。

5、部門預算監(jiān)督不力，缺乏績效評價體系

首先，我國目前關(guān)于預算管理的相關(guān)法規(guī)亟待加強建設(shè)，僅依靠《預算法》和《預算法實施條例》遠遠滿足不了現(xiàn)代預算管理需要，很多實質(zhì)性問題長期得不到解決，一定程度上限制了我國部門預算改革的步伐。其次，預算監(jiān)督機制難以發(fā)揮實效。由于行政事業(yè)單位歸屬上的特殊性，其向上級管理機關(guān)提交的預算報告的詳細內(nèi)容是絕對保密的，僅為本部門內(nèi)部、財政、人大所獲悉，還不具備向社會公開的條件，其透明度與國際上推行的“參與式預算”相比，有很大的差距，這也容易引起社會的質(zhì)疑，引發(fā)一些矛盾。第三，對預算執(zhí)行后期的考核與評價是眾多單位都忽略的一項工作，預算與決算差異程度有多大、原因何在、如何解決并優(yōu)化無人問津，失去了預算管理的真正意義。

二、提高行政事業(yè)單位部門預算管理效率的對策

1、強化單位各層級部門預算管理觀念

首先需要單位領(lǐng)導改變觀念，加強與財政部門的溝通與交流，真正領(lǐng)悟財政部部門預算改革精神，深刻認識部門預算的重要性，把部門預算工作當作核心工作之一來做，樹立部門預算工作的權(quán)威性。其次，還要轉(zhuǎn)變基層單位對部門預算的認識。通過宣傳教育、干部培訓、技能指導等手段，提高其參與部門預算的意識和能力，使單位整體形成良好的全力推進部門預算改革的氛圍，保證部門預算管理的順利進行。

2、健全職能機構(gòu)，提高預算編制質(zhì)量

部門預算是一個系統(tǒng)性的工作，從最初的預算編制，到預算調(diào)整、預算的決算及考核，都需要按照嚴格的工作流程進行，要有專業(yè)的技術(shù)人員操作，所以組建健全的職能管理機構(gòu)是完全必要的。即使是受條件的限制由財政部門兼任，也必須明確獨立的職責和權(quán)限，保證預算管理的持續(xù)性和穩(wěn)定性。其次，為保證預算工作質(zhì)量，建議財政部根據(jù)我國人大會議召開時間和工作特點，對預算方案的報批時間做出適當?shù)恼{(diào)整；或者參照國外調(diào)整預算年度，如美國財政年度是從當年10月1日至次年9月30日，英國和日本的財政年度是4月1日至下一年的3月31日，從而給編制部門預算的部門充足的準備時間，以保證預算編制有科學依據(jù)，更貼切部門實際發(fā)展情況。

3、嚴格推行零基預算，建立合理的定額標準體系

行政事業(yè)單位要大刀闊斧地推行部門預算改革，采用先進的管理手段編制預算，深入開展部門預算管理。為更好地使用零基預算方法，單位應該組織必要的培訓課程，講解該方法體系，使在職員工能夠勝任現(xiàn)代部門預算管理要求。在切實、客觀、全面掌握單位現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府政策性因素和單位管理發(fā)展需要，通過充分的調(diào)查論證，制定科學的預算定額，實事求是地編制部門預算，發(fā)揮部門預算管理的最大效用。

4、完善部門預算管理體制，管理好預算外資金

規(guī)范對預算外資金的管理，對非稅收入的處理嚴格遵照國家規(guī)定，降低管理工作的隨意性，為保證國家財產(chǎn)安全，嚴格按“收支兩條線”原則統(tǒng)籌安排，清理取消各種不合理的收費項目，并處理好與財政部門的利益關(guān)系，降低經(jīng)營風險，消除利益矛盾沖突，以國家大局為重。除了建立部門預算管理體制外，還應組建其他管理配套措施，以保證預算編制所需數(shù)據(jù)的全面和及時、預算執(zhí)行效果的落實。

5、加大預算監(jiān)督力度，建立績效評價體系

首先建議修改我國《預算法》，明確各部門的職責權(quán)限和需要承擔的法律責任，加強人大對財政資金使用的控制權(quán)、修正權(quán)，保證人大和政府對行政事業(yè)單位的部門預算實行最有力的控制和監(jiān)管。法國對部門預算管理就實行財政監(jiān)察專員制度和國家公共會計制度的雙重檢查與監(jiān)督。財政監(jiān)督專員是財政部向各部門派駐的，主要負責對預算支出進行監(jiān)督檢查；公共會計監(jiān)督檢查的內(nèi)容主要是撥款的計算公式是否正確，是否有資金適用該項撥款。這種完善的監(jiān)督管理體系最大限度地降低了違反行為發(fā)生的可能性。我國也可以借鑒國外優(yōu)秀管理經(jīng)驗，保證部門預算工作的監(jiān)督檢查力度。其次，加強部門預算的公開性、提高透明度，構(gòu)建陽光預算體系。在不違背政府意志、保證財產(chǎn)安全的前提下，邀請廣大群眾參與，將涉及公眾切身利益的基礎(chǔ)項目建設(shè)向社會公開，吸納群眾意見、接受群眾監(jiān)督，提高部門預算的客觀性和有效性。此外，為保證部門預算的最終管理效果，還應建立績效評價體系，通過嚴密的制度體系建設(shè)，明確績效評價的范圍、對象和內(nèi)容，設(shè)計科學的評價指標體系，并對考核結(jié)果及時公布，針對結(jié)果采取適當處理措施，優(yōu)化完善整個部門預算管理工作。

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[2]鄧鳳姣.基層央行部門預算執(zhí)行中的問題及建議.湖北成人教育學院學報，2010;5

[3]劉晶璐.借鑒國外經(jīng)驗完善我國部門預算項目支出績效評價機制.管理觀察，2010;3