□唐智彬 石偉平

提高農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移水平：職業(yè)教育的功能、限度與對策

□唐智彬 石偉平

職業(yè)教育為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移服務(wù)既有必要也是可能的，高水平的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移必須促進城市的經(jīng)濟發(fā)展、促進農(nóng)村發(fā)展、促進農(nóng)民個人發(fā)展，因此必須從職業(yè)教育本身、現(xiàn)存制度環(huán)境等多視角來討論職業(yè)教育服務(wù)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移問題。目前職業(yè)教育服務(wù)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移存在三個方面的限度：職業(yè)教育效能不高影響轉(zhuǎn)移培訓的質(zhì)量；勞動力轉(zhuǎn)移培訓帶來的人才外流效應(yīng)影響了農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展；職業(yè)教育不能改變農(nóng)民身份難以促使農(nóng)村勞動力實現(xiàn)真正轉(zhuǎn)移。要在充分發(fā)揮職業(yè)教育服務(wù)功能、為轉(zhuǎn)移勞動力提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的基礎(chǔ)上，通過樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展思想，逐步完善相關(guān)政策安排，以高水平的勞動力轉(zhuǎn)移促進農(nóng)村發(fā)展，并實現(xiàn)轉(zhuǎn)移勞動力在城市的可持續(xù)發(fā)展，才能最大程度突出職業(yè)教育的重大意義，從根本上提高農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移水平。

職業(yè)教育；農(nóng)村勞動力；轉(zhuǎn)移；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

20世紀80年代以來，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟體制進行了諸多方面的改革，這些改革舉措為農(nóng)村剩余勞動力流動創(chuàng)造了條件，帶動了農(nóng)村勞動力大規(guī)模的轉(zhuǎn)移。由于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)存在種種現(xiàn)實問題，影響了轉(zhuǎn)移的效率，因此，如何通過服務(wù)農(nóng)村勞動力，提高農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移水平，并在這一過程中實現(xiàn)自身的發(fā)展，成為新時期職業(yè)教育發(fā)展的重要課題。本文論述了職業(yè)教育服務(wù)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的背景和必要性，分析了職業(yè)教育服務(wù)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移功能的限度，并試圖從多個角度討論提升職業(yè)教育服務(wù)能力的策略。

一、職業(yè)教育服務(wù)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的背景

農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市在世界上大多數(shù)發(fā)達國家的發(fā)展過程中都發(fā)生過。[1]在我國，從現(xiàn)狀看，我國農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力為我國經(jīng)濟發(fā)展、城市化建設(shè)貢獻巨大，安徽省社會科學院研究員孫自鐸(2004)的研究表明，外來農(nóng)民工創(chuàng)造的GDP分別相當于北京GDP總量的32%、上海的31%、廣東的30%[2]，成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。同時，我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)較大的特殊性，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的動因、方式和轉(zhuǎn)移之后在城市的發(fā)展等都與其他國家有所不同。

（一）我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的主要推動因素

1.城鄉(xiāng)的巨大差距是剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市的主要誘因。在收入差距上，2007年我國城鄉(xiāng)居民人均收入相差近萬元，比例為3.33∶1，且在持續(xù)擴大；而世界銀行的相關(guān)報告指出，世界上多數(shù)國家的城鄉(xiāng)收入差距比率為1.5，超過2的極為罕見。農(nóng)民清楚地意識到，“務(wù)農(nóng)”這一職業(yè)是造成收入差距的主因，對“非農(nóng)職業(yè)”的追求成為農(nóng)民的重要選擇。因此，自上個世紀八十年代開始，大量的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市，由此產(chǎn)生了“農(nóng)民工”這一群體。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的重要條件。宏觀地看，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的總體調(diào)整是第一、第二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例逐步縮小，第三產(chǎn)業(yè)迅速擴大。從2008年的相關(guān)數(shù)據(jù)看，我國2008年三次產(chǎn)業(yè)比重為11.3∶48.6∶40.1，而從國際上發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征看，第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的比例還將縮小，二、三產(chǎn)業(yè)門類迅速增加，且由于農(nóng)業(yè)發(fā)展受土地規(guī)模和勞動力需求特征限制，勞動力需求彈性較小，且農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢進一步降低了農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的規(guī)模。因此，我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)從業(yè)人員將進一步減少，同時二、三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員缺口還比較大，需要大量勞動力補充，證明我國整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市準備了條件。

3.我國快速的城市化進程推動了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。從國際經(jīng)驗看，當城市化水平達到30%的臨界值時，將進入加速城市化階段。從我國的實際狀況看，2003年，我國城市化率達到40.50%，已經(jīng)進入城市化的快速發(fā)展階段。同時，根據(jù)預(yù)測，2010年，我國城鎮(zhèn)人口將達到6.7億，城市化水平將達到50%。按我國13億人口計算，城市化水平每提高1%，城市人口將增加1300萬人。至2020年，我國將有8億人生活在城市，城市化率達到60%，達到中等發(fā)達國家水平。在此基礎(chǔ)上，我國國家統(tǒng)計局預(yù)測，到2010年，我國將有1.06億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)人口，2020年還將有3.20億左右農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，剔除城鎮(zhèn)人口的自然增長，今后數(shù)年間平均每年將有1400萬-1500萬左右的農(nóng)村人口進入城市。[3]快速的城市化進程有力地拉動了農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移。

（二）職業(yè)教育的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓功能分析

高質(zhì)量的職業(yè)教育與培訓服務(wù)對于提高農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的水平具有重大意義，主要體現(xiàn)在兩個方面。

1.從轉(zhuǎn)移前的農(nóng)民適應(yīng)城市生產(chǎn)生活需要的程度來看，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力亟待加強培訓，以提高轉(zhuǎn)移的效率。農(nóng)村勞動力在轉(zhuǎn)移到城市的過程中，存在“技術(shù)斷裂”的現(xiàn)象，即工業(yè)化對勞動力知識技能水平的要求在逐步提高，而農(nóng)村勞動力在向第二、第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移過程中原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識技能已不適應(yīng)工業(yè)生產(chǎn)的需求，但又尚未掌握新的勞動技能的一種的技術(shù)斷裂現(xiàn)象。[4]技術(shù)斷裂導致農(nóng)民工轉(zhuǎn)移后就業(yè)困難，每年都有部分農(nóng)民工因無法在城市找到工作而返鄉(xiāng)，城市勞動力市場需求和農(nóng)村人力資源供給之間存在較突出的矛盾。農(nóng)村勞動力通過接受培訓，具備基本技能，將減少盲目流動，提高轉(zhuǎn)移的針對性。

2.從農(nóng)民工在城市的發(fā)展來看，也有加強培訓的必要?，F(xiàn)實狀況是，農(nóng)民工要享受到平等的市民待遇，在排除政府的政策歧視等外在因素之后，更多的是經(jīng)濟理性的影響。[5]即農(nóng)民工必須通過強化人力資本積累，提升自身稟賦，并因此實現(xiàn)收入、工作環(huán)境等方面的改善。美國麻省理工學院經(jīng)濟系教授Kremer與哈佛大學的合作者Maskin（1996）研究發(fā)現(xiàn)，正是由于勞動力的技能差別，導致了職業(yè)分離（segregation）和員工在工資上的巨大差異。[6]從一項全國調(diào)查的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，農(nóng)民中具有初中及以下文化程度的達88%，其中農(nóng)民工流動的就業(yè)人群中，初中及以下的占83%，未接受技能培訓的占72%，農(nóng)民工以從事制造業(yè)和建筑業(yè)為主，工作辛苦且工資較低。[7]從外出農(nóng)民工接受技能培訓的情況看，51.1%的外出農(nóng)民工沒有接受過任何形式的技能培訓。文化程度越低接受過技能培訓的比例也越低，在文盲半文盲農(nóng)民工中接受過技能培訓的占26.3%。[8]轉(zhuǎn)移勞動力未接受相應(yīng)的職業(yè)培訓的現(xiàn)狀不但會影響農(nóng)民工在城市中的發(fā)展，甚至可能導致其在城市無法立足，進而引發(fā)其他問題。

相關(guān)的研究和近年的轉(zhuǎn)移培訓實踐表明，有針對性的轉(zhuǎn)移勞動力培訓將能縮小農(nóng)民工與城市勞動者在技能水平上的差距，為其可持續(xù)發(fā)展儲備人力資本。此外，相關(guān)的轉(zhuǎn)移培訓，也是使農(nóng)村勞動力能夠接受工作和生活的現(xiàn)代理念，獲得在城市工作和生活的技能，同時建立對所在單位的歸屬感及對社區(qū)的親近感的重要方式，否則他們就很難在工作和生活中得到快樂，更談不上積極參與建立一種有效并且和諧的工作單位環(huán)境。[9]

此外，服務(wù)轉(zhuǎn)移勞動力是職業(yè)教育發(fā)展的巨大契機。目前，我國職業(yè)教育的傳統(tǒng)生源不斷減少，導致職業(yè)院校，尤其是城市中職學校招生困難。要改變這一現(xiàn)狀，職業(yè)教育必須改變單一生源的現(xiàn)狀，實現(xiàn)生源結(jié)構(gòu)多元化，才能擺脫生源危機，而將轉(zhuǎn)移勞動力的職業(yè)教育與培訓做大做強是我國職業(yè)教育的重要策略選擇。轉(zhuǎn)移勞動力數(shù)量大，需要接受培訓的人數(shù)眾多，職業(yè)院校通過積極發(fā)展非正規(guī)的中、短期培訓，既能解決生源問題，實現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展；同時又作為解決三農(nóng)問題整體戰(zhàn)略的一個環(huán)節(jié)，將有效提高職業(yè)教育的社會地位。

二、職業(yè)教育服務(wù)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的問題與局限

我們認為，農(nóng)村勞動力是否實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)移主要從三個方面來衡量：第一，促進了流入地的經(jīng)濟發(fā)展和GDP的增長以及經(jīng)濟社會總體的發(fā)展與進步，這一點在前文已有明確論述和充分的數(shù)據(jù)說明。第二，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，這里包括兩個方面：一是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移促進了農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民收入差距逐步縮?。欢寝r(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移不是以農(nóng)業(yè)荒廢、農(nóng)村人力資源流失和農(nóng)村更進一步邊緣化和凋敝為代價，而應(yīng)該是城鄉(xiāng)互動發(fā)展，逐步向城鄉(xiāng)一體化的目標發(fā)展。第三，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力在城市實現(xiàn)個人可持續(xù)發(fā)展，這也包括兩個方面：一是轉(zhuǎn)移成本降低，尋找工作的時間縮短，工作穩(wěn)定性增強，工作環(huán)境改善等，并能逐步實現(xiàn)個人的提升；二是轉(zhuǎn)移勞動力在城市能享有與市民同等的待遇，不再只是城市的邊緣人，融入城市生活。以上三個方面都得到了滿足才是高水平的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。

如前文所述，要實現(xiàn)高水平的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，職業(yè)教育的作用是必要的。但是，如果參照以上三個方面的衡量標準，目前我國職業(yè)教育的服務(wù)功能發(fā)揮受到了較多的限制。針對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的職業(yè)教育與培訓困難重重，農(nóng)民參與意愿不高，[10]在收效方面，也極為有限。職業(yè)教育在促進農(nóng)村勞動力的有效轉(zhuǎn)移，提高轉(zhuǎn)移水平方面作用并不是非常明顯，表現(xiàn)在：農(nóng)民工的整體素質(zhì)并未通過農(nóng)民工的培訓項目得到實質(zhì)性的提高，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村并未隨著農(nóng)民工隊伍的壯大和農(nóng)民收入的提高而得到發(fā)展，相反卻是農(nóng)村不斷敗落，農(nóng)業(yè)衰退，農(nóng)村不斷邊緣化，城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴大。出現(xiàn)這些問題，除了職業(yè)教育自身的功能發(fā)揮不足之外，還與長期以來存在的體制性問題密切相關(guān)。雖然體制性問題并非職業(yè)教育自身的問題，但卻實實在在地影響了職業(yè)教育功能的發(fā)揮，某些時候甚至是主要的影響因素。具體分析來看，主要是以下幾個方面的問題。

（一）職業(yè)教育效能不高影響農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓的水平

影響職業(yè)教育效能的因素是多方面的，正是由于目前面向農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓質(zhì)量不高的狀況影響了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的整體水平。有研究者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，認識不明確、尚未形成完善的管理體制和運行機制、缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費來源、轉(zhuǎn)移后培訓不足、培訓內(nèi)容不適應(yīng)農(nóng)民的學習需求等問題影響了職業(yè)教育服務(wù)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的效果。[11]我們從各類政府文件、報告以及研究論文中將職業(yè)教育服務(wù)轉(zhuǎn)移勞動力培訓的問題歸結(jié)為以下幾個方面：

1.經(jīng)費問題。我國近年開始實施的一系列“工程”、“計劃”等項目為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓提供了部分資金，據(jù)人力資源和社會保障部的公開數(shù)據(jù)顯示，2006-2008年各級財政安排的用于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓的資金支出累計達到80億元。但是相對于數(shù)量巨大的待培訓人群來說，還是“杯水車薪”，造成“廣種薄收”的狀況。經(jīng)費投入方式上，以“運動式”和“項目化”為主，尚未形成穩(wěn)定的經(jīng)費投入機制，導致許多培訓項目有計劃無實施。如某省建設(shè)部門的農(nóng)民工技能培訓情況匯報中就反映：由于經(jīng)費問題，2008年該部門實際培訓的人數(shù)只有計劃人數(shù)的20%，而且完成的部分中，政府經(jīng)費補助都難到位。[12]

2.管理協(xié)調(diào)問題。目前參與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓的部門多，各部門、各有關(guān)單位的職責范圍沒有明確劃分，自成體系，互不聯(lián)通。縱向?qū)用媸?、市、縣、鄉(xiāng)建立的科技素質(zhì)培訓資源未能相互有效地銜接。橫向?qū)用嫔婕稗r(nóng)民培訓工作的部門有農(nóng)業(yè)、科技、教育、勞動、財政、婦聯(lián)、共青團等近20家，造成政出多門、多頭管理、重復培訓等。[13]以2004年開始實施的“陽光工程”為例，就涉及到農(nóng)業(yè)、教育、財政、扶貧等多個部門。多部門參與培訓是為了解決培訓本身和培訓相關(guān)的一系列問題，如職業(yè)資格證書、就業(yè)安排等。由于未形成政府統(tǒng)籌，各部門之間沒有形成深度參與、分工協(xié)作的運行機制，缺乏有力有效的領(lǐng)導、組織和管理機制，就在很大程度上導致了部門之間無法形成合力，造成了培訓資源浪費。

3.培訓的系統(tǒng)性和可持續(xù)性問題。目前的勞動力轉(zhuǎn)移培訓多是以“運動式”開展，通過一系列的項目和工程進行運作，缺乏長效培訓機制。雖然項目化運作能夠?qū)⒂邢薜馁Y源以最集中的方式來利用，但是，“運動”過后往往不能形成持續(xù)運行的培訓機制，導致培訓缺乏可持續(xù)性，沒有穩(wěn)定的培訓機構(gòu)、人員和場地，不利于轉(zhuǎn)移培訓實力的整體壯大。由于對勞動力轉(zhuǎn)移培訓的認識問題，造成了政府重視、但培訓機構(gòu)和農(nóng)民本人參與培訓意識淡薄的狀況。同時因為相關(guān)監(jiān)管機制的缺失，有的地方還出現(xiàn)了培訓機構(gòu)行賄購買農(nóng)民工培訓指標套取培訓經(jīng)費的違法行為，[14]浪費了公共資源，影響了轉(zhuǎn)移培訓的嚴肅性。

4.培訓內(nèi)容的適切性問題?，F(xiàn)有的培訓中，培訓機構(gòu)難以做到從農(nóng)民的技能需求特點出發(fā)來設(shè)置相關(guān)培訓內(nèi)容，培訓方式、時間和地點忽視農(nóng)民群體的特點，導致農(nóng)民主動參與培訓的興趣不濃。此外，由于缺乏嚴格的就業(yè)準入制度，導致農(nóng)民在參與培訓之后，即使獲得相關(guān)證書，在就業(yè)或收入上也沒有明顯的優(yōu)勢，這在很大程度上降低了培訓的有效性，接受培訓并不能帶來明顯的區(qū)別，打擊了農(nóng)民接受培訓的積極性。

5.用人單位的參與度問題。由于農(nóng)民工的就業(yè)崗位穩(wěn)定性較差，流動性大，培訓農(nóng)民工具有很強的正外部性,所以用人單位在農(nóng)民工培訓上缺乏積極性，企業(yè)在農(nóng)民工培訓中“演戲”居多，很少真正將培訓工作做到實處。此外，國家沒有關(guān)于企業(yè)參與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓的規(guī)定和免稅政策，導致企業(yè)沒有參與的主動性。

（二）勞動力轉(zhuǎn)移培訓的“教育抽水機”效應(yīng)影響了農(nóng)村的建設(shè)與發(fā)展

從表1中我們可以看出，2006年我國外出農(nóng)村勞動力比農(nóng)村勞動力整體的文化水平更高，因此可以推定，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移并非均質(zhì)進行，具有較強勞動能力（性別、年齡、受教育程度等）的壯年勞動力更傾向于流動到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)以獲得更高的回報，[15]而年老體弱的勞動力則留守農(nóng)村；但優(yōu)質(zhì)農(nóng)村勞動力外流，導致務(wù)農(nóng)人員的整體能力與素質(zhì)降低，很難適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要與新農(nóng)村建設(shè)的要求，這也就是近年來農(nóng)村不斷凋敝，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停滯不前的重要因素之一。在縮小城鄉(xiāng)差距方面，消除地區(qū)差距的根本途徑在于消除地區(qū)之間的勞動力技能差別，同時其關(guān)鍵又在于消除人力資本和教育水平的差異；但如果地區(qū)之間的教育和技能差別存在的話，勞動力流動反而可能會擴大這一差距。[16]有研究已經(jīng)驗證了這一觀點，因為各種原因，勞動力跨地區(qū)流動雖然為流入地帶來比較高的GDP貢獻率，但卻進一步擴大了地區(qū)之間的差距。[17]因此，即使通過教育與培訓，使農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移能在城市獲得更高的收入，但對農(nóng)村發(fā)展來說，卻并不是好事。有研究者從我國近30年的數(shù)據(jù)中分析認為，教育在農(nóng)村人力資本流失過程中扮演著重要角色，教育投資與人力資本流失率之間具有顯著的正相關(guān)關(guān)系，研究者將其形容為“教育抽水機”。[18]目前，由于農(nóng)村優(yōu)質(zhì)的勞動力轉(zhuǎn)移而引起農(nóng)田拋荒、農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，農(nóng)村發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)差距進一步擴大。

前文述及，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的根本目標在于，促進農(nóng)民富裕，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動發(fā)展。而目前由于缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展觀，導致了人才的單向流動，職業(yè)教育與培訓在這一過程中，扮演的不是真正提高農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移水平的角色，而是抽取農(nóng)村優(yōu)質(zhì)人力資源的“抽水機”，這與其服務(wù)功能是相悖的。雖然這一現(xiàn)象是城鄉(xiāng)關(guān)系完善中的必經(jīng)過程之一，但是我們應(yīng)盡可能避免這一現(xiàn)象的影響擴大化。

表1 2006年我國農(nóng)村勞動力文化程度構(gòu)成情況（單位：%）

（三）職業(yè)教育無法改變農(nóng)民身份導致農(nóng)村勞動力難以實現(xiàn)“真正的轉(zhuǎn)移”

在我國，由于實施的是“城鄉(xiāng)分治”政策，只有那些擁有官方確認的城市戶口的人才是國家（政府）承認的城市社會共同體正式成員，而那些沒有城市戶口的農(nóng)民在自己國家的城市中的身份，則就像是其他地方的外國移民，是“非公民”（noncitizens）。[19]美國學者蘇黛瑞（Dorothy J.Solinger）對我國農(nóng)民工問題研究后發(fā)現(xiàn)，對于那些從農(nóng)村流動進入城市的農(nóng)民流動者來說，問題不僅僅是暫時缺乏由國家提供的維持日常生計所必需的條件，關(guān)鍵在于，由于不擁有城市戶口，他們根本沒有“資格”（ineligible）享有城市中的正常生計，沒有“資格”享有城市居民作為與生俱來的“自然權(quán)利”加以接受的那些社會福利和服務(wù)。因此，對于進入城市中的農(nóng)民工來說，根本問題不在于直接去爭取維持生計的收入、福利、服務(wù)等，而是爭取獲得這些待遇和計劃的資格，也就是爭取“公民權(quán)”（contesting citizenship）。[20]可以說，如果不能改變現(xiàn)有制度，即使是有再好的職業(yè)教育與培訓，具備再高的技能，農(nóng)民工始終是“外來人”，不可能享受到與城市職工平等的權(quán)利，職業(yè)教育的效果因此大打折扣。

由于我國的“城鄉(xiāng)分治”的政策現(xiàn)實，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民在社會保險、醫(yī)療保險以及養(yǎng)老保險都分屬于不同的管理體系，農(nóng)村居民流動到城市，將自身人力資源最為豐富的階段奉獻給了城市的經(jīng)濟發(fā)展，但一旦其人力資源枯竭，農(nóng)民工無法再為城市奉獻勞動力的時候，城市無法將其納入任何保險及社會福利與保障的范圍，而是逼其無奈地返回農(nóng)村，將所有的福利性政策負擔都轉(zhuǎn)移給農(nóng)村，加重農(nóng)村的負擔，因而進一步拉大了城鄉(xiāng)之間的差距。上述由于“分治政策”而導致的不合理現(xiàn)象，造成了職業(yè)教育為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移服務(wù)雖然可能短期地改變農(nóng)民的境遇，提高其生活水平，但是卻無法從根本上解決農(nóng)村與農(nóng)民的問題。農(nóng)民工是屬于農(nóng)村的，城市還是城里人的城市，不會真正成為農(nóng)民工的城市。所以說，職業(yè)教育促使勞動力真正轉(zhuǎn)移的功能有限。

三、充分發(fā)揮職業(yè)教育服務(wù)功能、提高農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移水平的對策

從以上三個方面的分析我們可以看出，職業(yè)教育服務(wù)“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移”受到了自身質(zhì)量、外部制度環(huán)境等多個方面的影響，導致職業(yè)教育并未能真正提高農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移水平。這其中，職業(yè)教育自身的效能問題固然非常重要，但是制度性因素是影響這一問題的關(guān)鍵。因此，一方面要不斷提高職業(yè)教育質(zhì)量，改進勞動力轉(zhuǎn)移培訓的效率；另一方面，必須從更寬廣的思路、更深層次的視角來討論職業(yè)教育的服務(wù)能力提升的問題。我們認為，在改進職業(yè)教育與培訓服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上，樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀，逐步實現(xiàn)相關(guān)政策安排與現(xiàn)實狀況的互動，全面提升職業(yè)教育服務(wù)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的能力，推進農(nóng)村的全面發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，才能從根本上提高農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的水平。其中，職業(yè)教育服務(wù)功能是基礎(chǔ)，制度改善是職業(yè)教育服務(wù)功能發(fā)揮的保證，二者是相互推動的。

（一）加大投入，完善培訓內(nèi)容和培養(yǎng)方式，為轉(zhuǎn)移勞動力提供優(yōu)質(zhì)的職業(yè)教育服務(wù)

提供轉(zhuǎn)移勞動力所真正需要的培訓內(nèi)容是決定職業(yè)教育服務(wù)能力的根本，因此，從轉(zhuǎn)移勞動力的需求出發(fā)，從其學習能力特點出發(fā)，來選擇培訓內(nèi)容和培訓方式是職業(yè)教育與培訓效率得到提高的關(guān)鍵性因素。從轉(zhuǎn)移勞動力的知識和技能需求特點來說，針對轉(zhuǎn)移勞動力的培訓一定要充分考慮實用性，短期內(nèi)能夠產(chǎn)生收益是這類培訓的基本要求，轉(zhuǎn)移前的培訓主要是為定向轉(zhuǎn)移服務(wù)，為農(nóng)民培訓一技之長，實現(xiàn)在轉(zhuǎn)移后盡快就業(yè)；轉(zhuǎn)移后的培訓主要針對農(nóng)民工在城市的發(fā)展，既有技能的發(fā)展培訓，也應(yīng)該將一些與其生活緊密相關(guān)的法律、衛(wèi)生、自我保護等相關(guān)知識納入培訓范圍。

從轉(zhuǎn)移勞動力的技能基礎(chǔ)和學習特點來看，要采用適合其知識和技能基礎(chǔ)的教授方式，避免太難或者太空泛，保護其學習積極性，保證培訓效果；在培訓時間上，應(yīng)考慮轉(zhuǎn)移勞動力的工作特點，在適當?shù)臅r間安排培訓，通過出臺相關(guān)的規(guī)定，協(xié)調(diào)其工作和學習的時間。

要保證以上幾個方面工作的順利實施，一是要加大針對轉(zhuǎn)移勞動力培訓的經(jīng)費投入，完善相關(guān)的硬件建設(shè)，提高補貼額度，并根據(jù)不同層次的培訓需求決定政府補貼程度，分全額補貼與部分補貼；二是要培養(yǎng)面向轉(zhuǎn)移勞動力培訓的師資；三是要完善培訓內(nèi)容，組織力量開發(fā)適合轉(zhuǎn)移勞動力培訓的相關(guān)教材。四是在市場機制不成熟的條件下，要通過建立全程的監(jiān)督與評估機制，保證培訓機構(gòu)提供的培訓服務(wù)的質(zhì)量。五是要逐步完善二、三產(chǎn)業(yè)中各類職業(yè)資格證書，并強化執(zhí)行“持證上崗”的有關(guān)規(guī)定，保障培訓的有效性。

（二）創(chuàng)新管理方式，實現(xiàn)勞動力轉(zhuǎn)移職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展

職業(yè)教育服務(wù)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移主要分轉(zhuǎn)移前教育和轉(zhuǎn)移之后培訓，前者著眼于農(nóng)村勞動力能夠順利轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移后的培訓主要注重農(nóng)民工在工作過程中的技能發(fā)展、素質(zhì)提升和生涯發(fā)展。要通過改革管理方式，明確各方責任，實現(xiàn)農(nóng)民（工）培訓的職前職后統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)聯(lián)動、互助合作，分工提供培訓資源，提高管理績效和資源利用效率，推動面向農(nóng)民工的職業(yè)教育與培訓發(fā)展壯大。

首先，應(yīng)實現(xiàn)轉(zhuǎn)移前培訓“常規(guī)化”。這既是保持培訓工作的可持續(xù)性的重要方式，也是提高農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移效率的手段。要通過出臺相關(guān)的政策法規(guī)來保證轉(zhuǎn)移勞動力這一基本權(quán)利的實現(xiàn)，并完善與職業(yè)教育密切相聯(lián)系的就業(yè)準入制度來強化這一政策。

其次，應(yīng)實現(xiàn)轉(zhuǎn)移后培訓“屬地化”，即由轉(zhuǎn)入受惠地政府有關(guān)部門組織、規(guī)劃、實施農(nóng)民工的培訓?！皩俚鼗钡呐嘤査悸芳让鞔_了當?shù)氐呢熑?，也能夠充分有效地利用勞動力流入地豐富的職業(yè)教育資源。同時城市職業(yè)教育發(fā)展應(yīng)該關(guān)注轉(zhuǎn)移勞動力這個巨大的市場，統(tǒng)籌職前職后培訓，

再次，應(yīng)實現(xiàn)轉(zhuǎn)移培訓管理“專門化”。由于負責轉(zhuǎn)移勞動力培訓的部門較為復雜，而且缺乏嚴格的監(jiān)管，形成“有事無人管，有利大家爭”的局面，致使培訓工作混亂和經(jīng)費流失，降低了經(jīng)費的利用程度，滋生了腐敗，導致農(nóng)村居民和農(nóng)民工對培訓工作的強烈不信任。政府可以考慮通過協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，由專門部門管理農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓，提高管理的效率，避免因為管理部門過多而難以協(xié)調(diào)的局面。

創(chuàng)新管理方式，可以考慮總結(jié)浙江長興和江蘇徐州等地實施的發(fā)放“培訓券”方面的經(jīng)驗，采用市場化的職業(yè)教育和培訓供給方式，通過向農(nóng)民發(fā)放培訓券，農(nóng)民憑券到自己滿意的培訓機構(gòu)進行培訓，培訓機構(gòu)再憑券到相關(guān)管理進行結(jié)算。這樣一方面可以有效杜絕培訓經(jīng)費發(fā)放過程中的權(quán)力尋租問題，防止國家的補貼被套取，農(nóng)民掌握了培訓的自主權(quán)，自由選擇合適的培訓機構(gòu)和項目，也有利于加強培訓的針對性和實用性。培訓市場一旦放開，眾多的培訓機構(gòu)擺脫了體制的庇護，就必須下大力氣提高辦學質(zhì)量。這樣不僅保障了培訓的效果，也將大力推進各類培訓機構(gòu)、職業(yè)院校的發(fā)展，可謂一券多得，[21]民辦的培訓機構(gòu)也有可能在這個過程中得到迅速的成長。但是這個過程中同樣要有一定的監(jiān)管機制，避免培訓機構(gòu)與持券者之間的私下交易，避免公共資源的浪費。

（三）樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展觀，完善制度安排，推動城鄉(xiāng)互動發(fā)展和轉(zhuǎn)移勞動力職業(yè)生涯可持續(xù)發(fā)展，充分實現(xiàn)職業(yè)教育的服務(wù)功能

“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與農(nóng)村發(fā)展”的矛盾與優(yōu)質(zhì)農(nóng)村人力資本城鄉(xiāng)之間的“推—拉”效應(yīng)是市場配置資源條件下的必然表現(xiàn)，如果任由其發(fā)展將導致城鄉(xiāng)之間差距進一步擴大，影響農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的本質(zhì)目標的實現(xiàn)，弱化職業(yè)教育的服務(wù)功能。因此，必須樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展觀，即逐步改變“城鄉(xiāng)分治”的做法，將農(nóng)村與城市的發(fā)展通盤考慮，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、社會等方面協(xié)調(diào)發(fā)展。在這一發(fā)展思路下，一方面，職業(yè)教育要為農(nóng)村剩余勞動力提供培訓服務(wù)，提高其人力資本積累水平，確保優(yōu)質(zhì)人力資源轉(zhuǎn)移到城市后能順利就業(yè)，并能實現(xiàn)自我發(fā)展；另一方面，要將“轉(zhuǎn)移培訓”和“留守培訓”相結(jié)合，在保證轉(zhuǎn)移勞動力的高素質(zhì)的同時，重視留守農(nóng)民的人力資本的積累，因為留守農(nóng)民才是新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展的主要力量，他們扎根農(nóng)村，是農(nóng)村的希望。

在此思路的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過逐步改變我國目前“城鄉(xiāng)分治”的政策現(xiàn)實，將城鄉(xiāng)社會保障、醫(yī)療保險等制度統(tǒng)籌管理，逐步實現(xiàn)一體化，人員在城鄉(xiāng)之間能夠享受同等的政府各項服務(wù)。此外，更重要的是，政府應(yīng)考慮統(tǒng)籌安排農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市之后的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和部分產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的問題，讓農(nóng)村勞動力不僅能順利留在城市，更要愿意回歸農(nóng)村，發(fā)展農(nóng)村。這樣才能實現(xiàn)“綠色的崛起”[22]，促進農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。只有在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思想得以實現(xiàn)，“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移”和“農(nóng)村發(fā)展”之間的矛盾才能得以根本解決，職業(yè)教育的根本目標才能得以實現(xiàn)。

目前，我國勞動力市場的城鄉(xiāng)分割依然嚴重，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的長效機制難以形成，轉(zhuǎn)移勞動力基本被排斥在現(xiàn)行勞動力市場政策法規(guī)之外，[23]導致轉(zhuǎn)移勞動力在城市的職業(yè)生涯發(fā)展受限。在現(xiàn)行政策框架下，單純依靠對轉(zhuǎn)移勞動力的人力資本投資無法從根本上改變轉(zhuǎn)移勞動力的地位，職業(yè)教育的作用也有限。因此，要實現(xiàn)這一目標，在通過職業(yè)教育提高轉(zhuǎn)移勞動力素質(zhì)的基礎(chǔ)上，在改革二元社會體制的前提下，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。無論城鄉(xiāng)，對所有勞動者，都應(yīng)按照人力資本的含量多少及生產(chǎn)率水平高低決定其勞動力價值和報酬，實現(xiàn)同工同酬。[24]并逐步改革附生了教育、各類保險及福利的戶籍制度，從制度層面保證農(nóng)村勞動力在轉(zhuǎn)移到城市之后，既能在收入水平上得到提高，在社會保障體系方面得到改善，更在社會地位上得到和城鎮(zhèn)人口一樣的尊重。只有這樣才能從制度根源上消除“農(nóng)民工”這種“身份加職業(yè)”的奇特稱謂方式，回歸農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的本質(zhì)特征，并實現(xiàn)轉(zhuǎn)移勞動力在職業(yè)生涯的可持續(xù)發(fā)展，促進農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力融入城市，也就從根本上提高了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的水平，突出了職業(yè)教育在這個過程中的重要意義。

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唐智彬（1980-），男，湖南衡陽人，湖南省岳陽職業(yè)技術(shù)學院高職教育研究所講師，華東師范大學職成教研究所博士生，主要研究農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育與比較職業(yè)技術(shù)教育；石偉平（1957-），男，上海人，華東師范大學職成教所所長，教授，博士生導師，主要研究比較職業(yè)技術(shù)教育。

本文為教育部哲學社會科學重大攻關(guān)課題（2010）“職業(yè)教育辦學模式改革研究”、上海市重點學科（79003099）“職業(yè)技術(shù)教育學”階段性研究成果，主持人：石偉平。

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1001-7518（2011）13-0004-06

責任編輯 韓云鵬