曾國(guó)安,胡晶晶

(武漢大學(xué) a.中國(guó)住房保障研究中心;b.經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,武漢 430072)

中國(guó)現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障體系的基本特征與問(wèn)題

曾國(guó)安a,b,胡晶晶b

(武漢大學(xué) a.中國(guó)住房保障研究中心;b.經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,武漢 430072)

中國(guó)已經(jīng)建立起了以經(jīng)濟(jì)適用住房保障和廉租住房保障為支柱,以集資合作建房、農(nóng)民工住房保障、限價(jià)商品住房為補(bǔ)充的城鎮(zhèn)住房保障體系。城鎮(zhèn)住房保障體系的建立促進(jìn)了住房保障事業(yè)的發(fā)展,但現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障體系尚存在體系不統(tǒng)一、不完整、不公平、內(nèi)容太復(fù)雜、供應(yīng)主體較為單一、保障方式相互割裂,且結(jié)構(gòu)不合理、缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制安排、保障資源分配結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題。存在的一系列不足之處說(shuō)明,應(yīng)該進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)住房保障體系,以促進(jìn)住房保障得到更快的發(fā)展。

城鎮(zhèn)住房;保障體系;基本構(gòu)架;體系缺陷

伴隨著商品化、市場(chǎng)化、社會(huì)化的城鎮(zhèn)住房體制改革,城鎮(zhèn)住房保障體系的建設(shè)逐漸成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中越來(lái)越重要的內(nèi)容,尤其是在商品住房?jī)r(jià)格長(zhǎng)期居高不下、住房分配和占有的失衡不斷加劇、住房困難戶(hù)的規(guī)模依然龐大的形勢(shì)下,如何實(shí)現(xiàn)人人住有所居、人人享有適當(dāng)?shù)淖》磕繕?biāo)就成為我們要解決的重要問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō),在城鎮(zhèn)住房體制改革之后,城鎮(zhèn)住房保障體系也逐步建立起來(lái)了,住房保障工作的力度也在逐步增強(qiáng),但城鎮(zhèn)住房保障體系仍很不完善。只有進(jìn)一步加強(qiáng)城鎮(zhèn)住房體制改革和進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)住房保障體系,才能實(shí)現(xiàn)人人住有所居、享有適當(dāng)住房的民生目標(biāo)。

一、中國(guó)現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障體系的基本構(gòu)架

伴隨著城鎮(zhèn)住房體制的改革,城鎮(zhèn)住房保障問(wèn)題逐步凸顯,特別是在商品住房?jī)r(jià)格大幅度上升、絕對(duì)價(jià)格畸高的條件下,住房保障不僅直接影響著住房困難戶(hù)的基本住房需要的滿(mǎn)足,而且成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。住房保障也因此得到國(guó)家的重視,直至作為國(guó)家的主要民生目標(biāo)之一,并明確提出要實(shí)現(xiàn)住有所居。經(jīng)過(guò)十多年來(lái)不斷推進(jìn)住房保障制度的建設(shè),住房保障體系不斷發(fā)展、不斷完善,目前已經(jīng)建立起了以經(jīng)濟(jì)適用住房保障和廉租住房保障為支柱,以集資合作建房、農(nóng)民工住房保障、限價(jià)商品住房為補(bǔ)充的住房保障體系。

1.廉租住房保障。根據(jù)廉租住房保障辦法,廉租住房保障對(duì)象為具有城鎮(zhèn)戶(hù)口的低收入住房困難家庭?；旧暾?qǐng)條件包含三個(gè)方面:其一,申請(qǐng)人具有城鎮(zhèn)常住戶(hù)口;其二,家庭人均可支配收入符合公布的廉租住房保障對(duì)象收入標(biāo)準(zhǔn);其三,家庭現(xiàn)住房面積符合公布的廉租住房保障對(duì)象住房困難標(biāo)準(zhǔn)。廉租住房保障實(shí)行租金補(bǔ)貼、租金核減、配房租賃三種方式。廉租住房保障資金來(lái)源主要包括:財(cái)政預(yù)算安排的專(zhuān)項(xiàng)資金、住房公積金增值收益扣除計(jì)提貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用后的全部余額、土地出讓凈收益中按照不低于 10%的比例安排的資金、上級(jí)財(cái)政安排的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金、廉租住房租金收入、社會(huì)捐贈(zèng)的資金以及其他渠道依法籌集的資金。配房租賃的房源主要包括:政府新建、收購(gòu)的住房;騰退的公有住房;社會(huì)捐贈(zèng)的住房;其他渠道籌集的住房。在廉租住房建設(shè)管理方面,廉租住房建設(shè)用地采取劃撥方式供應(yīng)。主要采取集中建設(shè)和在經(jīng)濟(jì)適用住房、普通商品住房、危舊房改造項(xiàng)目中配套建設(shè)的方式。新建廉租住房的套型建筑面積應(yīng)當(dāng)控制在 50平方米以?xún)?nèi)。

中國(guó)現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障體系的基本構(gòu)架

2.經(jīng)濟(jì)適用住房保障。建立經(jīng)濟(jì)適用住房制度旨在解決中低收入家庭的住房困難。法律依據(jù)為經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法。經(jīng)濟(jì)適用住房保障對(duì)象為具有城鎮(zhèn)戶(hù)口的低收入住房困難家庭?；旧暾?qǐng)條件包含三個(gè)方面:其一,申請(qǐng)人具有城鎮(zhèn)常住戶(hù)口;其二,家庭人均收入符合政府規(guī)定的低收入家庭收入標(biāo)準(zhǔn);其三,無(wú)房家庭或者現(xiàn)住房面積低于政府規(guī)定的住房困難標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)適用住房保障制度的保障方式為:住房保障機(jī)構(gòu)直接組織建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用住房只能按成本價(jià)銷(xiāo)售;房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)、管理成本以及合理利潤(rùn),一般按不高于 3%核定。經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)方式一般包括政府集中供地組織建設(shè)、單位利用自用土地自建和企業(yè)利用自用土地自建、駐軍單位利用自用土地建設(shè)四種形式。經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在四個(gè)方面:一是土地行政劃撥;二是行政事業(yè)性收費(fèi),從減半征收到即將全免;三是小區(qū)外基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)由政府承擔(dān);四是在金融支持方面,開(kāi)發(fā)單位可以項(xiàng)目抵押申請(qǐng)住房建設(shè)貸款。經(jīng)濟(jì)適用住房單套的建筑面積控制在 60平方米左右。經(jīng)濟(jì)適用住房的分配實(shí)行資格審核,搖號(hào)確定購(gòu)房家庭的辦法。在退出方面,經(jīng)濟(jì)適用住房購(gòu)房人擁有有限產(chǎn)權(quán),購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用住房不滿(mǎn)五年,不得上市交易。五年之后,購(gòu)房人上市轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)適用住房的,要按照市規(guī)定比例交納土地收益等相關(guān)價(jià)款,購(gòu)房人也可以在交納土地收益等價(jià)款后,取得完全產(chǎn)權(quán)。

3.“雙限雙競(jìng)”房保障?！半p限雙競(jìng)”(限房?jī)r(jià)限戶(hù)型,競(jìng)地價(jià)競(jìng)房?jī)r(jià))商品住房 (這里為“限價(jià)商品住房”或者“限價(jià)房”,有的地區(qū)“雙限”變成了“四限”,即由“限戶(hù)型、限房?jī)r(jià)”的“雙限”變?yōu)椤跋薜貎r(jià)、限戶(hù)型、限房?jī)r(jià)、限對(duì)象”的“四限”),各地供應(yīng)對(duì)象有差異:一是不具備購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用住房條件,但又確實(shí)存在住房困難的特殊群體;二是拆遷安置住房。由于“雙限雙競(jìng)”商品住房限對(duì)象、限房?jī)r(jià),具有住房保障性質(zhì)。

4.集資合作建房保障。集資建房作為經(jīng)濟(jì)適用住房的組成部分,是一種定向建設(shè)和供應(yīng)的經(jīng)濟(jì)適用住房,它享受的優(yōu)惠政策和再出售的限制條件與面向社會(huì)的經(jīng)濟(jì)適用住房是一樣的。不同的地方在于:其一,只允許本單位的職工參加集資建房,不能對(duì)外銷(xiāo)售;其二,參加人員按經(jīng)濟(jì)適用住房政策規(guī)定的購(gòu)買(mǎi)資格條件,由本單位打分排隊(duì)確定,不用參加經(jīng)濟(jì)適用住房資格審核,不用獲得經(jīng)濟(jì)適用住房購(gòu)買(mǎi)資格證明;其三,參加人員按綜合成本出資,不允許有利潤(rùn),故與面向社會(huì)銷(xiāo)售的經(jīng)濟(jì)適用住房相比,相對(duì)更便宜一些。

5.農(nóng)民工住房保障。2007年,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭困難的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)),建設(shè)部等五部委發(fā)布了《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見(jiàn)》(建住房[2007]276號(hào)),指出要將改善農(nóng)民工居住條件作為解決城市低收入家庭住房困難工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容,明確各用工單位是改善農(nóng)民工居住條件的責(zé)任主體,必須采取多種渠道為農(nóng)民工提供居住場(chǎng)所。各地基本上都是要求用人單位提供農(nóng)民工公寓或者集體宿舍的辦法解決農(nóng)民工住房保障問(wèn)題。

二、中國(guó)現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障體系的特征

1.從住房保障制度來(lái)看,建立起了以經(jīng)濟(jì)適用住房保障制度和廉租住房保障制度為主的住房保障制度體系。國(guó)家先后頒行和修訂了多個(gè)住房保障法規(guī),這些法規(guī)包括:《城鎮(zhèn)最低收入居民家庭住房保障辦法》、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》、《廉租住房保障辦法》等。從頒行和修訂的法規(guī)來(lái)看,涉及廉租住房保障制度、經(jīng)濟(jì)適用住房制度等。從法規(guī)涉及的內(nèi)容來(lái)看,涵蓋了保障性住房計(jì)劃、建設(shè)、資金籌集、保障性住房的分配、管理、騰退等多方面的內(nèi)容,經(jīng)過(guò)不斷修訂,法規(guī)內(nèi)容也越來(lái)越完善,由此推動(dòng)著住房保障體系制度的不斷完善。目前,已經(jīng)形成了以經(jīng)濟(jì)適用住房保障制度和廉租住房保障制度為主體的、其他住房保障制度為補(bǔ)充的住房保障制度體系。

2.從住房保障對(duì)象來(lái)看,建立起了主要以最低收入和低收入住房困難戶(hù)為主要保障對(duì)象的住房保障覆蓋體系。按照現(xiàn)行的住房保障體系,最低收入和部分低收入住房困難戶(hù)可以享受廉租住房保障,另一部分低收入住房困難戶(hù)可以申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用住房。除此之外,利用經(jīng)濟(jì)適用住房政策,有條件的單位經(jīng)過(guò)政府主管部門(mén)審批之后,還可以自建或者集體購(gòu)買(mǎi)集資房。這類(lèi)住房的出售價(jià)格一般為成本價(jià),有的還低于成本價(jià)。在政府出臺(tái)了農(nóng)民工住房保障政策之后,少數(shù)單位新建了農(nóng)民工公寓或集體宿舍,所在單位全部或者部分農(nóng)民工因此也可享受由單位提供的最基本的住房保障。

3.從保障性住房供應(yīng)主體來(lái)看,建立起了以政府為主導(dǎo)、輔之以企事業(yè)單位的保障性住房供應(yīng)主體體系。從目前保障性住房的供應(yīng)主體來(lái)看,政府處于主導(dǎo)地位。從廉租住房保障來(lái)看,政府承擔(dān)了全部供應(yīng)責(zé)任。從經(jīng)濟(jì)適用住房保障來(lái)看,政府掌握著土地劃撥(供地)或者用地項(xiàng)目許可、建設(shè)項(xiàng)目許可、事業(yè)性收費(fèi)減免、出售價(jià)格制定或者審批、供應(yīng)對(duì)象選擇等,政府處于主導(dǎo)地位。雖然也有部分企事業(yè)單位以增加單位員工福利為目標(biāo)參與供應(yīng)保障性住房 (以經(jīng)濟(jì)適用住房或者集資房的名義),但一方面必須獲得政府的審批,另一方面無(wú)可利用土地的企事業(yè)單位根本無(wú)從參與經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)。從限價(jià)商品住房來(lái)看,土地供應(yīng)、建設(shè)項(xiàng)目許可、住房建設(shè)戶(hù)型及面積、出售對(duì)象、出售價(jià)格等均由政府確定,發(fā)展商實(shí)際上是以生產(chǎn)單位的身份參與限價(jià)商品住房的供應(yīng)。從農(nóng)民工公寓或者集體宿舍來(lái)看,建設(shè)項(xiàng)目的審批及公寓或者集體宿舍的用途均由政府規(guī)定,但政府只提供政策支持,用工單位自行承擔(dān)公寓或者集體宿舍的建設(shè)和各項(xiàng)管理任務(wù)。

總的來(lái)看,政府在保障性住房供應(yīng)中處于主導(dǎo)地位,但在保障性住房供應(yīng)中,部分企事業(yè)單位也發(fā)揮著積極作用。在集資房中,單位承擔(dān)了相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等負(fù)擔(dān),甚至承擔(dān)部分建安成本;在農(nóng)民工公寓或集體宿舍建設(shè)中,用人單位承擔(dān)了全部建設(shè)成本,甚至承擔(dān)了物業(yè)管理、租金等各項(xiàng)使用費(fèi)用。

4.從保障方式來(lái)看,初步建立起了以經(jīng)濟(jì)適用住房保障和廉租住房保障為核心的多元化住房保障體系。經(jīng)過(guò)多年的努力,已經(jīng)建立起比較成熟的經(jīng)濟(jì)適用住房保障制度和廉租住房保障制度。在目前已經(jīng)享受過(guò)住房保障的家庭中,到 2008年全國(guó)累計(jì)已有 800多萬(wàn)戶(hù)家庭通過(guò)經(jīng)濟(jì)適用住房保障和廉租住房保障解決了住房問(wèn)題。其他的保障形式 (包括限價(jià)商品住房、農(nóng)民工住房保障)針對(duì)的是特定的對(duì)象,起步較晚,供應(yīng)規(guī)模還比較小,覆蓋面有限。到目前為止,就整體來(lái)看,中國(guó)現(xiàn)行住房保障體系是以經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房保障為主要保障形式的住房保障體系。

5.從住房保障資源的來(lái)源來(lái)看,建立起了以政府為主、其他單位為輔的來(lái)源體系。從投入住房保障的資源形式來(lái)看,主要包括資金、土地、住房等;從資源投入的主體來(lái)看,主要包括政府、職工所在的企事業(yè)單位、房地產(chǎn)發(fā)展商、社會(huì)力量、個(gè)人等。

第一,廉租住房保障資源的來(lái)源體系。根據(jù)《廉租住房保障辦法》的規(guī)定,廉租住房保障資金包括財(cái)政預(yù)算安排的專(zhuān)項(xiàng)資金、住房公積金增值收益扣除計(jì)提貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用后的全部余額、土地出讓凈收益中按照不低于 10%的比例安排的資金、上級(jí)財(cái)政安排的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金、廉租住房租金收入、社會(huì)捐贈(zèng)的資金以及其他渠道依法籌集的資金等多種渠道,但從實(shí)際情況來(lái)看,目前廉租住房保障資金主要是公積金增值收入、土地出讓凈收益和財(cái)政投入。廉租住房租金收入、社會(huì)捐贈(zèng)的資金以及其他渠道依法籌集的資金微不足道。從廉租住房保障配房租賃住房的來(lái)源看,主要依靠政府投資建設(shè),政府既投入建設(shè)用地,也投入建設(shè)資金,基本上沒(méi)有政府以外的組織和個(gè)人提供建設(shè)資金、土地和住房。從廉租住房租金補(bǔ)貼來(lái)看,均來(lái)自于政府。尚無(wú)任何其他單位和個(gè)人向廉租住房保障家庭提供租金補(bǔ)貼。不僅如此,政府甚至還要為廉租住房保障家庭支付拖欠的租金和物業(yè)管理費(fèi)。

第二,經(jīng)濟(jì)適用住房保障資源的來(lái)源體系。在經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)中,政府提供土地,由發(fā)展商進(jìn)行建設(shè)。雖然發(fā)展商投入了建設(shè)資金,但因?yàn)榻?jīng)濟(jì)適用住房并非是配給居民,而是賣(mài)給符合條件的居民,只是出售價(jià)格由政府限定。發(fā)展商并不是將建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房作為公益性事業(yè),而是作為商業(yè)開(kāi)發(fā)行為,只不過(guò)利潤(rùn)率低一些而已。從保障的角度來(lái)看,發(fā)展商并未提供保障資源。到目前為止,幾乎沒(méi)有社會(huì)單位和個(gè)人無(wú)償提供資金以及其他投入。因此,經(jīng)濟(jì)適用住房保障資源基本上都是政府提供的。

第三,限價(jià)商品住房保障資源的來(lái)源體系。限價(jià)商品住房是面向特定對(duì)象的管制性商品住房。保障性主要體現(xiàn)在價(jià)格優(yōu)惠上。價(jià)格優(yōu)惠來(lái)自于政府的管制和讓利。限價(jià)商品住房基本上不可能獲得企事業(yè)單位、社會(huì)單位的無(wú)償資金投入和其他投入,因此,從保障的角度來(lái)看,限價(jià)商品住房保障資源也是來(lái)自于政府。

第四,集資合作建房保障資源的來(lái)源體系。集資合作建房的建設(shè)資金來(lái)自于建房單位和住戶(hù),政府不提供任何建設(shè)資金。在集資合作建房中,政府主要提供的是政策支持,并無(wú)其他具體的保障資源供給。在集資合作建房中,政府不是保障資源的主要來(lái)源。

第五,農(nóng)民工住房保障資源的來(lái)源體系。在農(nóng)民工公寓或集體宿舍的建設(shè)中,政府主要是提供政策支持,而并不投入任何資金。農(nóng)民工公寓或集體宿舍的建設(shè)投資是由用人單位負(fù)責(zé)的,所以在農(nóng)民工住房保障中,政府還不是保障資源的主要來(lái)源。由于現(xiàn)行住房保障體系是以經(jīng)濟(jì)適用住房保障和廉租住房保障為核心的保障體系,而政府是這兩類(lèi)保障性住房保障資源的主要提供者,因此從整體來(lái)看,住房保障資源的來(lái)源體系是以政府為主、其他單位為輔的體系。

6.從住房保障管理來(lái)看,初步構(gòu)建起了以中央政府和地方政府分工負(fù)責(zé)的住房保障管理體系。經(jīng)過(guò)十幾年的探索,住房保障管理體系不斷發(fā)展和完善,目前已初步形成了以市級(jí)人民政府為主、中央和地方各級(jí)政府分工負(fù)責(zé)的住房保障管理體系。從住房保障管理的全過(guò)程來(lái)看,建立了中央政府和地方政府在住房保障法規(guī)、政策、規(guī)劃的制定等方面分級(jí)負(fù)責(zé)的體系;從住房保障資源的籌集和分配來(lái)看,建立了中央政府和地方政府共同負(fù)責(zé)住房保障資源籌集和分配的體系;從保障性住房的規(guī)劃和建設(shè)、分配等來(lái)看,中央和省級(jí)政府制定保障性住房建設(shè)的宏觀規(guī)劃,并下達(dá)規(guī)劃指標(biāo)和劃撥廉租住房建設(shè)資金補(bǔ)貼,市 (縣)政府負(fù)責(zé)制定本市 (縣)保障性住房建設(shè)規(guī)劃的制定,并要落實(shí)建設(shè)用地的供給、廉租住房建設(shè)資金的供應(yīng)等各項(xiàng)具體任務(wù);從保障性住房的分配來(lái)看,中央和省級(jí)政府制定保障性住房分配的基本原則,市 (縣)政府負(fù)責(zé)制定本市 (縣)保障性住房分配的政策,并進(jìn)行分配;從保障性住房的其他管理環(huán)節(jié)來(lái)看,中央和省級(jí)政府制定保障性住房騰退、價(jià)格確定等的基本原則,市 (縣)政府負(fù)責(zé)制定本市 (縣)保障性住房進(jìn)入、騰退制度、出售價(jià)格的確定原則和具體辦法、租金標(biāo)準(zhǔn)的確定原則和具體辦法、物業(yè)管理費(fèi)負(fù)擔(dān)主體以及補(bǔ)貼的確定原則和具體辦法等,并具體實(shí)施各項(xiàng)政策。

三、中國(guó)現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障體系存在的主要問(wèn)題

中國(guó)城鎮(zhèn)住房保障體系不斷發(fā)展,應(yīng)該說(shuō)取得了多方面的成就,特別表現(xiàn)在:(1)住房保障制度建設(shè)不斷推進(jìn),初步構(gòu)建起了住房保障體系的制度體系。(2)住房保障發(fā)展力度不斷加大,初步建立起了基本住房保障體系。(3)住房保障計(jì)劃工作不斷加強(qiáng),住房保障計(jì)劃體系不斷完善。(4)住房保障體系覆蓋面不斷擴(kuò)大,住房保障水平不斷提高。(5)不斷拓展住房保障的資金投入渠道,住房保障資金投入體系逐步向多元化發(fā)展。(6)住房困難戶(hù)數(shù)量不斷減少,比重逐步下降。但中國(guó)現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障體系仍存在以下主要問(wèn)題:

1.尚未建立起統(tǒng)一的住房保障體系。雖然住房保障體系的建設(shè)不斷推進(jìn),但到目前為止,尚未建立統(tǒng)一的住房保障體系。不同的保障對(duì)象納入不同的保障制度之中,享受著不同的保障待遇?，F(xiàn)行住房保障體系包括經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房、限價(jià)商品住房、農(nóng)民工住房保障等,各自針對(duì)不同的人群,在資格審核等方面缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),不同的保障制度依循不同的法規(guī),各自有其獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制,相互獨(dú)立、相互割裂。迄今為止,尚未制定能統(tǒng)領(lǐng)各類(lèi)住房保障制度的法規(guī),也就不能建立起統(tǒng)一的住房保障體系。

2.尚未建立起完整的住房保障體系。所謂完整的住房保障體系是指住房保障覆蓋全部應(yīng)保即保對(duì)象的住房保障體系。雖然住房保障覆蓋面不斷擴(kuò)大,但到目前為止尚未建立起完整的住房保障體系?？偟膩?lái)看,還存在著缺位問(wèn)題。按照現(xiàn)行的住房保障政策,尚有多類(lèi)住房困難居民沒(méi)有被納入住房保障體系:其一,城鎮(zhèn)常住戶(hù)口以外的大量住房困難居民被排斥在保障對(duì)象之外。其二,不符合廉租住房保障條件,但又沒(méi)有能力購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用住房的住房困難居民 (“內(nèi)夾”)實(shí)際上被排斥在保障對(duì)象之外。其三,不符合經(jīng)濟(jì)適用住房條件,又無(wú)力通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)商品住房的住房困難家庭 (“外夾”)。這使得真正應(yīng)保的對(duì)象并未得到保障,制度偏差所造成的并不是個(gè)別住房困難戶(hù)得不到保障的問(wèn)題,而是多種類(lèi)型的住房困難居民群體得不到保障。這樣,作為社會(huì)保障的基本組成部分的住房保障就無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)保障作用。

3.尚未建立起公平的住房保障體系。所謂公平的住房保障體系是指既符合社會(huì)公平原則,也符合橫向公平和縱向公平原則的住房保障體系。應(yīng)該肯定,隨著住房保障覆蓋面的不斷擴(kuò)大和住房保障準(zhǔn)入條件的不斷放寬,住房保障的公平程度越來(lái)越高,但由于住房保障制度設(shè)計(jì)造成的住房保障體系的不統(tǒng)一以及其他因素的影響,使得現(xiàn)行住房保障體系很難同時(shí)符合社會(huì)公平、橫向公平和縱向公平的原則。其一,住房保障政策的封閉性造成的社會(huì)不公平和橫向不公平。目前,未獨(dú)立立戶(hù)的非自然家庭居民不能享受住房保障,顯現(xiàn)出社會(huì)不公平;同樣收入條件的居民,一部分可以享受住房保障,另一部分居民卻不能享受住房保障,則顯現(xiàn)出橫向不公平。其二,非統(tǒng)一的相互割裂的住房保障制度造成的社會(huì)不公平。如獲得經(jīng)濟(jì)適用住房保障的住房困難戶(hù)所獲得的經(jīng)濟(jì)利益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)廉租住房保障的住房困難戶(hù),而后者的收入水平卻比前者低,這顯然有悖社會(huì)保障的原則。其三,制度內(nèi)容設(shè)計(jì)存在的問(wèn)題造成的社會(huì)不公平和橫向不公平?？傮w來(lái)看,購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用住房獲得的經(jīng)濟(jì)利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)廉租住房保障所獲得的經(jīng)濟(jì)利益,在廉租住房保障中,實(shí)物配租的經(jīng)濟(jì)利益遠(yuǎn)超過(guò)租金補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)利益。其四,保障條件的設(shè)計(jì)造成的社會(huì)不公平和橫向不公平。如“內(nèi)夾”一方面意味著相當(dāng)多的處于“內(nèi)夾”層的住房困難戶(hù)不能獲得住房保障,違背了社會(huì)公平的原則;另一方面意味著同處于“內(nèi)夾”層的住房困難戶(hù)之間的不公平,只要有部分人依靠外部資金的支持購(gòu)買(mǎi)了經(jīng)濟(jì)適用住房,即可獲得無(wú)法獲得外部資金支持的住房困難戶(hù)所不能獲得的經(jīng)濟(jì)利益。其五,政策執(zhí)行中造成的社會(huì)不公平。既有“橫向”的政策執(zhí)行不公平,也有縱向的政策執(zhí)行不公平。其六,政策調(diào)整造成的縱向不公平。這既存在于廉租住房保障,也存在于經(jīng)濟(jì)適用住房保障。如經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)面積的調(diào)整,顯然會(huì)造成面積不等的購(gòu)房者之間的不公平;再如廉租住房保障面積的調(diào)整,也會(huì)造成面積不等的被保障對(duì)象之間的不公平。其七,所在單位經(jīng)濟(jì)條件差異造成的橫向不公平。如集資房,單位之間的差異極大;再如農(nóng)民工住房保障,不同單位之間也存在極大的差異。其八,因監(jiān)管失序或者監(jiān)管困難造成的不公平。如獲得廉租住房保障的卻仍然占有自有產(chǎn)權(quán)住房,且出租牟利;再如購(gòu)買(mǎi)了經(jīng)濟(jì)適用住房的,將經(jīng)濟(jì)適用住房用于經(jīng)營(yíng)性出租。這既違背了社會(huì)公平的原則,也違背了橫向公平和縱向公平的原則。

4.住房保障體系的內(nèi)容太復(fù)雜。由于現(xiàn)行住房保障體系并非是在統(tǒng)一的住房保障制度基礎(chǔ)上建立起來(lái)的,而是按照“問(wèn)題導(dǎo)向”的思路逐步建立起來(lái)的,且有的還具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的目的。如經(jīng)濟(jì)適用住房制度帶有對(duì)未享受傳統(tǒng)福利性質(zhì)的住房保障的居民的補(bǔ)償性質(zhì);廉租住房制度既是為了緩解最低收入住房困難戶(hù)的住房困難,也是為了刺激經(jīng)濟(jì);限價(jià)商品住房既是為了緩解經(jīng)濟(jì)適用住房供不應(yīng)求的矛盾,也是為了解決被拆遷戶(hù)的住房問(wèn)題,又是為了推動(dòng)拆遷工作。由于不同類(lèi)型的住房保障制度建立的背景、目的不同,因此在內(nèi)容設(shè)計(jì)上并未從住房保障的整體需要進(jìn)行考量,并沒(méi)有統(tǒng)一的整體的設(shè)計(jì)方案,由此勢(shì)必造成不同的住房保障方式相互割裂,也無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和利益平衡。在住房保障中,不是經(jīng)濟(jì)條件越差,獲得的保障待遇 (福利)越多,而是恰恰相反。由于并存著多種相互割裂的住房保障制度,因此在保障對(duì)象、進(jìn)入和退出的條件及審核、管理方式等都存在著很大的差別。這就使得住房保障管理部門(mén)無(wú)法從整體上來(lái)考慮住房保障的公平、利益平衡和發(fā)展。

5.保障性住房的供應(yīng)主體較為單一。保障性住房合理的多元化的供應(yīng)主體體系應(yīng)該是包括政府、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體(住房互助組織等)以及居民個(gè)人在內(nèi)的體系。囿于國(guó)家現(xiàn)行政策的限制,保障性住房供應(yīng)主體的多元化程度依然不高,體系仍不健全。從供應(yīng)主體來(lái)看,保障性住房的供應(yīng)主體基本上限于政府,缺乏對(duì)企事業(yè)供應(yīng)保障性住房的激勵(lì)機(jī)制,對(duì)社會(huì)力量等非政府組織參與保障性住房的供應(yīng)更無(wú)激勵(lì)機(jī)制,這不利于發(fā)揮企事業(yè)單位和社會(huì)力量集體承擔(dān)或者協(xié)助政府承擔(dān)住房保障的責(zé)任。雖然也有部分企事業(yè)單位以增加單位員工福利為目標(biāo)參與供應(yīng)保障性住房 (以經(jīng)濟(jì)適用住房或者集資房的名義),但一方面政府對(duì)此類(lèi)行為基本上采取不支持態(tài)度,另一方面無(wú)可利用土地的企事業(yè)單位根本無(wú)從參與建設(shè)。

6.住房保障方式相互割裂且結(jié)構(gòu)不合理?，F(xiàn)行住房保障體系雖然包括租、售兩種住房保障方式,但租賃式住房保障方式和產(chǎn)權(quán)式 (出售)住房保障方式相互割裂。經(jīng)濟(jì)適用住房屬于產(chǎn)權(quán)式保障,廉租住房屬于租賃式保障。前者只售不租,后者只租不售,相互之間也不能進(jìn)行轉(zhuǎn)換。這既降低了保障資源的利用效率,也破壞了住房保障政策的公平和統(tǒng)一性。

在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi),住房保障基本上是經(jīng)濟(jì)適用住房占據(jù)統(tǒng)治地位,只是最近兩年這一格局才開(kāi)始發(fā)生變化。經(jīng)濟(jì)適用住房屬于產(chǎn)權(quán)式保障,是以政府讓利并出售住房的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)住房保障的方式。這種方式?jīng)Q定了政府始終無(wú)法掌握實(shí)現(xiàn)住房保障所需要的合理規(guī)模的保障性住房,也決定了收入低的住房困難戶(hù)無(wú)法在經(jīng)濟(jì)適用住房保障制度下獲得住房保障。由此造成,必須在經(jīng)濟(jì)適用住房保障制度之外再建立廉租住房保障制度以及其他住房保障制度。結(jié)果是,住房保障制度和體系越來(lái)越復(fù)雜。

7.缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制安排?，F(xiàn)行住房保障是在政府的嚴(yán)格管制下進(jìn)行的,保障性住房建設(shè)、分配等等均嚴(yán)格置于政府的管制之下。住房保障是社會(huì)保障的重要組成部分,就其性質(zhì)而言屬于公益事業(yè),因此要促進(jìn)住房保障的發(fā)展,就必須建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。保障性住房營(yíng)運(yùn)的目標(biāo)上限是保本微利,因此就需要對(duì)社會(huì)資源流向保障性住房建設(shè)進(jìn)行激勵(lì),并提供所需的政策支持,但目前無(wú)論是土地供應(yīng)、建設(shè)資金的投入,還是稅費(fèi)政策以及其他政策,都僅僅是提供最低限度的保障,還沒(méi)有形成激勵(lì)機(jī)制和有力度的系統(tǒng)的政策支持,并且還存在各種限制。其結(jié)果是保障性住房建設(shè)的投資不足,由此造成保障性住房的供應(yīng)增長(zhǎng)緩慢,也因此限制了住房保障覆蓋面的擴(kuò)大和保障水平的提高。

8.住房保障資源分配結(jié)構(gòu)不合理。住房保障資源分配結(jié)構(gòu)的不合理主要表現(xiàn)在:其一,分配于產(chǎn)權(quán)式保障的資源過(guò)多,分配于租賃式保障的資源過(guò)少。由于偏向于產(chǎn)權(quán)式住房保障的保障制度設(shè)計(jì),造成大量資源流向經(jīng)濟(jì)適用住房,而面向范圍更廣、管理更方便的租賃式保障獲得的資源過(guò)少。其二,不同地區(qū)之間分配結(jié)構(gòu)不合理。從目前經(jīng)濟(jì)適用住房以及廉租房建設(shè)實(shí)施情況看,有的地區(qū)獲得的上級(jí)政府的補(bǔ)助資金多,有的地區(qū)獲得的上級(jí)政府的補(bǔ)助資金少,有的地區(qū)保障性住房嚴(yán)重供不應(yīng)求,有的地區(qū)卻出現(xiàn)了保障性住房建成和配租后長(zhǎng)期閑置的現(xiàn)象。此外,保障性住房在行業(yè)之間、單位之間也存在著分配結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題。

這些問(wèn)題的存在意味著城鎮(zhèn)住房保障體系尚待進(jìn)一步完善?；痉较蚴切纬筛吖?、高統(tǒng)一、廣覆蓋、多層次、多形式、多主體、多手段、多機(jī)制的有利于實(shí)現(xiàn)住有所居、人人享有適當(dāng)住房的城鎮(zhèn)住房保障體系。

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1007-4937(2011)02-0111-06

2010-12-16

武漢大學(xué)自主科研項(xiàng)目(人文社會(huì)科學(xué))“中國(guó)住房保障發(fā)展與住房保障體系構(gòu)建研究”的階段性研究成果,得到“中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金”資助;武漢市住房保障與房屋管理局課題“武漢市住房保障與住房供應(yīng)體系研究”的階段性研究成果

曾國(guó)安 (1964-),男,湖南常德人,主任,教授,博士生導(dǎo)師,從事政府管理與公共經(jīng)濟(jì)、住房保障研究;胡晶晶 (1981-),女,湖北武漢人,講師,從事收入分配和住房保障研究。

〔責(zé)任編輯:楊大威〕